“一带一路”倡议下中国自贸区战略的环境政策选择

吴 昱

(西南交通大学 公共管理学院，四川 成都 610031)

中国在推行自贸区战略的时候也面临环境政策选择，《区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)》没有将环境章节纳入文本，中国最大的自贸区战略在环境政策上留白。这也是考虑到RCEP覆盖的国家有欠发达国家，环境技术的提升难度是经贸合作的障碍。但是，较低标准的自贸区战略无法与CPTPP高标准的环境条款相比，也不利于2030可持续发展议程环境目标的实现。因此，RCEP环境政策的选择将有两条路径，一是，在RCEP没有纳入环境政策的时候，借助“一带一路”环境保护合作框架，带动RCEP缔约国范围的环境基础设施建设；二是，效仿CPTPP，在自贸区条约领域，把环境与贸易联系起来，分阶段分步骤把国际环境公约履约合作放入RCEP。

一、“一带一路”倡议的政治经济内涵

诺曼.D.帕尔默在《亚洲和太平洋地区的新区域主义》中首次提出新区域主义概念；新区域主义是一种治理范式，具有很高的规范性，根据“从政府到治理”转换的普遍范式，它代表了一个有效的公共管理和发展政策所带来的社会民主的治理。[1]1-9世界银行在描述新区域主义的理论特征时兼顾经济因素和政治驱动因素，强调新区域主义的安全性包括军事安全等。世界银行认为新区域主义有利于增强国家之间谈判能力，促进条约合作和帮助国内改革取向。[2]5-23+154在WTO框架下，区域贸易协定的“区域”已经不仅仅局限于同一地理区域，而泛指相邻地域和跨地区的国家、单独关税区和区域贸易集封闭的区域主义的典型代表是《美墨加协定》，是一个其他国家无法参加进去的封闭的贸易集团。[3]虽然限制缔约方参与到其他区域经济一体化机制，但是会外部传导它的条约意义和内涵，在条约政策上具有外溢性，这将会在国际规则上对一些社会制度不同，发展阶段不同的国家产生歧视，对国际经贸合作产生巨大负面影响。

“一带一路”倡议在开放的区域主义理论指导下，为全球治理赤字、贸易保护主义抬头的当下提供了合作共赢的中国方案。中国一直倡导的“不干涉内政，多极化世界、开放性、关注非主权国家”成为新区域主义的新特征。[4]13-21在“一带一路”的倡议下，2020年11月，中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰与东盟10国正式签署《区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)》。全球最大的自贸区RCEP的建立，整合了此前各成员国的FTA，在东亚搭建了广覆盖和包容性强的区域经济一体化框架，解决了中日韩之间一直没有FTA的问题，标志着亚太经济一体化取得重要阶段性成就，同时，加快推动FTAAP建设以及加入CPTPP进程。

区域一体化的动态过程主要有三个阶段：“功能性外溢”、“政治性外溢”和“共同利益升级。”[5]16-23一体化的过程在早期属于一种“功能性外溢”，区域合作是最初围绕着具体的功能性任务展开的。功能性合作必须从相对并非很重要的经济和社会层次上开始，埃斯特里拉在《走向东南亚共同体》的书中分析，东南亚共同体不太可能像欧洲共同体走向一体化的原因，就是东南亚仍处于新功能主义所揭示的发展路径的初级阶段。这初级阶段就是仍然注重经贸合作而非政治共识，尽管经贸合作的外溢效应是推进一体化发展的主要动力，但在区域一体化发展路径的启动和深化阶段，政治共识显得至关重要，也是经贸合作得以顺利进行的合作关键。

“一带一路”倡议首先从现实主义出发，具备了区域主义的功能作用，在国家发展战略上实现沿线国家的战略对接，有利于构建新型国家关系和合作共赢的国际经济新秩序。“一带一路”的合作重点是促进实现沿线国家之间的“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”，并要坚持共商、共建、共享原则。[6]1-13这样的五通政策反映了开放的区域主义中的功能主义：“功能性外溢”表现在设施联通、贸易畅通和资金融通，以建立和创造贸易新机制和投资新模式，促进和生成区域内的经济动力。“政治性外溢”体现在政策沟通，通过各国在政策上沟通与合作，建立政治上的共同意识，形成共同的政治意愿，推进区域经济一体化。“共同利益升级”体现在民心相通，这样的民心相通有利于区域内的身份认同，只有在经济动力强劲、政治上互信，身份认同，利益共同体才可能升级为命运共同体。“一带一路”的外溢性特征是新区域主义的突出特点。比如，“一带一路”的基本原则中包括市场原则，通过市场化运作模式实现五通政策，其核心主体与支撑力量是企业，而不是政府，这会推动“一带一路”沿线国家走向市场经济。

二、“一带一路”倡议需要国际法律制度建设

可持续的“一带一路”建设不应仅是一项政治政策，也需要从政治性政策转化成为国际法才能获得稳定性与合法性。而这种转化是需要主导价值观、制度安排和国际规范三大要素构建成功。[7]8-19“一带一路”倡议已经涵盖“人类命运共同体”、“合作共赢”等主要价值观。但在制度安排上缺乏统一的约束国际成员遵守国际规范的组织机构及其权力分配，在国际规范上也缺少约束国际成员行为的习惯、规则和法律等统一的规范。

“一带一路”沿线国家和地区存在法律传统的冲突和法律发展程度的差异。“一带一路”沿线60 多个国家和地区大多属于发展中国家，其中包括最不发达国家，转型的经济体，当然也包括日本、德国这样发达国家。各国的法律传统不同，沿线国家所属的法系包括大陆法系、英美法系、伊斯兰法系和苏联社会主义法系，多数国家法律制度并不完善，法治化程度不高。“一带一路”的沿线国家并没有完全参与国际法制中来，比如土库曼斯坦、乌兹别克斯坦等10个国家不是WTO成员。俄罗斯、泰国、缅甸等9个国家尚不是《解决国家与他国国民投资争端公约》缔约国。库曼斯坦、伊拉克等国家也不是《承认及执行外国仲裁裁决公约》的缔约国。这些国家的法律和政策不受WTO规则的约束，也限制了这些国家投资者对解决国际投资争端中心(ICSID)的利用，同时也限制了国家相互承认和执行仲裁裁决。“一带一路”容纳着很多国家，但也要考虑许多欠发达国家纳入较高规则的难度。因此，“一带一路”建立在一个参与国家范围较广，但是国际规制水平较低的制度基础之上。

其次，“一带一路”沿线国家已经形成各种各样的机制化网络，碎片化严重等问题。除了大量的双边协调合作之外，区域内还有亚信会议(CICA)、中国-东盟“10+1”、上海合作组织(SCO)、亚欧会议(ASEM)、亚洲合作对话(ACD)、亚太经合组织(APEC)、中阿合作论坛、中国-海合会战略对话、大湄公河次区域(GMS)经济合作、中亚区域经济合作(CAREC)等众多多边合作机制。不同机制之间需要相互包容，“一带一路”建设更需要搭建不同机制之间的沟通和衔接平台。而对注重基础设施建设和投资的“一带一路”建设而言，应重视建立贸易和投资相关的争端的法律解决机制，而不是以机制性对话解决所有问题。

“一带一路”建设适逢中国加快实施自贸区战略，而中国在亚太地区的自贸区建设为“一带一路”倡议提供了多边制度建设的载体，特别是《区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)》历经8年谈判后正式签署，中国在东亚地区已经具备了“制度选择”能力，未来东亚或亚太区域经济一体化的走向从根本上将取决于中国自身实力的增长和政策的选择。然而，RCEP考虑到“一带一路”沿线国家的重大差异，虽然给与了欠发达国家适应期，但是相比较CPTPP，RCEP完全没有纳入劳工待遇和生态环境章节，在生态保护合作上仍属空白。

三、RCEP环境政策选择路径一：“一带一路”五通政策

“一带一路”建设始终以基础设施建设为前提和核心内容，一方面包括了能源、电力、电信基础设施和港通运输装备为基础的硬件建设；另一方面包括了以政策、制度、规则、系统乃至社会网络相互联通为基础的软件建设。互联互通是物质的、机制的连接纽带，可以说“一带一路”是贸易通道和基础设施的“一带一路”，旨在构建中国与相关国家商品、资本、交通、物流、信心等自由流通的“大通道”。“一带一路”的生态环境政策也将有外溢性功能，RCEP也应考虑将其纳入后期的环境政策谈判之中。“一带一路”沿线国家在面临工业化和城镇化带来的环境污染问题时，环境与经济协调发展成为RCEP探索寻求解决的问题，“一带一路”的环境政策从更加务实的角度推动沿线国家跨越传统发展路径，促进沿线国家生态环境保护能力建设，最大限度减少生态环境影响，实现区域经济绿色转型。

“一带一路”倡议提出以来，在生态环保合作领域，《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》《“十三五”生态环境保护规划》作为纲领性文件阐述了生态环保合作是绿色“一带一路”建设的根本要求，也是实现区域经济绿色转型的重要途径，也是落实2030年可持续发展议程的重要举措。《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》和《“一带一路”生态环境保护合作规划》在总体要求上，坚持创新、协调、绿色、开放和共享的发展理念，以实现共同繁荣为导向，构建多元主体参与的生态环保路线。 “一带一路”的生态环境政策的合作思路是全面服务“五通”，理念先行，绿色引领，共商共建，互利共赢，政府引导，多元参与，统筹推进，示范带动。RCEP事实上可以借助中国“一带一路”的环境政策，使得中国自贸区战略可以将绿色发展要求全面融入“一带一路”建设的“五通”之中。

在政策沟通方面，涉及的项目6个，比如加强生态环保合作国际高层对话，尤其是沿线国家核与辐射安全管理交流。在环境政策和环境标准上承认各国的不同，并不是制定统一的环境标准，而是做好沟通、衔接和互认的工作。与此同时，倡议成立“一带一路”绿色发展国际联盟，为环境公约履约合作建立国际性组织基础。在双边关系上，建立中国-东盟生态友好城市伙伴关系。在设施联通方面，涉及的项目4个，首先建设沿线工业园污水处理示范，依照示范，发展互联互通绿色化研究，对示范等重点区域实施环境评估，在战略上建设生物多样性保护廊道。在贸易畅通方面，涉及项目3个，进出口管理的目标主要围绕危险废物管理和进出口监管合作上，并不在关税卡口上，这样有利于贸易便利化的实施。另外，需要共同建立环境标志互认机制，加强绿色供应链管理，建立绿色供应链管理体系。在资金融通方面，涉及的项目2个，探索制定各国普遍承认的绿色投融资的管理标准，引导投资决策绿色化，引进绿色债券筹集资金，并且设立“一带一路”绿色发展基金。在民心相通方面，涉及4个项目，实施绿色丝路使者计划；建立澜沧江-湄公河环境合作平台，中国柬埔寨环保合作基地，助推“一带一路”环保社会组织的建立和交流合作。在能力建设方面，涉及项目6个，建设生态环保大数据服务平台、生态环境监测预警体系和环保产业与技术合作平台，并且增加一个中心和一个示范基地，记录环保技术交流与转移信息，以及建设环保技术和产业合作示范基地。

然而“一带一路”的环境政策也有缺陷，主要表现在：一是，目前“一带一路”的制度建设在文件的效力等级上偏低，并不是以自贸协定的多边条约式签订的，而是通过与沿线国家签署的关于共建“一带一路”的备忘录的方式来承诺的，虽然已有100多个国家和国际组织积极参与“一带一路”建设，备忘录的国际规则约束力较低。二是，“一带一路”建设对环境章节的重点放在“打击固体废物非法越境转移，降低或取消重污染行业产品的出口退税。”[8]64-71推动环境标志产品进入政府采购，探索建立环境标志产品互认机制。如果RCEP实施的是“一带一路”环境政策，这与CPTPP环境章节的重点并不统一，并不重视《濒危野生动植物种国际贸易公约》，也不重视环境政策中知识产权选项，这将引发区域之间新的绿色壁垒。三是，还未将环境公约履约合作放入自贸协定中。“一带一路”建设的国际环境履约合作重点主要是，推动《生物多样性公约》和《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等多边环境协定。但是，环境公约履约合作并非是加入“一带一路”倡议的门槛，也没有把环境履约合作与贸易捆绑在一起，不属于“一带一路”沿线国家的强行义务。这使得“一带一路”环境政策的评估属于低标准政策。四是，“一带一路”的环境政策完全没有设置跨境的环境争端解决机制。国际上的自贸协定都会附带相应的争端解决条款，很多学者认为国际法效力不强，认为其是软法，很重要的原因就是缺乏有效的争端解决机制。“一带一路”建设欠缺争端解决机制不利于大量的基础设施落地后产生的环境纠纷。

四、RCEP环境政策选择路径二：CPTPP环境政策的外溢

《跨太平洋伙伴关系协定(TPP)》是一个全面的、高标准的超大区域自由贸易协定，旨在为21世纪的贸易规则设定标准。尽管美国在2017年退出TPP，但其余11个TPP 成员国同意以《全面和进步的跨太平洋伙伴关系协定》(简称“CPTPP”)取代TPP。TPP的环境章节完整且完全包含在CPTPP中。CPTPP的环境章(第20章)共包括23条条款和2个附件，要求CPTPP成员国采取措施维持生态平衡和生物多样性，控制船舶对海洋环境的污染，保护臭氧层等。除了独立的环境章节，CPTPP的第7章(卫生和植物检疫措施)、第8章(技术性贸易壁垒)、第9章(投资)、第11章(金融服务)和第15章(政府采购)也涉及贸易相关的环境问题，此外，它不仅包括实体规定，还包括有关公众参与、环境协商、争端解决等程序性规定。与传统的自由贸易协定致力于通过贸易自由化促进成员之间的经济增长相比，CPTPP的环境条款标准相对较高，属环境友好型自贸协定，因为它以贸易制裁的“牙齿”来履行其环境义务，并要求各方承诺高水平的公众参与。

当非缔约方与CPTPP成员国谈判自贸协定时，CPTPP环境条款的重大溢出效应可能导致非缔约方承担CPTPP环境保护义务，中国也可能不例外。这是因为日本、越南等7个国家既是CPTPP成员国，也是RCEP缔约方，贸易和投资协定所规定的与环境和环境标准有关的法律义务可能会改善成员国的相关国内环境法律和法规。随着国内法的完善，这会导致CPTPP成员在与其他国家进行自由贸易协定谈判时，可能会期望这些国家在进行国际贸易时也遵循类似的环境保护标准。例如，它们可能要求其他自贸协定缔约国批准并全面执行《濒危野生动植物种国际贸易公约》。因此，CPTPP的一些条款最终可能会间接转化为CPTPP成员与非CPTPP成员之间的自由贸易协定，中国在与CPTPP成员进行双边和多边自由贸易协定谈判时，将不得不接受CPTPP的一些高标准的环境要求。现在，CPTPP的溢出效应主要通过四个方面渗入中国国内法：加强公众参与；规范中药药品和药理学中野生动植物的采购和使用；增加生物遗传资源的获取和惠益分享；提高国内环境立法与国际贸易立法的一致性。

(一) 将环境保护与贸易紧密联系起来

从宏观角度看，CPTPP第20章涵盖了五大环境保护范畴:保护臭氧层(第20.5条)，保护海洋环境免受海洋污染(第20.6条)，保护生物多样性(第20.13条、第20.14条和第20.17条)，过渡到低排放经济(第20.15条)和海洋捕捞渔业(第20.16条)。CPTPP明确提到三个多边环境协定:《濒危野生动植物种国际贸易公约》《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》和《国际防止船舶污染公约》作为一项一般性承诺。这意味着，批准这三个多边环境协定实际上是加入CPTPP的先决条件。对于CPTPP创始成员国，CPTPP重申了它们在现有措施下的义务，这些成员面临着全面遵守多边环境协定现有义务的压力，随着越来越多的国家加入CPTPP，多边环境协定下的义务因此可以通过CPTPP得到推广。主要发达国家在CPTPP谈判中的环境关切得到进一步保障。最初对批准多边环境协定犹豫不决的发展中国家现在被鼓励成为这些协定的缔约方，以便获得CPTPP的贸易利益。

在自由贸易协定领域，中国目前只在中国-韩国自贸区和中国-格鲁吉亚自贸区中将贸易与环境保护联系起来。在非条约领域，中国推进“一带一路”倡议，这是中国的经济和战略议程，涉及大量基础设施项目的环境保护问题。CPTPP建立了环境保护与贸易的紧密联系，形成了国际环境法的源头，完善了多边环境协定(简称MEAs)的实施机制，引发新的绿色壁垒。目前中国在现有自由贸易协定下的环境义务与CPTPP环境条款之间存在差距。从这个意义上说，如果自由贸易协定的文本中包含任何调整或影响国际环境关系的条款，就可以构成国际环境法的来源，像CPTPP这样的自由贸易协定可以成为一个相关的来源。

(二)加强多边环境协定执行机制

国际环境法广泛依靠“较软”的措施，例如依靠公众舆论的压力或维持积极的国际声誉进行说服，以及提供技术援助和财政支助，以保证其执行，而不是报复的威胁。与此形成鲜明对比的是，CPTPP允许成员国使用贸易报复手段来执行三个多边环境协定的义务。在不同的多边环境协定中，当事方可援引CPTPP的争端解决机制来解决违反多边环境协定的问题。尽管鼓励成员国通过《濒危野生动植物种国际贸易公约》的机制解决任何相关争端，但如果成员国未能采纳、维持和执行其纳入《濒危野生动植物种国际贸易公约》义务的法律和法规，则其他CPTPP成员国可以利用CPTPP的争端解决机制提出索赔。如果争议不能通过第20章的三步协商机制解决，双方可以根据第28章要求成立专家组。在败诉方拒绝在合理时间内执行专家小组的最终报告的情况下，CPTPP允许投诉方通过暂停同等效力的利益进行报复。

与CPTPP相比，中国的自由贸易协定RCEP并不包含环境保护的“硬法”，也没有规定履行多边环境协定作为加入RCEP的先决条件。相反，他们的大多数条款都是“软法”建议，避免将强制性的环境保护义务强加给成员国。中国的自贸协定既没有为环境纠纷制定具体的纠纷解决程序，也没有将自贸协定中包含的一般纠纷解决机制应用于其环境章节引起的纠纷。根据中韩自贸协定，这些争议可通过两国之间的联络点或环境与贸易委员会解决。然而，联络点和委员会不能发布具有约束力的决定。显然，中国自由贸易协定的环境条款并没有制定任何严格的法律义务，中国将环境监管纳入其自由贸易协定仍处于初步阶段。中国目前无意将环境问题纳入具有约束力的争端解决程序。与之不同的是，CPTPP允许通过三步磋商程序或专家组解决与贸易有关的环境纠纷。这使得CPTPP的环境章节对各方施加了强硬的法律义务。

五、“一带一路”倡议下，中国自贸区战略的环境政策选择

在未来的自由贸易协定谈判中，中国可能寻求实施三项战略，以应对CPTPP环境条款的溢出效应。

第一，中国应积极参与国际环境法的发展。迄今为止，中国已签署并实施17个自贸协定，包括中澳、中新、中智自贸协定，涉及25个国家和地区。中国已同印度、哥伦比亚、斐济、尼泊尔、加拿大等13个国家进入自贸协定谈判阶段,8个自贸协定正在研究过程中。[9]136-155+160在中国的自贸伙伴中，很多是CPTPP的成员国。例如，作为CPTPP的成员之一的日本，中国和日本正在就中日韩自由贸易协定进行谈判。在中国签署的自贸协定中，中韩自贸协定包含的环境保护条款最为全面，它的一些措施提供了高水平的环境保护。

国际环境法是“是调整国家和其他国际法主体之间为保护,改善和合理利用环境资源而发生的关系的各种有拘束力的原则,规则和制度的综合体系”，[10]91-98其目的是解决国家与其他国际法主体之间在保护和可持续利用环境资源方面产生的争端。国际环境法的“来源”主要以两种不同的方式出现，即承认国际习惯或签署国际协定。因此，协议的标题是否包含对“环境”的直接提及并不决定该协议是否为国际环境法的来源。从这个意义上说，如果自由贸易协定的文本中包含任何调整或影响国际环境关系的条款，就可以构成国际环境法的来源。在国际贸易中产生的环境问题上，中国有兴趣积极参与有关环境公约的谈判和制定，甚至主导自贸区环境条款的谈判和制定，在制定有关环境法律方面发挥更大的作用，从而能够对不利的环境条款提出修订建议。只有通过积极的参与和领导，中国才能避免最终不得不被动地遵守与经济发展不一致的环境规定，从而更好地维护自己的经济利益，同时确保未来的发展是可持续的。中国应全面分析和考虑国家战略、环境和经济利益以及生态安全相关问题，制定环境条款谈判的战略途径、模式和时间表。中国应改变目前按具体情况制定环境条款、自贸协定各不相同的做法，提出高标准的与贸易有关的环境条款“中国版本”，并在中国未来的自贸协定谈判中采用。这有助于确保中国的贸易相关环境义务在整个自由贸易协定中保持一致。

第二，中国应寻求与“一带一路”国家在环境保护措施和环境标准方面的相互承认。中国正在积极向“一带一路”倡议的国家推进大型基础设施项目，然而，中国与这些国家签订的自由贸易协定很少提及环境争端问题。中国在短时间内与所有“一带一路”沿线国家签订自由贸易协定是不现实的。在这种情况下，中国应该鼓励“一带一路”沿线国家相互承认彼此的环境保护措施和环境标准。这是因为一带一路既与德国等发达国家有关，也与柬埔寨等欠发达国家有关，“一带一路”还包括CPTPP和非CPTPP成员。由于处于不同的经济发展阶段，这些国家的环境标准存在巨大差异。符合复杂的环境标准通常依赖于一个国家的先进科学技术能力，发展中国家明显处于不利地位。中国可以通过积极与“一带一路”沿线国家签署双边和多边环境保护协定，实现环境保护措施和环境标准的相互认可，从而减少与环境有关的贸易摩擦。

中国在未来缔结自由贸易协定时，可以对有关条款作出保留或就环境问题签署附属协议。当需要成为中国不能主导谈判的国际公约或自由贸易协定的签署国时，中国应考虑中国的国家利益，对其中一些不利的条款作出保留。如果一项公约不允许作出保留，中国应在不影响其他成员国义务的情况下，通过与其他成员国签署一项文书，如谅解、备忘录或信函交换，尽量减少其环境条款的不利影响。例如，由美国贸易代表办公室(USTR)公布的CPTPP附带的环境相关文书包含美国与其他CPTPP缔约方于2016年2月4日签署的四份谅解备忘录或交换信函。这些文书包括《关于渔业补贴和自然灾害的谅解备忘录》《关于协调环境章节实施委员会的信函交换》《关于生物多样性和传统知识的谅解备忘录》；澳大利亚政府还公布了与马来西亚和秘鲁分别签署的CPTPP有关的环境相关文件。

第三，战略性地运用WTO争端解决机制，解决与“一带一路”和CPTPP成员国的环境贸易争端。考虑到中国和大多数“一带一路”沿线国家都是WTO成员，中国应该尝试通过WTO争端解决机制解决与贸易有关的环境争端。世贸组织对各国的环境保护措施和标准没有实质限制，对发达国家和发展中国家也没有区别对待。世贸组织建议所有世贸组织成员国都应实施环境保护措施，并在国际标准的基础上制定环境标准。利用WTO争端解决机制也是中国解决与CPTPP成员国发生的环境贸易争端的理想方法。如果在与CPTPP缔约方或“一带一路”相关国家的贸易过程中发生与环境有关的贸易争端，且双方都是WTO成员时，中国可以利用WTO争端解决机制维护其贸易和环境利益。