土地流转对农业经济的影响研究

王秀娟

摘要：土地流转作为我国农业供给侧结构性改革的关键制度创新作用凸显，它既是土地资源优化配置的有效方式，也是转变农业经营方式的重要手段。因此，文章对土地流转的含义、流转方式、土地流转改革历程进行了系统论述，对土地流转中呈现的特点和问题开展了研究，总结了增加农民收入、带动农业经济发展、提高耕地资源使用效率、促进农村产业结构升级等四个方面的影响，提出了政策建议，为做好土地流转的研究提供了思路。

关键词：土地流转；农业经济；影响分析

一、引言

土地是农民之根、农业之本，土地制度作为一切制度的基础，是国家最重要的生产关系。习近平总书记强调，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。随着乡村振兴战略全面推进，农村基本经营制度和土地制度仍然是农村改革领域的重点，农业农村现代化发展对农村土地流转提出了新的要求。

土地是主要的农业生产要素之一，党的十九大提出经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，完善按要素分配的体制机制。有效的土地流转不仅有利于建立和完善农村要素市场，对于盘活土地资源、促进农村经济转型升级、加速城乡一体化进程、稳定社会发展也具有非常重要的意义。

二、土地流转概述

（一）土地流转的含义

土地流转即农村土地使用权的流通和转移，是指农户本着平等自愿的原则，将其拥有的土地承包经营权通过签订协议等方式转让给其他农户或集体等经济组织的行为。区别于土地转让，流转中土地的所有权仍归村集体所有，承包权仍归原农户所有，发生转移的仅为使用权。近些年，各级政府在农村土地流转方面都有明确的规定，规范了土地流转方式和承包时间，许多进城务工的农民纷纷选择将闲置的土地流转出去，对于农业生产规模的扩大、农业农村现代化的发展都产生了重要影響。

（二）土地流转的方式

土地流转的方式主要包括土地使用权的转包、出租、借用、互换、转让、入股等。转包即农户将土地使用权有偿转移给集体经济组织内部其他农户或集体；出租即农户将土地使用权有偿转移给集体经济组织之外的集体或个人；借用即农户将土地使用权无偿转移给其他农户或个人使用；互换即集体经济组织内部农户间为使用便利，交换土地使用权的行为；转让即将土地使用权转包给其他集体或个人，需变更原来的土地承包合同；入股是指农户将其持有的土地使用权作价参股农业生产公司，并按股获取收益。无论何种方式的土地流转，都禁止改变土地的农业用途。

（三）我国土地流转改革历程

土地流转是实现小农经济向规模化、机械化农业生产方式过渡的重要前提，我国的土地流转形式由国家政策决定，其改革历程主要包括以下四个阶段：

第一阶段，绝对禁止阶段（1988年前）：从改革开放初到1988年，国家制度层面明确禁止土地流转，《中华人民共和国宪法》（1982年）规定“任何组织或者个人不得侵占买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。

第二阶段，基本放开阶段（1988年至2008年）：1988年第七届全国人民代表大会第一次会议通过宪法修正案，将“土地的使用权可以依照法律的规定转让”明确写入宪法，为土地流转进一步发展奠定基础，此时土地开始允许流转；《农村土地承包法》（2003年）提出“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，我国土地流转制度大幕开启，土地流转彻底放开。

第三阶段，深化变革阶段（2008年至2012年）：2008年中央政府在指导“三农”发展的重要决策文件中提出了土地流转，并指出加强土地承包经营权流转的管理和服务，建立和完善土地承包市场，这是我国第一次对土地流转进行的顶层设计。

第四阶段，蓬勃发展阶段（党的十八大至今）：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对深化农村土地改革作出了一系列重大决策部署，构建了农村土地的“四梁八柱”。建立了农村土地“三权分置”制度，坚持集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，实现了农民集体、承包农户，以及新型农业经营主体对土地权利的共享，为促进农村资源要素合理配置、引导土地经营权流转、发展多种形式适度规模经营奠定了制度基础。建立健全了农村土地产权流转交易制度，逐步构建起顺应农业农村发展实际、符合土地产权流转交易特点的制度框架。

三、土地流转的特点及问题

纵观我国土地制度变迁，主要呈现出以下特点：一是农村土地制度始终顺应国家经济发展条件。任何一种土地制度都受不同阶段政治、经济、文化等各方面因素的影响，因此只有最适合的土地制度，没有最好的土地制度。土地流转制度就是其中的典型代表，在不同时期有不同的政策要求，但应始终站在国家历史发展长河中评判土地流转制度的发展，与时俱进调整生产关系。二是农村土地制度要始终符合客观规律。土地流转的变迁从根本上说是生产力发展对生产关系调整的一种反映。实践表明，适应生产力要求的土地制度可以有效激发农业农村发展活力，促进生产力发展。三是农村土地制度应处理好“三农”关系。我党始终坚持以维护农民权益为一切农村工作的出发点，立足国情确立的土地流转制度，既防止了土地变化产生的社会问题，又促进了耕地资源的优化配置，为农业农村发展贡献了重要力量。

当前，农村土地流转中也还面临一些问题。一是土地流转市场发展相对不足。国内多省份已出台关于土地产权流转交易市场建设的指导性文件，全国上千个县（市、区）建立了农村土地经营权流转服务中心，但是相对于广大农村而言，土地流转平台仍然不足，流转信息还不对称，在一定程度上影响了土地流转的公平性；二是土地流转过程中对农民的支持引导不足。农民在土地流转时受培训和支持力度还不够大，认知不足，加之土地流转操作规程不完善，没有完备的法律保护，没有对具体资金和转让要求引起重视，相关部门缺乏对农民的引导，容易对农民的权益造成侵害。

四、土地流转对农业经济的影响

从全球视角看，土地流转对农业经济的影响各有不同。由于世界上大部分国家为土地私有制，农户拥有土地的所有权且可以直接交易，因此国外的土地流转研究以“土地交易”为主。据国外学者分析，国外土地交易对农业经济的影响主要有以下方面：一是扩大农户经营规模，提高土地生产效率；二是促进农业资本深化，提高农业生产资料使用效率；三是提高农户福利水平，缩小社会贫富差距；四是影响农村劳动力转移意愿，改变务农和外出务工比例。但这些只是对农业经济的影响，对宏观的负面影响更多。应该说，国外的土地交易制度产生了很多社会问题，耶鲁大学著名经济学家对西方的土地制度评价道：“当前土地制度是社会动荡的核心根源，这足以说明目前的土地制度是失败的。” 我国的土地制度则始终坚持把自上而下的顶层设计和自下而上的基层实践相结合，坚持保障经济社会发展、保护耕地资源、保障土地权益，应该说对农业经济乃至国民经济都产生了深远影响。

（一）增加农民收入，提升农民综合素养

自从全面推行家庭联产承包责任制以来，我国农民生产积极性有了极大提高，收入大幅增加，但由于农村传统生产以家庭为单位，生产方式单一，农民需要付出较多的时间和劳动力成本，生产效率低下，导致从事农业生产的农村家庭收入增长缓慢，抗风险能力较差。农村土地流转一方面有助于合理化土地使用权的交易价格水平，增加农民从土地获取的收益，获得收入保障；另一方面，将土地使用权流转后，农民可通过参与城市建设等其他手段获得土地以外的收入，改善家庭就业结构，进一步提高生活水平，为农民获取最大价值创造条件。土地流转实现了小农户与现代农业的有机衔接，政府对农民群体及周边小农户进行科学地指导培训也能够有效提升农民的生产技术和综合素养。

（二）培育新型经营主体，带动农业经济发展

土地流转为规模化经营提供了基本条件，能够有效解决个体农户经营中遇到的问题，为新型经营主体的有序发展提供更加宽阔的平台，也能吸引大批高科技企业和技术人才，对带动本地农业可持续发展具有重要作用。在土地流转中，新型经营主体抗风险能力强，能够率先垂范，建立推广基地，形成辐射带动，促进农业经济发展。同时新型经营主体能有效依托当地农业农村发展条件和历史人文特色，结合市場需求和农业科技，开发培育本地特色农业，通过积极发展观光休闲等现代农业发展方式，丰富原有农业生产模式，有效提升地方经济实力。

（三）提高耕地资源使用效率，减少资源浪费

目前中国农村空心化现象严重，大量青壮年劳动力进城务工，留在农村的多为缺乏劳动能力的老、幼、弱等群体，土地资源荒废严重。我国农村土地呈现规模小、分布散的特点，这是我国小农经济的独特特征，对农业现代化发展形成了一定程度的制约。农村土地流转为土地规模化利用创造了条件，增强了土地的开发效益，有利于经营主体组织协调土地使用，整合土地资源，减少耕地浪费，提高土地利用率，推动土地资源高水平保护和高效率利用。在土地资源优化配置的背景下，越来越多的农业技术在农村得到推广普及，农业种具的规模化程度越来越高，大大提高了农业生产效率，集约化和规模化的农业经济发展模式得到了快速应用，有效推动农业农村经济发展。

（四）促进农村产业结构升级，助推产业融合

当前，我国农村的生产方式从广义上看仍以“小农经济”为主，即以家庭为生产单位的个体农民经济，生产规模小、条件简陋、机械化程度低，且受限于自身经济实力，生产单元的生产技术革新缓慢。土地流转有助于将农户手中分散的土地集中在一起，实现农业机械化生产，提高第一产业生产的科技含量，提升农业生产效率，形成规模效益。有助于延长产业链，促进农文旅融合，推动农村产业结构转型升级，实现多元可持续发展。土地流转背景下农村展现出巨大的投资发展前景，吸引资本和人才开拓农村，实现良性循环，助推农业产业化进一步发展。

五、对策建议

一是构建和完善流转支撑体系。2018年我国农村承包地“三权分置”制度正式确立，党的十九大提出保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年，这为土地流转夯实了基础，提供了制度保障。应进一步推进土地制度改革，完善“三权分置”政策法规体系，激发经营主体更多的经营活力。进一步放宽土地流转限制，鼓励新型经营主体对土地的经营，做好小农户和现代农业的有机衔接，保障农民的土地权益。

二是丰富和发展土地流转市场。目前我国主流的土地流转以转包方式为主，约占总体的80%，这种方式的土地流转发生在集体经济组织内部，转出的农户通常只能获得较低的租金，同时也限制了新型农业发展和产业结构升级的空间。一方面应鼓励和引导多元化的土地流转方式，完善土地流转信息平台，真正实现市场化流转，有效匹配供给和需求，形成合理定价。另一方面，着力完善农村社会保障体系，加强金融体系对土地流转的支持，如通过抵押、信托等金融方式进行流转，增强土地使用权的流动性，增强农户抗风险能力，为农民增收“保驾护航”。

三是宣传土地流转政策法规。农民对相关国家政策导向、法律法规不了解也是导致我国目前土地流转方式单一、市场发展不完善的原因之一。应定期开展土地流转政策、相关法律法规知识科普，多渠道宣传教育，增强农民主体意识和权力意识，提高市场化流转意愿。打造土地流转典型案例，宣传成功经验，推广新型模式。加大对社会资本的规范引导，引入社会资源，推动农村经济转型升级。

六、结语

国内城市化建设进一步加快，迫切要求加大对农民权益的保护。做好土地流转是维护农民合法权益的重要举措，要为农民在城镇落户、工作提供稳定和谐的农村条件。在乡村振兴战略重大决策部署的推动下，人居环境整治等生活条件改善以及休闲农业等产业形式变革，都需要有效盘活农村土地要素，完善土地出让使用制度。因此要准确把握农村土地改革的形势要求，建立健全土地流转交易制度，在坚持农村基本经营制度的基础上完善好土地流转交易制度，保障农民权益，在依法自愿有偿流转的前提下做好土地资源优化配置，健全农村土地交易制度，让农民在农村土地流转中进一步增加财富收益，推动农业农村现代化实现新突破。

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（作者单位：莒南县大店镇农业综合服务中心）