户籍放开与行动悖论：主体性视角的新生代农民工户籍选择

张红霞，张学东，曹玮丽

(石家庄学院 法学院，河北 石家庄 050035)

一、问题的提出

伴随着现代化发展，中国的“半城镇化”问题日益严重。进入新世纪之后，全国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的差距不断拉大。[1]56为了提高户籍人口城镇化率，促进农民工户籍城镇化，自2014年起，国家进一步放宽了农民工落户城市的条件。在新的户籍政策下，除北京、上海、深圳等大城市外，中小城市基本上取消了落户门槛，新生代农民工可以轻松落户中小城市。2021年国家发改委印发了《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》的通知，明确规定城区常住人口300万以下城市落实全面取消落户限制政策。但是与户籍政策改革的初衷相背离的是，政策效果不明显，新生代农民工落户城市的数量非常有限。作为市民化程度高、现代化观念强的新生代农民工，这一群体落户城市的意愿普遍不高，也没有快速落户城市的行动。这带来了新生代农民工户籍城镇化进一步推进的难题，迷惑了户籍改革的方向，更为这一群体的市民化路径带来了困扰。这一群体有着怎样的户籍选择逻辑？本研究从新生代农民工的主体性出发，基于对多名新生代农民工的深入调查，对这一群体户籍选择的行动进行深入分析。

应以户籍城镇化促进农民工的社会融入与公共服务共享成为很多学者的共识。[2]14-26因此大量研究围绕城乡户籍制度的改革而展开，并从制度设计的理性角度，科学考量户籍改革的成本与步骤。[3]6[4]42014年7月国家进一步放宽了农民工户籍城镇化的条件，在新的政策条件下，一些学者对户籍改革的政策与取向进行了分析，[5]64[6]26关于新生代农民工的户籍城镇化，一些研究认为，相比第一代农民工，新生代农民工与城市的交流更多，市民化的意愿更强。同时，伴随着信息网络的更加发达，在习俗、文化渐同的社会环境下，新生代农民工的乡土意识变淡，因此对户籍制度带来的身份割裂问题敏感性更强。[7]112总体上看，现有研究从政策角度对户籍改革的研究比较多，虽然一些研究注意到了新生代农民工户籍城镇化的意愿，但是实证研究较为缺乏。对新生代农民工户籍城镇化的主体性关注不够，对新生代农民工户籍选择的主体性动力机制缺乏进一步的深入探讨。基于以上现实，本研究从新生代农民工的主体性出发，对新生代农民工户籍城镇化的悖论机制进行分析，剖析这一群体在户籍改革制度的背景下个体行动选择的微观机制。

在2018至2022年的时间里，笔者接触并深入了解了56名新生代农民工的务工状况、成长经历与转换户籍的想法，通过对河北省S市、H市以及M村的实地调研，笔者对其中25位新生代农民工进行了有关户籍城镇化的深入调查。这25位新生代农民工其中有16位是在S市务工，6名是在H市务工，3名是在其他城市务工。这25名新生代农民工来自不同的农村地区，在学历层次、行业分布等方面都有一定的典型性。

二、户籍改革下新生代农民工户籍城镇化行动选择悖论

(一)户籍改革保留了原来农村的土地权益，仍无法促进这一群体落户城市

目前中国户籍人口城镇化率远远低于常住人口城镇化率，两者有16个百分点的差距，这昭示着全国有 2 亿多城市非户籍人口，大多数为外出农民工[8]17-25，其中又以新生代农民工为主体。为了打消农民工在落户城市过程中对农村土地承包权的顾虑，国家对进城落户农民工的土地权利给予了充分保障。2014年发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》和 2016 年国务院办公厅关于印发《推动 1 亿非户籍人口在城市落户方案》的通知都明确，不得以退出土地承包经营权、集体收益分配权和宅基地使用权作为进城落户的条件。政策规定下，新生代农民工在城市落户后，原来农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权不受影响。从文件上看，农民工对“落户即失地”的担忧已经从正式制度上被消除。[8]17-25但是与政策初衷相背离的是，即使保留农村土地权益，新生代农民工依然不愿意落户城市。实际上，新生代农民工是否转换城镇户籍并不是因为担心土地承包权的问题，他们是否落户城市与土地收益关联性不大。

案例：金某，男，39岁，户籍在湖南农村，已婚，全家都在S市。金某在S市从事建筑装修行业已经多年，育有两个孩子。金某在老家的土地很少，只有2亩，基本上也是由其他人在种，宅基地在老家多年闲置。金某知道户口转到城市后承包权、宅基地使用权等不受影响，但是他依然不愿意转户籍。在他看来，是否转户籍跟宅基地、土地承包权没什么关系。他说“根本不指望老家的承包地权益，一年也收入不了多少”“我们知道转成城市户口后，原来的宅基地、土地承包权都不受影响，但是还是不愿意转成城市户口，感觉没必要。”

从以上调查中可以看出，一些新生代农民工所在的家乡农村人均土地非常少，土地收益有限，在新生代农民工的总收入中所占比例非常小。同时，我国新的户籍政策明确规定，农民工落户城市原有的土地承包权不受影响。在这种情况下，新生代农民工依然不愿意放弃农村户籍，可以看出，新生代农民工是否落户城市跟原有的农村土地收益权的关系并不大。一些新生代农民工在访谈时明确表示，不愿意落户城市也并不是因为担心农村土地收益的问题。

(二)新生代农民工在满足落户条件的前提下，依然不愿意落户城市

伴随着户籍改革逐步推进，落户中小城市基本上无门槛。在目前的条件下，新生代农民工都满足了落户中小城市的条件，但是在实践中，与户籍制度的预设不同，很多新生代农民工虽然在城市就业且无返乡的打算，但并不愿意落户城市，也没有落户的打算和行动。

案例：李某，35岁，在S市的理发店做发型师。近10年来一直在S市的理发店工作。S市属于省会城市，离李某的家乡100公里，李某在家乡的县城也买了房。家中两个孩子由父母照看。李某也满足在S市落户的条件，更满足在家乡县城落户的条件，但是李某不愿意落户在县城或者工作的省会城市。他说“户口在老家，不愿意迁出来，感觉迁出来也没啥用，还不如在老家方便。户口在老家，一些事如交合作医疗等村里统一就给办了，迁出来，很多事都需要自己办。现在孩子上学，镇上的小学也都可以，县城也有。一些私立的学校不需要城市的户口。”

很多新生代农民工同李某一样，长期在城市务工，他们可以落户城市，既可以落户就业地的城市，或者落户家乡县城。但是在他们看来，落户城市没有实质上的作用，户口在农村也比较方便。尤其是对于省内就业、离家乡比较近的新生代农民工来说，回家也比较方便，孩子的上学问题也能够解决。在这种情况下，没有转换城镇户籍的动力，甚至认为，不转换城市户籍更方便。

(三)新生代农民工并不关心城市户籍标志下的市民身份符号

虽然在研究者眼中，户籍是市民身份的符号，但是对于新生代农民工而言，是否市民还是农民，他们并不在意这一身份符号。伴随着现代化的发展，市民还是农民的身份已经不再重要。在新生代农民工看来，人户分离成为默认的状态。户籍在农村，在城市就业是一种正常的生存模式。

案例：刘某，男，37岁，在家乡县城就业。在县城的某工厂上班，工作较为稳定。在县城上班之前也有过在外省市务工的经历。在刘某看来，户籍在县城还是在农村并不重要，自己并不看重市民身份。感觉原来就是村里人，村里是自己的根，没必要把户口迁到县城来。他说：“市民还是农民，这些都是虚的，现在没人把身份看的那么重要，关键是过什么样的生活，干什么样的工作，收入多少，这才是最重要的”。

市民、非市民、农民工等身份符号是外在给予社会成员的标签，在当前的时期，新生代农民工已经不在意这样或那样的身份符号。虽然在官方话语、学术话语中有市民和农民身份的区别，市民身份优于农民身份，把在外务工的农民称作农民工。但是在新生代农民工视野里，他们并不在乎是农民身份还是市民身份。在现实的生活逻辑中，他们更在乎的是行为选择中的经济收益、生活利益，对于市民身份，城市户籍的符号意义他们较少关注。[9]141

三、主体性视角下新生代农民工户籍城镇化的行为选择逻辑

(一)流动性下的家乡依赖惯习

社会的发展带来流动性的增加。伴随着流动性，社会正进入一个“新”形态，流动性与信息化的叠加正在重组我们的生活方式，因为有了流动性，人们开始脱嵌于以往的共同体，而投身于陌生人社会的熙熙攘攘和基于互联网的流动空间。[10]41而农民工则是社会中流动性最强的社会群体。他们就业空间、岗位、生活空间被流动性所裹挟，处于不停变换的模式中，既缺乏固定性也缺乏长期性。这导致新生代农民工虽然长期在外务工，对家乡的固定地域仍然有一定的依赖性。这是他们在流动的社会中对固定性的期许。在他们看来，家乡的地域空间是永远存在的。而户籍在家乡，即使常年不在家，回去以后很多办事逻辑依然熟知。

“在村里很多事都好办，户口在村里，即使常年不回去，有事回去了，村里人也认可你。” (新生代农民工，汪某，男，32岁)

“还是习惯在村里办事，都熟悉，没办法才出来打工的。” (新生代农民工，张某，男，33岁)

血缘、地缘是社会成员永远的价值情怀，农村虽然相对落后，但是对于新生代农民工而言，家乡却给予了这一群体永远的心灵归属。农村地域空间的固定性，成为新生农民工永远的“家”。这种地域空间归属给予了新生代农民工自我认同与身份认同。而城市生活的流动性与陌生性，却无法给予社会成员这种固定的归属。尤其对新生代农民工而言，他们在城市无固定的工作岗位、也没固定的住房，这使得这一群体对某一城市的归属较弱。他们对自我的身份认同仍然很大一部分来自家乡的地域。新生代农民工虽然长期在外，对家乡的户籍仍然有一种依赖感。家乡户籍给予了新生代农民工一种“我是这个地方的人”的认同与归属，使得这一群体对家乡有一种依赖。导致新生代农民工虽然常年在城市，但是户籍却留在农村。

(二)城市作为就业地而不是归属与生活地的目标选择

长久以来，我们一直把新生代农民工的市民化作为发展目标，认为这也是新生代农民工未来的发展目标。实际上，从新生代农民工的主体性角度来看，这一群体外出就业的目标并不是市民化，而是为增加收入从而提高物质生活水平。在他们看来，在家乡收入少，没有合适的就业岗位，外出就是为挣钱的目标，而不是去城市寻找理想的生活地域。因此对于新生代农民工而言，哪里收入高就去哪里，目标非常明确，而不是为了到就业的城市定居与生活，更不是为了使自己成为市民。

“在家乡也找不到合适的工作，就出来了，哪里挣钱多就去哪里，干啥收入高就干啥。我们就是要趁年轻多挣点钱。自己就是出来打工的，不能考虑那么多。最理想的状态还是在县城买房，以后回到家乡，毕竟那里比较熟悉。在外打工肯定不会把户口迁出来。” (新生代农民工，孙某，男，29岁)

“出来就是为打工、挣钱，不为别的，以后挣钱多了，可以回家乡县城，长期在外也有漂泊的感觉。” (新生代农民工，梁某，男，31岁)

从调查中可以看出来，新生代农民工的自我定位非常明确，自己就是打工人的身份，目标是增加收入，而不是寻找定居目标。因此在这种逻辑下，很多新生代农民工不会考虑迁移户口的问题。一旦迁移户口就涉及到未来的长远规划等多方面问题，这些问题都是远离新生代农民工目前的考虑范围之内的。他们思考更多的是如何找到挣钱多的岗位，而不是固定于某一个城市生活。因此，这一群体很多都没有考虑迁移户口的问题，更不会轻易把农村户籍迁到城市中，这些行动都远离他们的生活实际。

(三)成本—收益的对比

虽然国家放开了落户城市的政策，中小城市都基本上消除了落户的门槛，新生代农民工可以轻松落户城市。但是对于收入较高、工作较为稳定、有户籍迁移能力的新生代农民工而言，即使长期在城市工作，但是一旦涉及迁移户籍的问题，他们也会综合考量成本与收益的对比。他们会考虑“户口迁到城市有什么好处，不迁移城市会有什么影响”。综合衡量下，一些长期在外有较为稳定的就业岗位和收入的新生代农民工也不会轻易把户籍迁移到城市。

“现在把户口迁到城市去，也没啥好处，还不如在村里。迁到北京、上海等大城市还好点，迁到其他城市用处不大。” (新生代农民工，梁某，男，31岁)

“现在很容易就能把户口迁出去，但是没啥用处。户口在家里更方便，办啥事都熟悉。” (新生代农民工，周某，男，30岁)

新生代农民工成长在改革开放的时期，理性意识也比较强，长期在城市务工也型塑了这一群体的理性思维逻辑。面对城市放开的户籍政策，这一群体对转换户籍也进行理性的对比与成本的衡量。基于城市之间的发展差别，我国不同城市的户籍粘附的社会福利有着一定的差别。基于城乡结构以及不同地域之间的发展差距形成的户籍层级结构犹如金字塔体系，其中北京、上海等特大城市的户籍福利处于顶端，拥有其他地域不能比拟的教育、医疗、社会保障等公共服务资源。中小城市位于底端，经济的不发达造成这些城市的户籍粘附的社会福利与公共服务资源较少，农村户籍位于户籍序列的最底层，户籍福利最少。[11]112在目前的户籍层级体系下，中小城市的户籍福利与农村的差距差别不大。城市等级越高，户籍的含金量也越高。虽然在目前的落户政策下，新生代农民工落户中小城市不需要任何成本，非常轻松就可以落户这些城市，但在新生代农民工看来，落户中小城市没有任何收益，既没有近期收益也没有远期收益，对于他们而言，迁出户籍的代价却非常大。这种成本有的可以有形计算，有的是一种无形的成本。因此，即使诸多新生代农民工长期在外工作，他们也不考虑迁出户籍。在新生代农民工看来，户口在农村最安全，也是一种最优选择，户籍在农村对他们在城市务工的影响不大。

(四)对熟人社会的偏好和未来发展不确定下的选择

传统中国是以农耕文明为基础的乡土社会，在这样的社会中形成了熟人社会的结构特征，同时也形成了社会成员熟人社会的行动逻辑。改革开放后，中国社会进入了快速城市化的进程，乡土中国逐渐向城市中国转变，城市常住人口的比例逐渐升高。城市社会中人口异质化、陌生性明显，这也带来了社会成员归属感的降低，诸多社会成员仍然喜欢用熟人社会的逻辑重构现实世界。尤其是对于新生代农民工而言，这一群体的文化程度整体不高，行为逻辑的现代性还非常有限。城市务工的状态使得他们缺乏组织嵌入，更缺乏“家”的归属感。在城市流动的岗位、漂泊的状态使得他们感受到在城市生活的孤独，同时城市生活的竞争性和陌生化使得他们分外怀念家乡的熟人社会。对他们而言，在外务工的陌生生活是一种不得已的选择，而家乡户籍是给予他们稳定感的一种“标志物”。面对经济社会的发展，他们对未来也有着不确定的把握，因此也不敢轻易放弃家乡户籍。

“农村也有一定的好处，人与人都熟悉，还是喜欢农村这种家的感觉。户口在农村感觉也比较实在。在城市，谁认识你呀？在外打工挣钱多，但是农村的户口不能丢，以后说不定还还回去呢。” (新生代农民工，汪某，男，32岁)

“城市人与人之间太冷漠，相互之间都不认识，人情味淡。”(新生代农民工李某，男，35岁)

从调查中可以看出，新生代农民工虽然已经适应了城市的务工生活，他们在很多方面已经具有了现代性，但是他们依然觉得城市生活较为冷漠。这一群体对农村的熟人社会有一种偏好，这种熟人社会的支持网络给予他们一种归属。城市社会的陌生性使得他们有一种疏离感，因此这一群体虽然远离家乡到城市就业，但是仍然希望有机会重回家乡。他们对在城市的未来发展也有一种不确定性的忧虑，担心在外如果找不到工作怎么办，因此不敢轻易放弃农村户籍。

四、进一步的思考与讨论

新一轮户籍改革明确以农民工市民化为核心目标，通过放开中小城市落户障碍引导农民工落户中小城市，进一步提高户籍城镇化率。但是新生代农民工落户行动并不被户籍改革政策随意型塑，他们有着主体的判断与思考。实践中，新生代农民工转换城市户籍的行动不踊跃。当前户籍改革背景下，我们不能简单地认为新生代农民工普遍未能落户是因为当前户籍改革力度不足。实践中，新生代农民工落户的悖论既与改革开放以来户籍功能变迁有关，也与城镇化、市场化进程中农民工流动与迁移的比较利益的变化有关。[12]16我们的政策制定、改革的路径确定必须准确把握这些变化。

从城市化的发展来看，目前城乡户籍之间的福利差距已经变小，而不同级别的城市之间的户籍福利的差别变大。在优先发展大城市的城镇化战略下，大城市聚集了更多的资源，也吸引了更多的新生代农民工，但是大城市的户籍人口容纳能力有限。因此，今后的户籍城镇化中，推进新生代农民工的落户意愿，要提高中小城市的户籍福利水平，或者使得这一群体能够在中小城市有着更多的就业机会。这必须通过发展中小城市的经济、激发中小城市的发展潜力才能实现。在我国的城镇化战略中，多年以来一直实行的是优先发展大城市和城市群的做法，这导致中小城市和大城市之间的差距越来越大。因此在未来的一段时间必须要加大对中小城市的支持力度，而不是简单地通过把新生代农民工引导到中小城市落户。

目前新生代农民工的市民化和户籍城镇化进入了深层次阶段，户籍城镇化改革要考虑新生代农民工的主体性选择，循序渐进地推进新生代农民工的户籍城镇化。新生代农民工的户籍城镇化要优先考虑有意愿的新生代农民工，不可强力推进，更不能急速推进。同时，在制度的顶层设计上要兼顾新生代农民工的城市融入能力和城市的公共服务提供能力，这样才能真正的帮助新生代农民工在根本上融入城市，推进这一群体的市民化进程。