县城公共服务高质量发展:逻辑、演进与路径

赵 子 建

(国家税务总局税务干部学院 公共教研部，江苏 扬州 225007)

一、引言

县城连接城市、服务农村，是我国城镇体系的重要组成部分。近年来，随着国内外发展环境的变化，中央多次围绕以县城为重要载体的新型城镇化建设作出重大部署。党的十九届五中全会明确提出，要强化县城综合服务能力，从县域切入推进城乡快速融合发展。2022年5月，中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，对这一建设的重要意义、发展路径、重点工作等做出了统筹规划。推进以县城为重要载体的城镇化建设，是我国立足新发展阶段构建新型工农城乡关系的战略选择。

公共服务是现代政府的主要职责。以人民为中心，提供便捷、优质和高效的公共服务，是国家治理体系的重要组成部分和衡量政府治理能力的重要标准。推进以县城为重要载体的城镇化建设，最根本的要求是尊重县城的发展规律，统筹县域内经济、社会、环境与民生发展的需要，补齐县城公共服务的短板，更好地满足农民到县城就业安家的需求以及县城居民的生产生活需要。因此，实现县城公共服务的高质量发展既是增进县城民生福祉的必然要求，也是提高县城辐射带动能力、发挥县城在新型城镇化建设中载体功能的基础条件和重要保障。那么，如何才能实现县城公共服务高质量发展呢？回答这一问题，首先要揭示县城公共服务高质量发展的内在逻辑与演进机理。鉴于此，本文将从政策、供给、需求以及新信息技术应用的角度对县城公共服务高质量发展的内在逻辑与演进机理进行分析，并以此为基础提出路径优化的主要思路。

二、县城公共服务高质量发展的内在逻辑

(一)以不断深化的公共服务政策为顶层设计

公共服务政策可以说是县城公共服务的总体规划，事实上发挥着顶层设计的规范和引导作用。新时代我国推进“五位一体”的总体布局与“四个全面”的战略布局，促进了经济迅速发展、社会进步和人民生活水平的显著提升，用实践证明了顶层设计的重要性。近年来，围绕公共服务的高质量发展，我国相继出台了一系列国家政策，如《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》《社会管理和公共服务标准化发展规划(2017-2020年)》《关于新时代服务业高质量发展的指导意见》以及《“十四五”公共服务规划》等，确立了“尽力而为，量力而行”“兜住底线，保障基本”“统筹协调，动态调整”“政府主导，多元参与”和“创新机制，便民利民”的基本原则，也明确了政府在公共服务中的主体作用以及行政、社会、市场共同参与的运行机制。县城公共服务高质量发展的战略、价值与途径，必须以此为依托，加强设施配备、人员配置等基础性体系建设，也必须注重职责范围、评价指标、监测系统、政策宣传等保障性体系的完善，才能在中央统筹的基础上，建立健全符合区域发展实际的公共服务体系。

(二)以不断升级的需求及其感知为现实基础

习近平总书记强调：“基层公共服务关键看实效，要提高针对性，老百姓需要什么，我们就做什么。”[1]现阶段，县城民众的公共服务需求可以划分为民生型和发展型两种类型。民生型需求关注百姓生活，以满足民众基本生活需要为主导，是需要政府全力保障的公共服务需求。发展型需求关注公共服务范围，以满足民众个性化需要为主导，是需要政府利用各种力量尽力满足的需求。民生型需求和发展型需求相辅相成，共同构成县城公共服务的需求体系。根据需求层次理论，当民生型需求得到满足之后，发展型需求就会逐步增长。改革开放以来，县域经济的迅速发展极大丰富了民众的物质生活基础，也推动公共服务需求日益呈现多层次、多元化的特征，这就对县城公共服务高质量发展提出了新的要求。县城公共服务高质量发展要以感知、识别与满足这些需求为出发点和落脚点，顺应新时代经济社会转型升级的新趋势，创新发展理念，融合发展模式，着力提供质量上乘的公共服务产品。

(三)以供给侧结构性改革为主攻方向

就当前县城公共服务的高质量发展状况而言，问题在供给与需求两侧都不同程度地存在，但矛盾的主要方面是在供给侧。突出表现如：有些地方受经济发展因素的制约，地方性公共服务政策滞后或公共服务标准缺失，无法充分考虑民众对公共服务的实际需求，基本公共服务与非基本公共服务发展缓慢；有些地方公共服务供给主要依赖政府，市场参与度低，社会力量利用不足，供给效率不高；有些地方政府对民众的公共服务需求把握不准，供给不匹配需求，不仅满足不了民众切身的公共服务需求，甚至导致公共服务资源的极大浪费。因此，县城公共服务高质量发展应遵循供给侧结构性改革的要求，以深化改革为根本途径，以回应高质量需求为基本动力，以创造高质量供给为主攻方向，以满足高质量需求为主要目标，最终实现高质量供给与高质量需求的有效衔接。

(四)以新信息技术的广泛应用为重要驱动力

技术是有效管理的保障。现阶段，县城公共服务高质量发展中的问题都可能在大数据、云计算和人工智能等数字化技术广泛应用的基础上加以改善甚至解决[2]。比如，新信息技术可以对需求信息进行充分的收集、分析和研究，帮助政府及时关注群众需求的变化，解决需求不明的问题；可以优化群众参与机制，帮助政府加强对公共服务质量的检测与反馈，解决供给效率不高的问题；可以加强对公共服务的跟踪管理，促进公共服务产品的创新与发展，解决产品过于单一的问题；还可以搭建公共服务合作与共享平台，拓宽公共服务供给渠道，解决供给力量不足的问题。总之，大数据、云计算和人工智能等数字化信息技术的广泛应用既有利于数据资源的共享，也有利于政府部门之间的统筹协调，是县城公共服务高质量发展的重要驱动力。

三、县城公共服务高质量发展的演进机理

(一)政策支持与供给质量的彼此调试

从宏观视野来看，改革开放40多年来，我国公共服务政策的变迁始终坚守提高供给质量这一主题。公共服务高质量发展的政策变迁至今大致经历了政策准备、政策探索、政策形成与政策深化四个时期[3]。政策准备期是从改革开放到20世纪90年代末，民众开始意识到公共服务的重要性，但政府对这一问题还缺乏整体上的认识。政策探索期是从我国加入世界贸易组织到党的十八大。党的十六届五中全会首次提出要按均等化的原则加大对地方公共服务支出的支持力度。党的十六届六中全会首次在党的文件中对服务型政府建设提出明确要求。党的十七大则首次强调要增强基层政府公共服务的供给能力。政策形成期是从党的十八大到十九大。2012年，国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，首次阐明国家基本公共服务的制度安排，提出要探索通过购买服务的方式，引入竞争机制，形成多元参与、公平竞争的格局，改善公共服务的供给质量。2013年，党的十八届三中全会则把公共服务的质量发展纳入推进国家治理体系与治理能力现代化的总体框架。政策深化期是从党的十九大至今。党的十九大提出新时代我国社会的主要矛盾已经发生变化。党的十九届五中全会则进一步明确我国已转向高质量发展阶段，只有实现高质量发展才能满足人民日益增长的美好生活需要。因此，县城公共服务高质量发展是经济社会高质量发展的必然要求。

县城公共服务的高质量发展以争取政策支持为基本保障。明确职责、提供资源、强化激励是政策方案保证公共服务供给质量的主要途径。按当前中央和地方的事权划分，公共服务供给一般由地方政府统筹。中央政府负责制定法律法规和管理制度，规定公共服务供给的范围与标准。地方政府则负责具体的供给内容与形式。但现行法律法规并没有清晰划分县级以上、省级以下地方政府的职责，改革的重点一直是在厘清中央与地方事权与支出责任的关系方面。因此，县城公共服务的供给，无论内容还是形式，都需要上级首先在政策上予以支持及认可。从资源保障上看，当前县城公共服务支出主要有两个方面的来源：一是本级人民政府的财政拨款，二是上级政府的专项资金与转移支付。其中，本级人民政府的财政拨款是主要经费来源，承担了约70%以上的责任[4]。上级政府的转移支付是重要补充，占地方一般公共预算的近20%。因此，本质上县城公共服务主要是政策性供给，主要依靠政策支持实现高质量发展。

(二)政策方案与需求感知的双向互动

高质量发展的政策方案以有效感知民众的公共服务需求为主线。通过各种手段实现对民众需求的准确感知、精准识别与充分满足是县城公共服务高质量发展的核心价值追求与最高行为准则。不限于此，县城公共服务高质量发展还应把握县域经济社会的发展方向，预测民众未来的公共需求，进而创造和引领公共需求。20世纪90年代末，当大多数县城还没有充分重视生态保护的公共需求的时候，一些县城就富有远见地推进了一些大规模的生态保护建设工程，通过“强制性”超前消费的方式，促进了县城自然环境的大幅度改善[5]。但是，当前在很多县城，民众需求的表达机制还很不完善，政府准确感知、识别民众需求的技术还存在一些明显的短板。一方面，民众参与需求表达的途径有限，满意度调查往往只能反映出某一领域的现状，缺乏对县城公共服务的全面感知；另一方面，县城相对封闭的行政系统以及新信息技术应用能力不足也导致政府的感知、判断、识别能力有限。这些短板在政府与民众之间造成了信息不对称，影响了公共服务在政府与民众之间的互动与反馈。

民众的需求表达以转化为县城公共服务方案为目标。从政策过程来看，公共服务需求首先要转化为政策问题，然后才能进入政策过程，成为政策方案。公共需求转化为政策方案，既是“择优”过程，也是决策主体形成“共识”的过程。“择优”重结果，强调对一系列备选方案的成本与收益进行比较，成本与收益的状况决定哪个方案会胜出。“共识”重过程，强调以最大限度的包容性和参与性，将不同利益主体的偏好汇聚起来，在政治经济层面的相互妥协与合作中实现有效决策[6]。需求的类型不同，关键问题不同，涉及的主体不同，也有不同的转化路径。在我国现行的行政体制下，中央运用权威型工具，在与立法机关的互动中推动了一些公共需求直接转化为政策方案，县级政府则在与上级政府及其部门的沟通与互动中推动县城公共服务方案的形成。至于公共需求成功转化为政策方案之后，其有效执行的程度，则取决于政府优先序的排列。

(三)供给能力与需求层次的同步升级

需求是公共服务供给的前提与动力。为民众提供优质的服务是公共服务供给的主要目标。县城公共服务供给与需求的同步升级，首先要回到需求，重视民众需求对供给的重要作用。这一方面取决于县城对当前民众需求的差异性与变动性是否有足够的认知，比如，当前民众最满意的公共服务内容是什么？最迫切需要提供的公共服务是什么？更愿意接受的供给方式是什么？阻碍公共服务改进的主要障碍有哪些？另一方面取决于县城能否建立起对公共服务需求进行调查、整合、传递以及吸纳的管理机制，即能否做到先通过一定的方法收集民众的需求信息，将那些最基本、最急需和具备供给条件的需求进行有效整合，再通过一定的路径和程序将整合后的信息传递给公共服务决策中心，最后通过政策过程转化为公共服务项目。概而言之，县城公共服务高质量发展要以感知民众需求为主要依据，其最终目的是为了实现供给与需求的精准匹配，使公共服务资源既没有闲置也没有浪费。

县城公共服务高质量发展既要考虑民众的需求层次，也要考虑政府的公共服务能力，政府不能超出其能力范围提供公共服务。政府公共服务供给能力主要由财政能力、供给机制以及公务人员的素质和服务动机等因素决定。从财政能力上看，经济发展实力强的县一般具有更强的公共服务供给能力，经济发展实力或财政实力较弱的县一般公共服务供给能力也不足。一项关于某国家级贫困县体育公共服务供给的调查显示，2014—2018年，该县本级财政用于体育类公共服务的预算经费每年人均不足0.2元。推行财政省直管县的体制就是在现有财政状况下，通过财政体制改革增强县级政府的公共服务供给能力[7]。从供给机制上看，由于需求的差异性与变动性，由政府单一主体提供公共服务也是远远不够的，不仅供给内容与形式较为单一，而且供给质量和效率也无法保证。比较而言，政府在实现基本公共服务标准化与均等化方面的优势明显，市场在有利润空间的公共服务领域供给效率更高，社会则在关注热点和迫切急需的公共服务供给领域更显优势。此外，从基层公务人员的素质与服务动机来看，如果他们服务意识强、熟悉政策、执行力强、愿意自我奉献，他们在公共服务的供给过程中就更容易赢得民众的信任与合作。从技术因素上看，电子政务的成熟程度对县城公共服务高质量供给也具有显著影响[8]。因此，民众需求要以县城是否具备供给能力为前提，县城公共服务供给也要以民众需求为基础，量力而行，追求需求与供给之间的互动与平衡。

四、县城公共服务高质量发展的路径优化

(一)提高公共服务的适配性与精准性

忽视民众的需求与偏好，是当前导致县城公共服务供给不足与供需错位的主因。推进县城公共服务高质量发展，必须强化需求管理。首先，要广泛动员并组织民众参与需求调查。在互联网和大数据时代，需求调查可以采取多元互动的方式，综合运用电话、邮件、网络、政务公众号、公共论坛、公共辩论、民意测验等途径。此外，还可以进一步完善社团代表、信访接待、行政听证等意见表达机制，充分发挥其需求表达渠道的作用[9]。其次，要对那些最亟需、最紧缺和符合供给能力的需求进行有效整合。需求调查得来的信息庞杂、凌乱、无序，并非所有的信息都有进入公共政策议程的必要，这就需要运用科学的分析方法和评估手段，按公平公正、保障优先和财政能力许可的原则，对所有信息进行筛选、分析、归类和评估，剔除或删减那些不真实、不现实、不合理或反复出现的信息，保留那些有挖掘价值的信息，最后通过评估确定信息的真实有效性、供需匹配性以及供给可能性。第三，要推进整合后的需求信息及时转化为公共服务政策方案或项目。一方面，决策部门要在收到有效信息后，统筹考虑经济社会发展、人口规模、风俗习惯等因素，做好公共服务项目方案的通盘规划，在尽力而为和量力而行的基础上把握平衡，使公共服务既能促进民生福祉，又能提高社会治理水平。另一方面，决策部门也要为公众参与政策方案或项目的论证提供条件。决策部门要畅通方案和项目论证的多种渠道，赋予民众表达的话语权，尤其是要充分发挥组织化参与的积极作用，培育和引导社区居民自组织的发展，将相对零散的个人组织起来，促进公共需求的集中表达与专业化表达，让民众对涉及自身利益的服务项目更充分地参与。这既有利于增强方案或项目论证的民主性与科学性，也有利于促进民众对政策方案或项目的理解与支持。

(二)提高公共服务的覆盖面与制度化

县城公共服务的供给侧改革，也是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给。首先，要继续深入推进基本公共服务供给均等化。由政府提供给民众无偿享受的公共服务都属于基本公共服务的范畴，如基本医疗、义务教育等。享有基本公共服务是公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务是政府的基本职责。推进县城基本公共服务供给均等化是改善县城民生、增强吸纳能力的重要抓手。2017年，国务院发布《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，将“十三五”时期基本公共服务建设的重点聚焦为均等化。党的十九大进一步提出了到2035年在全国范围内基本实现基本公共服务均等化的建设目标。当前推进县城基本公共服务均等化的关键是消除城乡之间公共服务供给的体制分割，为实现基本公共服务均等化排除体制性障碍。比如，通过土地、住宅、劳动等政策的调整，实现城乡之间在义务教育、基本医疗、社会保障、社会救助、就业服务等公共服务领域的体制机制接轨，为农民进城就业创业解决后顾之忧，尽可能地帮助他们获得长期稳定的发展手段。只有这样，才能扎实提高县城的人口吸纳与承载能力。其次，要进一步完善供给体系。完善供给体系是县城公共服务“提标扩面”的必然要求。当前补齐县城公共服务短板的重点就是需要不断完善供给体系。比如，要围绕建设健康中国的总体部署，推进县级医院的建设、改造，完善医疗卫生服务体系，提高公共医疗的覆盖面和服务能力；要围绕建设教育强国的总体部署，完善公共教育服务体系，推进义务教育阶段学校的扩容增位，完善普惠性幼儿园的规划和布局；要围绕建设文化强国的总体部署，完善文化场馆、城市书屋等场地设施的建设，加大优秀文艺作品的供给力度，着力丰富县城民众的文化生活。此外，还要进一步加强公共体育、社会福利、法律援助等公共服务的供给，力争形成受益面广、匹配性强、方式多元的公共服务供给体系。第三，要进一步健全公共服务供给制度。健全的供给制度是县城公共服务供给效率的有力保障。比如，要健全互动协调制度，推动政府、市场、社会和公众在公共服务方面紧密配合、协同发力。要健全要素保障制度，尤其是资金、技术、项目、人才的供给保障制度，破解阻碍要素配置的机制难题，实现要素配置的合理化。要健全技术支撑制度，重点打造县域公共服务智能化管理平台，丰富并集成公共服务的信息化工具，提高公共服务技术的数字化水平。

(三)提高公共服务质量改进的长效性

现阶段实现县城公共服务高质量发展必须加强质量监控，努力建设能够持续改进公共服务质量的机制。重点有三个方面：首先，继续推进公共服务标准化。标准是质量的“硬约束”“导航仪”和“监视器”。公共服务标准化是落实公共服务质量具体化、方法合规化以及过程程序化的有效手段。2010年，我国国家标准化管理委员会发布了《公共服务标准化指南》，对公共服务标准化的范围、类型、实施和优化都进行了明确规定[10]。2012年和2018年，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》和《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》依据基本公共服务均等化的责任划分，制定了各项基本公共服务供给的质量标准，其目的就是以标准化的要求确保公共服务质量[3]。但是，当前县城公共服务标准的碎片化问题仍普遍存在，标准化指标体系不健全，评价功能也很难有效发挥。当务之急是进一步明确县城各类公共服务在数量、质量和流程上的标准，通过标准的指引和规范，避免“以量代质”“道德风险”或“供求失衡”等情况出现[11]。其次，要定期组织公共服务质量的民众满意度评价。满意度评价是在公共部门与民众之间建立一种意见表达、识别与反馈的实践机制，帮助民众把公共服务的质量需求精准传递给公共部门。这既是维护公共部门价值的需要，也是最大限度保障民众权利的前提。长期以来，县城相对封闭的行政系统以及部门行政的管理弊端制约了公共部门主动感知和有效识别民众公共服务质量需求的能力，导致公共部门与民众之间公共服务质量信息不对称，形成公共服务质量改进的瓶颈。近年来，伴随“互联网+”技术和数字政府的发展，县城公共服务质量的民众满意度评价也呈现出便捷化、公开化、信息化、实时化、客观化的特点，参考价值越来越明显。当前，县城公共服务质量民众满意度评价的关键是逐步建立并完善基于总体感知、数量感知、效率感知以及廉洁状况感知等维度的评价指标体系，同时不断优化数据挖掘与分析方法，最终实现民众的“直觉感受”与公共部门的“经验数据”相统一。第三，要建立公共服务高质量发展的绩效评估体系。绩效评估是科学测评公共服务供给“质”与“量”的工具，评估结果是公共服务高质量发展指标落实情况的重要示标。绩效评估使公共服务高质量发展可监控、可测量、可预期、可持续。为此，要加快建立以县城公共服务高质量发展为主要内容的绩效评估体系，出台相关制度，明确主管部门，建立指标体系，明确指标归属，提升社会参与度，确保高质量发展指标真正落到实处。

(四)提高公共服务的协同性与集成性

协同治理的本质是最大限度地统筹公共资源有效解决公共问题。政府主导下的多元主体的良性互动与协同行动，是公共服务协同治理的要义[12]。协同治理是解决县城公共服务高质量发展中政府“捉襟见肘”、体制不灵活、社会参与度低等问题的必然选择。首先，要明确政府、市场与社会的责任范围，实现主体协同。政府要在公共服务供给中负主导责任，负责基本公共服务供给的标准化与均等化，使县城民众无论身在何处，都能公平地享受基本的公共服务。市场要在公共服务供给中承担提升的责任，负责按照公共服务项目的属性，引导相关企业利用机制灵活的特点，向民众提供个性化的服务。社会力量则要在公共服务中负承接的责任，负责利用与政府合作的机会，不断培育自身承接政府转移项目的能力，实现从辅助角色到支撑角色的升级。当然，多元主体的协同治理也不是“拉郎配”，政府、市场和社会均应主动树立彼此合作的意识，在协同中共同成长。其次，要完善政府、市场和社会公共服务投入的政策引导机制，实现政策协同。政府应在稳定本级财政投入的基础上，积极争取上级政府的转移支付，形成财政投入的稳定增长机制，同时通过制定税收、土地、金融等优惠政策，降低社会资本参与公共服务供给成本，引导社会力量按照自己的力量“专业人做专业事”。第三，要创新政府、市场和社会的公共服务方式，实现技术协同。在互联网和大数据时代，通过新信息技术的广泛应用对公共服务实施智能化管理，是实现公共服务智能化发展的必然要求。比如，要积极推动“互联网+村社”“互联网+健康支持”“互联网+教育服务”等信息基础设施建设，破除公共服务的空间壁垒，“让数据多跑路，让民众少跑腿”，提高服务效率。再比如，要依托全国一体的在线政务服务平台，集成需求调查、规律分析、精准定位等功能，全面提升县城公共服务的智能化水平。

总之，在推进以县城为重要载体的城镇化建设的背景下，积极推进县城公共服务高质量发展是增强县城综合承载能力、提升县城发展质量的重要内容，也是充分发挥县城在新型城镇化建设中载体功能的重要民生路径，将会使县城在推进新型城镇化建设和乡村振兴、支撑城乡融合发展中的作用进一步彰显。内在逻辑分析了实现这一路径的主要影响因素，演进机理揭示了各种因素的变化发展过程，路径优化则探讨了实现这一路径的实践思路，三者共同丰富了县城公共服务高质量发展的理论内涵。