乡村振兴战略背景下田园综合体建设发展策略优化研究

杨超　潘淑杰

摘要：田园综合体作为我国乡村经济社会建设的一种新型载体，受到国家的认可和广泛推广。新时期，在乡村振兴战略背景下，对田园综合体试点建设及地方实践项目进行梳理，从国家政策、地方实践、发展模式等角度对发展现状进行分析，总结成效及面临问题，从政策支持、规划建设、发展导向等方面提出发展策略优化建议，为新时代乡村振兴提供创新发展路径和模式范本。

关键词：乡村振兴；田园综合体；发展策略；优化发展

一、引言

乡村振兴战略，关键在于农村发展、农业兴旺、农民富裕。如何落实国家政策，通过在地化的乡村治理，培育新型农业经营主体，将普通农户与农业产业紧密联结，成为地方政府解决“三农”问题，实现乡村振兴的时代性课题。

“田园综合体”，是乡村振兴战略实施的重要载体，2012年，田园综合体雏形——“田园东方”项目在江苏无锡建设运营，因具有良好的经济带动和示范效应，引发中央农办高度关注，2017年作为乡村振兴的重要探索形式被写入中央一号文件。它是以农村集体组织、农民合作社为主体，吸纳农户、企业等个体及经济组织共同参与规划、建设和运营的乡村新型经济模式。历经多年实践，田园综合体已在全国各地落地开花，成为地方实施乡村振兴的实践范式和行动方案。

二、田园综合体建设发展现状

（一）国家政策及地方实践

国家政策层面，按照2017年中央一号文件有关要求，财政部于同年印发《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》，先期计划在河南、河北、浙江、广东、海南等省份、地区开展18个项目试点工作。2021年，在总结前一阶段国家试点经验基础上，财政部再次印发《关于进一步做好国家级田园综合体建设试点工作的通知》，结合各地需求和申报情况，新启动13个试点项目，田园综合体试点建设进入新的发展阶段。

地方实践层面，以“田园综合体”为主题词，在政府官网、中国知网、微信公众号、微博等公众信息平台检索，可发现田园综合体不仅研究热度持续提升，建设如火如荼。除“18＋13”田园综合体国家级试点之外，各地围绕国家政策，因地制宜、百花齐放地建设了多种类型、规模的田园综合体，并从村集体组织强化、统筹规划、建设运营、农民参与等方面，开展了深入探索，积攒了宝贵的经验。

（二）建设特征及模式分类

从建设分布特征来看，田园综合体项目建设规划与区域经济存在一定相关性，东部及沿海地区项目较多，中西部地区项目较少；从区位分布上看，项目主要集中在二、三线城市近郊区域，如江苏省无锡市、四川省都江堰市、海南省海口市的近郊，距离中心城区约1～3小时车程；从项目规模和建设基础来看，一般占地面积在10km2～50km2之间，多建于风光怡人、耕种条件好、土地资源丰富、经济发展条件较好的乡村地区。

从发展的模式来看，本文主要从项目建设的驱动要素出发，将田园综合体建设模式分为三类：

特色农业园区主导型。“田园综合体”重点是农业，以特色农业园区为基础是其当下的主要发展模式。该模式特点是，在农业基础条件好的区域，以农业生产为主要形式，从农产品生产、加工、销售、经营、开发等环节入手，挖掘田野价值，打造特色产品，延长产业链，建设以优势特色农业为主导的生产加工型综合体。

农事创意体验主导型。“田园综合体”立足点是田园，该模式特点在于，依托本地生态景观、特色民俗等，创新乡村建设理念，从农事创意体验、传承乡土文化入手，推动农村文化、生态与休闲、旅游体验相结合，打造精品民宿、民艺工坊、艺术展览等乡村文化产品，建设以农事体验、乡土文创为主导的文化创意型综合体。

都市近郊市场主导型。靠近大中型城市有稳定客群，有利于以服务为驱动的田园综合体的持续发展。该模式项目选址多位于交通便利的城市近郊地带，利用城郊区位优势，以田园野趣为主题，从农事体验、旅游观光、娱乐度假等服务经济入手，满足一定区域城市居民周末或日常的家庭式短途旅游需求，建設以靠近自然、领略农耕为主导的休闲服务型综合体。

三、各地田园综合体建设的困难及问题

在推进田园综合体立项、投资、建设和运营过程中，各地区大量探索创新，取得了良好的经济和社会成效，但也遇到一些困难和问题。

（一）资源约束趋紧，要素支撑不足

土地要素方面，因田园综合体涉及的现代农业设施和旅游项目建设需要占用较大规模用地，可能会占用使用农村集体建设用地、工矿用地、一般耕地等。由于建设项目的用地指标和具体用途受到国土空间开发用途管制，占用不同类型土地需要符合相应政策法规。加之当前资源约束趋紧，国家粮食安全、生态安全重要性日趋提升，对项目规模、进度产生一定的限制。

资金要素方面，田园综合体建设盘子大、建设项目多、资金需求量大。合理科学的项目投资，社会资本应居于主体地位，政府财政拨付起支撑辅助功能。但在实际中，社会资本的参与明显缺乏，特别是当前部分农村金融产品、服务和贷款抵押方式不多，导致资本运作、转化渠道不畅，企业融资难的短板突出。

技术要素方面，随着农业科学技术的发展和普及应用，高效农业、循环农业或多或少都会应用在田园综合体中。但是，规划建设主体多数不重视对现代农业设施的建设应用，农业产品技术含量不高、价值增值实力不足，依托先进农业技术发展的田园综合体更是凤毛麟角。

（二）缺乏科学规划，产业融合不足

规划建设规模方面，部分地区贪大求进，占地面积大的有上百平方公里，小的仅有不到一平方公里。规模差异不仅体现各地建设理念、条件的不同，更深层次反映出对田园综合体概念认知不足。建设规模测定缺乏科学方法，过于追求建设规模，可能增加后续运营和设施维护成本，甚至是资金链断裂的烂尾风险。然而，建设规模过小也不适宜，可能无法布局必要功能，同样难以可持续发展。

与此同时，部分田园综合体主项目业态单一。一方面，农业产品还停留在初级加工阶段，产业化、规模化、集中化不足。另一方面，缺乏高附加值产品，未真正实现产业有机融合。同时，由于特色农业产业定位不精准，部分地区项目在规划方案阶段就存在趋同的现象，可能引发同质化竞争，导致项目投资失败和资源浪费风险提升。

（三）偏离农业主旨，缺乏农民参与

田园综合体的灵魂是田园生活，本质是农业产业融合。因此，在规划中应落实“生产、生活、生态”三生同步理念，尤其首要保障农村生产、生态特征。在一些项目建设过程中，建设运营主体对现代农业、休闲旅游、田园社区功能布局重点认识不足，忽视农业、农田生产生活特征，本末倒置发展旅游地产投资和农家乐，显然偏离发展初衷。

同时，乡村最重要的主体——农民仍旧处于弱势地位，农民参与还停留在对宅基地、集体土地、劳动力等初级生产要素的投入上。项目无法广泛帮助本地农民实现就地就业，对周边区域辐射带动效应也稍欠火候。这都不利于农民的发展，不利于乡村振兴的全面实现。

四、田园综合体建设发展优化策略

（一）加大政策支持力度，健全多元融资渠道

各级政府应强化主体责任，推动对田园综合体项目在产业、用地、资金方面的政策支持，特别要加强规划资源、住房城建、金融税务等政府管理部门的调度协作，加大具体政策的研究、出台，支持田园综合体的落地实施。

拓宽多元资金渠道，加大与农业政策金融机构的对接合作，发挥社会资本主导地位，实现政府财政与金融资本、社会资本的协同效应；同时，加大部门资金的补充支持，改进财政资金投入方式，通过补助、贴息担保、补偿等多种方式的综合运用，提升使用效率和效益。

加大土地供应政策支持，运用政策工具，创新土地开发模式，在符合国土资源开发保护要求的前提下，通过村庄整治、四荒地开发形成新增建设用地，统筹协调推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。

（二）合理确定建设规模，推动产业融合发展

科学预测和确定建设规模。一方面，要考虑投资主体实力、投资计划安排，避免贪大求进“占地盘”，后续投入资金乏力，引发“烂尾”风险。另一方面，要考虑项目建设类型、产业发展需求等，落实国家土地节约集约利用的发展导向，引入“以产定地”理念，根据产业发展和所需用地的科学关系确定项目规模，确保用地产出效益水平。

紧密衔接上位规划，将项目纳入上位规划的产业体系和功能布局中，涉及原有村庄建设用地整合以及新增，应符合村镇国土空间规划要求，不得突破建设用地指标，更不得侵占永久基本农田和生态保护红线。

加大高新技术和现代管理理念应用，以农业为基础依托，推动对一二三产业的链接互动，资源要素的集约化配置，实现农业产业补链、强链。抢占数字经济先机，推进农产业数字化建设，带动线下农产品产业发展。

（三）回归农业发展本质，充分保障农民参与

坚持“以农为本”的核心价值，突出“宜居、宜业”的发展理念，引入新型工业化和农业现代化理念、技术，形成“工农互促”局面；借鉴“以产促城”理念，将产业发展与设施维护、服务水平提升紧密结合，强化良性互动支撑作用；坚持可持续发展理念，注重循环经济、绿色经济培育，为农民营造良好的居住和生活环境。

坚持“姓农为农”的核心要求，发挥农民在合作社等新型农业经营组织的主体地位，建立有效的利益联结与分配机制，将农民是否充分参与和广泛受益作为项目成功的根本标准。促进农民参与生产生活的组织化、社会化建设，做好资金、信息、技术和管理等方面知识培训；合理制定利益分配规则，防止农村集体资产受外来资本完全控制，确保农民在就业创业、分享收益方面的核心权益。

五、结语

田园综合体的开发建设是我国在脱贫攻坚取得全面胜利，进入全面乡村振兴的历史背景下展开的，顺应我国宏观经济发展趋势，紧密结合广大乡村发展实际，通过多方主体的参与，探索新的乡村生产生活组织方式，为实现乡村振兴提供示范。

參考文献：

[1]林亦平，陶林.乡村振兴战略视域下田园综合体的“综合”功能研究——基于首批田园综合体试点建设项目分析[J].南京农业大学学报（社会科学版），2020，20（01）：109-116.

[2]李新娟.强化农村经济管理 壮大农村集体经济[J].中国集体经济，2022（17）：10-12.

[3]刘冰冰，王志标.田园综合体模式分析及其优化路径——以首批国家级试点为例[J].安徽农业大学学报（社会科学版），2022，31（01）：17-23.

[4]梁诗琦，钱子玉，申潞玲.田园综合体的模式借鉴及发展前景分析——以山西省为例[J].安徽农业科学，2021，49（11）：124-128+158.

[5]卢贵敏.田园综合体试点：理念、模式与推进思路[J].地方财政研究，2017（07）：8-13.

[6]胡向东，王晨，王鑫，刘现武.国家农业综合开发田园综合体试点项目分析[J].农业经济问题，2018（02）：86-93.

[7]蒋潞，李芮.乡村振兴战略下田园综合体建设研究——以贵州省安顺市为例[J].安顺学院学报，2022，24（01）：28-32.

[8]孔俊婷，杨超.乡村振兴战略背景下田园综合体发展机制构建研究[J].农业经济，2019（01）：31-33.

[9]朱雷洲，黄亚平.华中地区田园综合体类型划分及空间组织模式研究[J].小城镇建设，2021，39（03）：57-66.

[10]周敏.乡村振兴战略下株洲市田园综合体建设路径研究[J].现代商业，2022（19）：50-52.

[11]杨佳.新时代邵阳乡村振兴战略实施路径研究[J].中国集体经济，2022（17）：4-6.

（作者单位：天津市城市规划设计研究总院有限公司）