健康中国视域下公共卫生法治体系建构路径

姜彩霞，任天波

(宁夏医科大学公共卫生与管理学院，宁夏 银川 750000)

健康是人的生命之基、幸福之源，是推动人全面发展的先决条件；人民健康则是社会福祉之本、国家建设之根，是促进人类文明的重要标志。“健康中国”建设以保障人民健康权益为目的，致力于向人民大众提供全领域、全生命周期的卫生保健服务。2016年《“健康中国2030”规划纲要》的出台，标志着我国把“健康”作为一项基础性政策发布落实，加速推进健康中国建设[1]。而“健康中国行动”紧紧围绕着预防和促进健康这一核心工作展开，以多种形式开展健康知识普及、提高人民健康素养，实现全民参与、共建共享的目标。实现健康中国的目标需要依赖立法先行，以法治权威带领人民采取健康行为，建立以健康优先的卫生法治体系，以及完善公共卫生法治体系是建设健康中国的基本途径与措施。

1 我国现行法律体系中的健康理念

1.1 宪法是公民健康立法的根本遵循

《中华人民共和国宪法》作为国家的根本大法，没有直接表达公民健康权的条款，而是间接规定了促进公民健康实现所享受的权利，为公共卫生法律体系构建提供了合宪性原则。《宪法》第二十一条指出，国家发展医疗卫生事业、置办基础设施保障人民健康；第二十六条规定了保护公民生活环境、改善生态环境的国家政策目标，表明国家从根本上确立了保障和促进公民健康的基本职责。此外，在《宪法》第二章公民的基本权利与义务中，第三十三条、第四十三条规定国家应尊重和保障人权，以及劳动者有休息和享受休闲设施的权利；第四十五条指出公民在无劳动能力的状况下可以享受国家提供的相应医疗卫生服务。这些规定从保障和促进人权角度为公民健康权益奠定了法律基础[2]。健康权不是“空穴来风”，而是“由来已久”。通过对宪法的系统性解读，可以发现其中包含了一连串促进公共卫生健康的规定，这也为公民健康提供了宪法依据。公民健康的宪法渊源为设计更广泛、更全面的健康法律保障体系提供了基本思路，同时也为推动公民健康权早日明确写进宪法营造良好的法律环境，推动健康中国战略下的公民健康法律体系全面落地。

1.2 《基本医疗卫生与健康促进法》是健康权的顶层设计

为贯彻宪法关于保护并改善人民健康水平的法律指南，《基本医疗卫生与健康促进法》(以下简称《卫健法》)首次将健康作为公民的基本权益予以独立化的法律保障，该法对于优化公共卫生和人民健康促进的法律体系、加快推进和引领公共健康与医疗卫生事业的发展进步、贯彻落实健康中国政策、提高公众健康水平具有十分重要的意义。其将分散性的卫生领域法律整合成一个系统化的法治体系，作为一部统筹性的基本大法为保障公民健康提供了普通法律渊源[3]。如果说健康中国战略使公民健康权拥有了政治基础，那么《卫健法》的实施无疑是为公民健康权提供了立法保障。其独特之处在于明确设立公民健康权，规定了国家在尊重、保护公民健康层面的法定职责和义务。除此之外还有了新的释义，如该法第三十三条中明确：“公民在接受医疗健康服务的过程中应当受到尊重”，即要对患者给予人性化关怀，从以往的物质健康照顾转换为对公众心理健康的呵护；第六十九条规定：“公民是自己健康的第一责任人”，体现出公民健康保护从以往的弱势者视角转变为建立以主人翁意识的法则，为公民接受健康教育、加强健康锻炼、提升自身健康管理提供了法律依据。

《宪法》中的公民健康权利保障侧重于权利的社会权属性，确保公民健康所依法提供的医疗保障、医疗服务等国家承担的应尽义务。《卫健法》中的公民健康增添了自由权属性，强调公民享有健康权利，有责任为自己的健康负责，并鼓励公民做好自己的健康管理人，形成“国家+个人”的健康管理模式[4]。

2 健康与公共卫生法治的关联

2.1 不同时期的健康问题所引发的公共卫生法治调控机制

追溯公共卫生史可以发现，法治一直伴随着公共卫生发展的始终。其中最突出的标志就是运用法治方式来保障和促进公共卫生安全，由此可以得出，公共卫生的发展史其实也是现代公共卫生法治的成长史[5]。公共卫生法治的演变过程源于公众对健康的不断探寻和理解。公众对健康的理解经历了以下几个过程：疾病由土壤、水和环境空气引起的瘴气模式-由细菌、病毒等非环境因素引起的病原模式-慢性疾病等由人的饮食、习惯等引发的行为模式-人的健康安全遭受物质、环境和文化等外部因素干扰的生态模式[6]。现代公共卫生法治是以19世纪的“瘴气说”为导向的，英国工业革命带来繁华的同时也造成了大量的工业垃圾、土地和水污染等，致使传染病爆发、蔓延，社会面连续发生霍乱。此种情况下，政府公权力开始介入公共卫生领域，并形成了紧急预防型公共卫生法治调控机制，《1848年公共卫生法》和《1875年公共卫生法》相继在英国颁布。以公共卫生立法为标志，掀起了公共卫生法治运动的帷幕，并传承了公共卫生法治的治理理念。20世纪初，以“病原说”为缘由开启了疾病治疗的公共卫生法治调控机制。20世纪下半叶，人们不良的生活习惯行为成为引发健康问题的主导因素，为此建立了健康权益保障为主的法治治理机制，如联合国颁发的《国际卫生条例》以及世界各国颁布的卫生法律。20世纪后期，由“生态说”发展的以健康促进为中心的卫生法治机制成为世界各国公共卫生治理的趋势。由此可知，面对公众健康遭受的危害，各国政府先后出台了相应的公共卫生法律法规以确保人民健康应享有的权利和应承担的义务。表明传统公共卫生到新公共卫生发展过程背后的认识理论，逐步从宗教神秘思维演变为以法治机制为根本的科学解说原理。现代社会的公共卫生法治不仅仅局限于公民的个人健康，还关系着大众健康这一整体概念，是对以往卫生法治的创造性认识[7]。

2.2 法律作为确保公众健康的工具性价值

卫生法律关系是公共卫生法在活动过程中为保障公民健康权益而结成的权利义务关系，公共卫生法是基于保护公众健康而形成的，以保证和维护公众生命健康为目的。由卫生法律关系产生的过程分析发现，其是在公共卫生事件治理和服务进程中生成的各种关系，而且不论是哪个过程，其内涵都反映了国家对公众健康权利的保障和维护，其目的是为维护人类健康权利[8]。

我国一直把人民的生命安全健康放在第一位，不断完善法律制度、健全法规体系，持续强化公共健康法治保障。通过几十年的努力，我国现如今已基本构建起了相对完善的公共卫生法治体系。就法律规范的等级而言，我国公共卫生法律体系可以划分为3个层次。一是以宪法为根本法的法律基础；二是由突发性公共卫生事件衍生的紧急性公共卫生法律体系；三是针对日常健康影响因素执行的常规性公共卫生法律体系。公共卫生所涉及公民生命健康权利的法律覆盖宪法、民法及行政法等多种法律范围。我国现共有30多部公共卫生法律法规，其中代表性的法律有《基本医疗卫生与健康促进法》《突发事件应对法》《传染病防治法》等，此外还有十几部专门法律，如《母婴保健法》《职业病防治管理法》《疫苗管理法》等，而在《疫苗管理法》中规定了疫苗的研发、生产和接种等程序，并进行了全方位全过程部署。除此之外，还包括其他法律法规中有关卫生方面的法律条款。

突如其来的新冠肺炎疫情对世界各国人民生命安全和身体健康造成了极大的危害，其中我国疫情防控能够取得巨大成就最重要的原因在于始终坚持在法治轨道上，坚持以人民健康为中心地推进疫情防控工作。我国公共卫生法治体系为科学有序疫情防控提供了强有力的法律依据，进一步守护了人民群众的生命健康。由于新冠肺炎疫情是一种新型传染病，且来势汹汹，根据《传染病防治法》中对传染病危害程度的划分标准，我国将新冠病毒列为乙类传染病，并对其实施了一级控制措施。除此之外，我国其他的卫生法律法规也在这场疫情防控中起到了很大的法治保障作用。实践证明，我国公共卫生法治体系经受住了此次“大考”。

总之，卫生法律是为了保障公众健康而制定的干预措施，确保人们能够享有健康的生活环境和生活方式的一般性工具，当今公民健康保障的呼声日渐高涨，完善公共卫生法治体系已成为健康中国发展的大势所趋。

3 公共卫生法治建设的现实困境与展望

3.1 现实困境

公共卫生法治体系旨在保障人民健康，健康权是公共卫生法治建设的必然趋势。新施行的《卫健法》作为保障公民健康的基础性法律，率先为健康权的发展提供法律指引，但其规定的健康权的法理来源却颇受争议。因为在中国宪法文本中并没有明确规定健康权，这就与“根据宪法，制定本法”的立法原则产生了矛盾[9]。公共卫生法律体系中的相关法律缺失影响了公民对于健康权的认知和维护，延缓了我国构建健康中国的实时进程[10]。同时，在作为公共卫生领域基本法的《卫健法》中缺乏对于公共卫生服务和健康促进的具体项目，法律规范的深层逻辑有待完善，公共卫生法律体系等基础性问题还需进一步深入探讨。

我国对于公民健康权利的立法指引和法治化研究缺乏深度重视，成果较少。缺少公共卫生健康保护的法律基础，让已有的健康法律中各部门法律法规之间出现断层、交叉反向等矛盾，如公民健康权利在宪法中的健康保护方式和范围以及救援对象和路径等与民法中的规定有较大区别，并且很多关于健康认识的前沿问题上没有做到“有法可依”。新冠疫情大流行的爆发是对我国公共卫生法治的大考。当前，新冠疫情呈现出局部地区多点爆发，药品安全、食物供给等突出安全问题，提示我国公共卫生法治建设在健康产业领域还存在一些不足，公共卫生法治体系建设在公众健康方面的迟滞在一定程度上加大了疫情防控的治理难度。因此要以健康中国战略为指导，不断深化公共卫生法治化改革，努力满足人民健康需求，用法治力量持续改善人民健康环境，让全体人民享受健康生活。

3.2 未来展望

公共卫生法治建设应从大健康、大卫生的战略高度出发，以健康作为拉动卫生法治的内在抓手，把公众健康上升为法律权益，建立起更加完善的公共卫生法律体系。从上文对公共卫生法治的追根溯源中可以发现，现代公共卫生的发展趋势是传染病防治-健康保障-健康促进的演化过程。无论公共卫生如何变化，都始终围绕公民健康这一核心议题而展开。在未来，公众健康促进将成为公共卫生法治领域的新方向。《卫健法》明确规定了公民健康促进的法律条款，打响了健康促进法治建设的第一枪，我国需加快形成以公众健康为中心的公共卫生法治模式，共同打造人人享有健康环境，实现人人享有健康服务，人人形成全面的法治健康思维，为推进健康中国建设提供法律保障和法治思维。

不得不说《卫健法》以公民健康为逻辑起点是我国法治化建设在公共卫生领域的良好开端，首次以立法高度将公民健康权利提升到了新的台阶，其作为公共卫生领域的基本法，内容相对宏观且具有指导性，为我国基本医疗卫生领域法治建设搭建了“骨架”，将为更多的卫生法增添“血肉”。新冠肺炎疫情的爆发使世界各国公民健康和社会经济遭受了巨大损失，公民健康被提升到了前所未有的高度，而公共卫生法治作为保障公民健康的第一关口将会成为健康中国建设的新热潮，引发越来越多的专家学者的关注及研究。

4 以健康为中心的法治体系建构路径

4.1 坚持以人民健康为中心的法治理念

健康中国战略的实施过程也是人民的全面健康发展过程，任何一个国家的繁荣昌盛无不是以全面健康发展的国民作支撑，“没有全民健康就没有全面小康”。当前，“健康中国”战略已成为一项重要战略在全国范围内推行。习近平总书记指出，要重新定位公共卫生事业在社会经济发展中的基础性地位，要树立“大卫生、大健康”的观念，由过去的“治病”转变为“追求公众健康”，推动公共卫生法治体系的改革与完善[11]。

健康中国战略始终贯穿于疫情防控的各阶段、各层面，新冠疫情大流行给世界各国政治经济及公民健康造成了巨大伤害。有些国家为了维持政权稳定不顾人民的生命安全；有的国家为了经济发展罔顾疫情风险；而我国始终坚持人民至上，把人民群众的生命健康安全作为疫情防控的首要任务，科学运用法治手段，严格依法防控、依法隔离、依法治疫，坚持以人民健康为中心的法治理念和治理逻辑。我国抗击新冠疫情取得的巨大成就是公共卫生法治建设在健康中国战略指导下的重要体现。健康中国的落实不仅仅是着眼于当前的疫情防控，其根本意图是让人民群众保持健康体魄、提升心理健康素质、提高健康认知，进而提高整体健康生活方式。公共卫生法治的基本定位与逻辑起点，是卫生法治在法治知识谱系中立足的根本。可以说，公共卫生从开端之时起，便从未停止对以人民健康为基准的探寻[12]。因此，公共卫生应把此次疫情当作是对自身发展的一次考验，以公众健康为逻辑起点，将健康理念融入各项公共卫生法律法规政策中去，努力构建系统性、全方位的健康法治体系。

4.2 公众健康与公民基本权利之间的平衡

健康分为公民健康和公众健康。公众健康是在公民个体健康的基础之上发展而来的，公民健康和公众健康是一种对立统一的矛盾关系。若只考虑公民健康就会损害公众整体利益，不利于经济社会的全面发展；若只兼顾社会整体健康水平，就会剥夺公民个人的基本权利。因此，公众健康与公民健康应相互促进、共同发展，这就要求公共卫生法治建设必须兼顾二者的共同权益，寻求“公众与公民”“集体与个人”基本权利之间的平衡。

从对公共卫生法治主体差别的逻辑性论述来说，可将公共卫生法划分为健康保障法和健康促进法。健康保障旨在维护公众健康，作为整体性、全面性的健康保护法。当发生地震、传染病疫情等突发性公共卫生事件时，依照法律相关主体由国家出面采取有利于维护公众健康和社会稳定的行为来保障公民的基本生存、生活权利。健康促进主要是针对公民个体来说的，是引导公民采取健康的生产、生活方式来提高自身健康水平的法律规范，是一种由内而外的健康建构模式，即通过加强公民自身健康素质来预防外在社会环境带来的风险挑战，这恰好体现了公民与公众、个人与集体之间的关系。在整体环境之下，公民健康应为公众健康做出让步，以集体利益为重；但同时，公众健康是由公民个体健康构成的，只有公民个体健康得到保障了，才会有公众整体健康。

个体健康是公民立身之本，全民健康是国家立国之基[13]。健康中国作为一项政策指导在新冠疫情防控工作中体现的淋漓尽致。在抗击新冠疫情的阻击战中，党中央不仅把全民健康的理念贯穿于疫情防控的始终，还将个体健康落实到了疫情防控的每一个环节。整体上将因新冠疫情感染导致的医疗费用纳入医疗保险体系，采取全程免费救治；过程中为各个年龄群体提供不同的健康保障服务，实施对个体的全周期健康护理。确保全国各个地区每个公民的个体健康，以达到全民健康的目的，这就是健康中国的根本目的和战略主题。

4.3 以健康促进机制为核心的公共卫生体制

为了减少社会环境对健康的影响，建立以健康促进机制为核心的公共卫生法显然是最有效的办法。2000年《经济、社会和文化权利国际公约》[]指出，健康权是一种享受各种设施、服务、物品和条件等能够最接近健康标准的权利。健康权不限于满足人的生命和健康的权利，还应包括促进心理健康相关的国家政策和服务、以及个人所需的促进健康生活方式和职业习惯的基础设施等权利享受。公共卫生发展不能依赖简单的模式扩张机制，而是要加快转变公共卫生发展方式，集中力量提升以健康促进为核心的卫生法治体系建设水平[14]。

每一次突发性公共卫生事件的爆发能予以公共卫生法治短暂发展动力，但发生之余，需要回归公共卫生法治体系本身的构建之上，公共卫生法治建设应以持续改善公众健康质量为目标。当前，国民健康意识明显增强，对公共卫生法治体系和多样化的健康服务如卫生教育、体育、环境等促进健康生活方式的需求进一步提高。公民个人的健康诉求是推动公共卫生法治建设的重要因素，积极回应公民的现实需要，进而形成“健康诉求-健康法治-健康中国”的良性发展，源源不断地为国家健康法治体系供给生命活力。从根本上来说，健康促进是以公民个体的健康选择权为核心的，但是这种选择权需要政府、立法机关、医疗卫生部门等组织的倡导和推动。我国实施的《卫健法》中的第六章也专门规定了健康促进的相关内容，如“公民应尊重他人的健康权益”，这就要求公民个人在疫情防控期间应遵守相关规定，如在公共场所佩戴口罩、保持安全社交距离等个体行为法律规范。

法律是有边界的，它可以对个人行为影响公共利益时做出强制性的干预，但在法律规定之外，全民健康促进还有赖于公民个人的健康意识[15]。在促进公民健康的法治建设过程中，除了政府的健康保障职责外，公民个人也应作为参与健康促进的责任主体，将自身的健康诉求通过法定程序反映给相关部门，努力构建一个由国家主导、多方联动的公共卫生法治体系，为实现健康中国奠定坚实的主体力量和法治基础。