共同富裕为导向的区域协同治理探索

臧乃康

（南通大学 经济与管理学院，江苏 南通 226019）

放权让利或分权自主的改革举措推动形成了以沿海地区迅速崛起、支撑我国经济高速增长的格局，“单一”格局向沿海地区、中西部地区多个增长极共生格局的转变，衍生出了以城市群、都市圈为核心的区域经济与社会发展新形态。这一时期，政府关注不同群体、不同地区间的财富公平合理分配，建构起区域协同治理的新型范式。区域协同治理是社会主义公正、平等理念在区域关系上的制度化表达和政策性显现，体现着不同区域、不同人群平等关系的诉求；共同富裕则是空间科学的协同范畴，其宗旨是区域的共同发展和全体社会成员福利水平的共同提高。

一、中国共产党区域协同治理的实践进程

马克思主义区域协调发展的要义在于：总体生产力发展是区域协调发展的基础，在生产力合理布局基础上促进生产力均衡布局。马克思主义经典作家认为，在未来社会，生产力要均衡分布，体现着比资本主义更高级的社会形态。在实现马克思主义“普遍的公平原则”和“一切人的自由发展”的过程中，若对区域差距放任自流，则会从根本上违背平等和自由的本义。区域协调发展是社会主义发展的重要原则，更是中国社会主义发展道路的鲜明特色。

改革开放以来，城镇化的快速发展以及社会流动性、开放性的加大，日益庞大的区域和城乡流动规模，使得跨域治理成为新的要求。由于传统治理的单一、碎片、分割的问题突出，跨域性的公共问题不断涌现，行政界限把完整的自然空间切割为不同单元和权力主体，跨域治理难以实现。这里的“域”是自然、经济、政治、社会、文化、制度的多维叠加和组合，不是单纯行政边界或地理空间的划分。跨域治理会产生复杂的逻辑关联，使得区域协同、共同富裕的过程充满变数和不确定性。消除贫困是世界各国努力实现的目标，在追求富裕的道路上，中国以可持续、完备体系为支撑，避免出现其他国家因政党轮替、政府更迭而导致减贫困境的频现。中国共同富裕的区域协调发展道路，超越了国外地区间协同均衡动能不足的局限。除了科层制的集中领导和组织外，国家的统一取决于各地方主体间的协同和合作。中国特色共同富裕的区域协同治理，既有执政党的政治聚合力，又有政府的行政动员力；既有高尚的道德内敛力，又有持续的市场驱动力。

早期区域合作治理的内容是物品交换、人才交流。随着经济的深入发展，更多表现为资本、技术、信息等要素跨行政区的配置、流动。区域经济发展的实践证明，在经济持续增长和社会流动性增强情况下，区域空间要素会出现重组，最终走向是实现经济全面一体化。新中国建立以来，中国共产党区域发展理论和实践的传承与创新，大体上分为四个历史阶段。

（一）区域均衡发展理论的主导阶段（1949—1979）

新中国成立后，针对生产力水平低且地区分布不均衡的基本国情，面临的是总体生产力极其落后和极不平衡的区域经济状况。中国共产党提出并坚持区域均衡发展思想，旧中国遗留下来的重沿海轻内地的生产力布局得以基本扭转，重工业为基础、门类齐全的后方基地在内地相继建立，我国经济发展极不平衡的状况得到明显改观，促进了总体生产力的发展。

我国区域均衡发展的实践路径是：沿海与内地、“三线建设”，实行“均衡布局，重点发展中西部”，区域均衡发展战略的实施对于推动生产力均衡布局，缩小东西部间的差距，促进中西部及少数民族地区的长远发展，奠定了扎实的基础。毛泽东同志的《论十大关系》中所涉及问题，多数与均衡发展、利益共享、协同治理相关联，要消除经济与国防、城市与乡村、工业与农业、中央与地方、沿海与内地、汉族和少数民族等发展不均衡的状态。实现均衡发展要“好好地利用和发展沿海的工业老底子，可以使我们更有力量来发展和支持内地工业”[1]26，国家的大区管理、三线建设，为中西部地区奠定了城市化和工业化基础。毛泽东同志提出的协调发展战略思想，为共同富裕的区域协同治理思想的形成，指明了方向、奠定了坚实基础。

能够推动实现区域均衡发展的原因，在于在党的领导下，充分运用国家力量，坚持全国一盘棋，服从区域生产力平衡发展的大局。东北和沿海地区发扬大协作精神，援助建立了内地工业化基础，迅速改变了我国生产力空间分布极不平衡的格局，促进了生产力的均衡发展。

在西方国家封锁和社会主义阵营孤立的特定历史背景下，为实现经济增长与社会资源的平衡，通过强制实行社会资源的均等共享，抑制个人或地方利益的合理增长，致使平均主义盛行，经济与社会发展也付出了沉重的代价。

（二）区域非均衡发展战略的主导阶段（1979—1992）

改革开放以来，实施区域经济非均衡发展战略。邓小平提出，沿海地区要加快对外开放，使这个地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，“内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局”[2]277-278。改革开放初期，沿海地区是重点区域，国家实施政策倾斜，扶持其优先快速发展；沿海地区先富起来之后，国家政策则向落后地区倾斜。这一蕴含着效率优先、兼顾公平的政策，一方面使沿海地区的经济获得了快速发展，另一方面助力我国形成立体交叉的开放格局，为我国融入全球化奠定了坚实基础。实践证明：区域经济总是要经过非均衡增长，才能逐步实现区域间的平等。区域非均衡发展实践过程中“先富带动后富”和“两个大局”等共识和路径，为中国生产力的解放和发展作出了巨大贡献，找到区域协调发展和共同富裕的中国道路。邓小平说，“一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕。”[2]374有重点的非均衡发展，是实现共同富裕和区域经济协调发展的必经之路。

邓小平在视察南方谈话中，第一次从共同富裕的角度来认识社会主义本质，把共同富裕提升到本质高度。发展生产力和人民生活水平相结合，实现国富民强，彰显社会主义的优越性和生命力。在社会主义初级阶段，东中西部间差距仍然存在，区域非均衡发展继续存在。沿海地区优先发展是实现区域协调发展的先行路径，最终为区域协调发展和共同富裕创造重要条件。

（三）区域协调发展战略的主导阶段（1992—2012）

差序发展模式带来沿海地区经济腾飞的同时，实现先富带动后富的问题日渐凸显、更为迫切。在区域协调发展战略推动下，实施西部大开发，东西部地区呈现出并驾齐驱的发展格局。[3]24伴随着西部大开发战略的深入，区域统筹发展提上议事日程，区域经济优势互补、协调发展格局逐步形成。党的十六大提出全面建设小康社会目标，进一步深化了共同富裕的理论认知和实践进程。事实表明，西部大开发纳入全面建成小康社会和社会主义现代化的建设进程，有效地促进了区域协调发展，对共同富裕起到积极推动作用。

进入新世纪，发展不平衡不协调的问题较为突出，特别是区域间的差距进一步扩大，人们要求更加公平地分享发展成果、实现共同富裕。党的十七大报告指出，我国的东部、中部、西部和东北地区都实现不同程度增速发展，西部地区增长最快，基础设施建设、生态环境建设、人民生活水平都获取了均衡协调的效果，区域协调发展成就显著。[4]24-25

区域协调发展要遵循市场法则，鼓励市场要素充分流动，市场要素流向各区域能够发挥自身比较优势的领域。共同富裕是中国特色社会主义的价值目标，意味着所有发展的落脚点是人民群众能够感受得到的美好生活。因此，基本公共服务和生活水平大体均衡是考量区域协同治理的标准，也是市场有效、政府有为的重要考量。

（四）区域协同发展战略的主导阶段（2012—至今）

党的十八大以来，以习近平为核心的党中央提出了区域经济协同发展战略，支持西部大开发、全面振兴东北地区、推动长江经济带发展、京津冀协同发展、“一带一路”战略等，促进各地区协调发展、协同发展和共同发展。习近平指出，“不平衡是普遍的，要在发展中促进相对平衡。”[5]271新时代的社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，区域发展不平衡是新时代社会主要矛盾的重要表现，必须遵循区域发展的内在规律，着力推动区域协调发展，满足人民群众对美好生活的向往。社会主义制度超越了市场经济的自发性和盲目性，自觉地将区域协调作为发展目标，解决发展不平衡不充分问题。新时代中国经济进入了高质量发展阶段，区域经济也相应进入了高质量发展的阶段。[6]区域协同治理的关键是通过有效市场与有为政府有机统一，实现新时代的区域共同发展、繁荣富裕。

加强区域经济研究目的在于各区域更好地发挥各自优势，通过有效的治理，在分工合作的基础上实现整个发展的协调发展。[7]262从马克思主义的生产力平衡布局的思想，到新中国成立后的区域经济的均衡发展、非均衡发展、协调发展、协同发展的嬗变，都是一脉相承、与时俱进的区域发展理论，都是以人民共同富裕和人的全面发展为最终目标。总体上说，市场在解决区域发展不均衡上无能为力。西方区域发展理论远离社会制度，主张“地理决定论”；以不平衡求突破，缺少整体思维。中国共产党制定了一系列区域发展的扶持政策，强调政策引导对于区域均衡发展的重要作用，为共同富裕提供了充分条件。

许多国家和地区都采取措施改善落后地区发展条件,力图促进区域经济的平衡增长和追求公平目标，以实现地区共同富裕。中国共产党推动的区域协同发展在于缩小地区、城乡差距及收入差距，提升发展的均衡性、协同性、包容性，以高质量发展推进共同富裕。习近平总书记说，“要建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系，实现区域良性互动、城乡融合发展、陆海统筹整体优化、培育和发挥区域比较优势，加强优势互补，塑造区域协调发展新格局。”[5]241在不同的历史阶段，面临的战略重点并不一样。非均衡发展与均衡发展、协调发展、协同发展在表述上有所差别，但终极价值仍然是鼓励部分地区先富起来，先富带动后富，最终实现共同富裕。从增长到均衡的战略调整，既需要后进地区的均衡发展，也需要先进地区的创新推动，协同构成共同富裕的“两个车轮”。

新时代协同发展既与均衡发展、非均衡发展、协调发展同源，又是对其的超越，是更高境界的政治、经济、文化、社会、生态协调发展状态。新时代的区域协同治理，共同富裕的内涵界定，应特别关注人的全面发展的核心意蕴。共同富裕是全体人民的共同富裕，要允许和鼓励各类要素高效集聚与合理流动。尊重区域本身的比较优势，通过流动性来弥补或减少区域间的差距，建立养老保险全国统筹，要素市场统一开放，基本公共服务均等化，优质公共服务资源共建共享。注重协调各要素对总体目标的服从和贡献，形成趋同和同一的系统。协同注重要素之间的竞争与合作，协同发展强调要素之间的共赢与互惠，内蕴着公平、协调、开放、共享等发展理念，公平和共享是指区域经济发展的机遇和结果公平、发展成果惠及区域内所有公众。

二、共同富裕是区域协同治理的行动价值

公平正义是西方传统文化的重要价值主张，荷马时代就萌芽着“正义”观念，既含有社会公平的价值，也包含共享和分享的意蕴。古希腊城邦公民对城邦公共政治生活的参与广泛，是浸润着自由、民主、共享观念的价值行动。中国传统文化中家国一体、天下大同的共享情怀，最终体现着公众认同的共享观，如儒家的仁爱万物、道家的物无贵贱、墨家的兼爱思想等，不以血缘关系的亲疏远近和社会地位的高低贵贱来区分个体，都有主张“共同、兼备”之意。

托马斯·莫尔在《乌托邦》里讲述美好的未来社会，是生产资料共有、集体劳动、按需分配的理想社会。托马斯·康帕内拉在《太阳城》里描绘了消灭了私有制的大同世界：财产共享、没有压迫、没有剥削、人人劳动、人人平等。巴贝夫谴责私有财产制度，主张财产共有和暴力革命，设想建立的“共产主义公社”有着很深的小农经济色彩和平均主义和禁欲主义特点。19 世纪欧州三大空想社会主义者圣西门、傅立叶、欧文提出了生产资料公有、人人平等、各尽所能，消灭三大差别、共享公共收入的主张和做法，为科学社会主义的创立奠定了坚实的基础。第二次世界大战结束后，西方国家福利主义盛行，进行企业股权改革、改变股份制结构，提高基本公共服务水平，改善国民的福利待遇，但这仅是缓和阶级矛盾而采取的策略，并不是真正意义上的“共享”，而是极少数人的“共享”。

区域协同治理是多元主体以追求公共利益为目的共同治理公共事务的过程，具有跨区域、跨部门、跨层级、跨领域的特点。新时代的区域协同治理努力缩小贫富差距，将共同富裕作为价值目标，实现全体民众的共享共富。空间意义上的共同富裕，意蕴着各个区域的共同发展和全体社会成员福利水平的共同提高，包括地区和社会成员的共同富裕。区域经济发展实践表明，在经济持续增长和社会流动性增强情况下，区域空间的各要素会出现重组，最终走向是经济全面一体化。共同富裕是对社会主义本质的坚守，邓小平把公有制占主体和共同富裕作为社会主义的根本原则。在中国特色社会主义事业中，共同富裕不仅是收入与财务的公平合理分配，而且还包括保障权利和自由，围绕权利、机会以及规则公平，构建分配正义的制度体系，让人民群众充分共享经济发展成果，同步提高自身素质以及生活品质。

中国区域经济发展的最大特点在于党的领导[8]。中国共产党执政历史证明，坚持党的集中统一领导既是我国区域经济发展的优势和制度保障，又是应对复杂局势、化解重大风险、保障人民利益的必然选择。在共同富裕价值指引下，党带领人民以区域为空间载体，解决困扰中国的绝对贫困问题，创造了人类文明史上的奇迹。

进入21 世纪以来，现代信息技术的突飞猛进并获得了广泛发展，全球化进程中，环境污染、生态失衡、资源短缺、贫富分化等问题渐进突出，世界发展的不平衡不可持续，不仅加剧了不同国家之间，在资金、技术、市场和资源的争夺和竞争，而且扩大了国家内部的贫富差距。失衡的发展使得人类的现代化进程陷入多重困境，如何推动世界经济社会均衡发展和共同繁荣？中国共产党以建设人类命运共同体、主张“创新、协调、绿色、开放、共享”的治理理念，这是不同以往以零和博弈思维垄断发展优势的现代化新道路，让发展机会均等共享、让发展成果普惠分享。

习近平总书记强调，要实现全体人民的共同富裕的物质基础，推进基本公共服务均等化。建设协调联动的城乡区域发展体系，实现区域良性互动，塑造区域协调发展新格局。[5]241共享新时代经济社会的发展，丰富了共享发展的内涵，共享发展的制度设计有了更广阔的空间。“推动西部大开发形成新格局，推动东北振兴得新突破，促进中部地区加快崛起，鼓励东部地区加快推进现代化”[9]24，因此，“十四五”时期应构建利益共享机制，最大限度激发区域共同富裕的动力。为实现共同富裕价值目标，我国加强区域间转移支付，提高财政政策的精准性和高效性，推进基本公共服务均等化；综合运用财税政策支持区域协调发展，释放落后地区发展潜力。长三角地区是我国区域一体化条件最好的区域，位于沪苏浙交界处的长三角生态绿色一体化发展示范区备受关注，这也是沪苏浙打破省域合作的“藩篱”。

走向共同富裕，需要深化市场改革，完善一次分配格局。深化政府改革，优化二次分配政策，重点和难点是教育、住房、医疗改革等政策。中国现阶段，收入差距、分配不公问题比较突出，城乡区域公共服务水平差距较大。在共享改革发展成果上，在实际情况和制度设计上都存在不完善的地方[10]200。实现共同富裕的价值目标，在协同治理上必须着力于以下四个方面：

一是治理职能协同。在全球化的背景下，人口、资金、信息、技术等要素的快速流动与陈旧僵硬的体制会出现矛盾和冲突，打破原有行政体制的架构要求更为突出，治理职能协同的要求更为迫切。要将规划、决策、执行三者职能协同整合，形成纵向上下衔接、横向整体配套的区域职能体系。举国动员体制是一种任务体制，重大任务的提出和执行需要通过完整的政治过程，取决于政治领导的战略眼光和坚定决心。要发挥政府、市场与社会力量在区域协调发展方面的作用，科学定位第一、二、三次分配职能，协同在做大蛋糕与分好蛋糕的核心治理职能，缩小区域差距，推进共同富裕。

区域经济是属于宏观与微观间的中观范畴，完成重大任务需要设立由国家决策层直接领导并对任务结果直接负责的协同机构，优化配置区域治理职能，发挥财政、产业、税收、人才、社保等多项职能的整体效应，以集中统一领导来保障各项工作运行的有效性。我国各地区的经济社会发展千差万别，应该从区情出发,因地制宜、协同发展，促进各区域都走上共同富裕的道路。

二是治理体系协同。整体性和网络化是两大治理形态，治理体系协同需要将整体性和网络化的治理结合起来。整体性治理偏重于政府主导下的协调和整合，通过治理层级、治理功能、治理机构的三者整合，以整体型服务解决地方治理碎片化问题。协调与整合是整体性治理的关键环节，整体性治理的实质是构建各种治理要素和治理主体有效整合的治理体系。

网络化治理以多主体参与、多主体协商来构建合作治理体系，在政府主导下，非政府组织、企业、公众等多种主体形成平等、多元的主体协商治理网络，共同参与公共服务的生产和供给。社会组织在促进区域经济协调发展、提供优质共享基本公共服务、区域生态文明建设等方面发挥着重要作用。应从国家、省层面推动设立区域一体化的常设机构，并组织以各类专委会、联盟或行业、企业家联盟为核心的市场主体或社会组织等参与区域协同治理，从而形成扁平化、网络化治理体系。

地方政府需要突破行政边界，在更为复杂的区域环境中实现发展目标。借助区域性公共管理机构的组织网络，形成包括政府、企业、非政府组织和公民个人在内的社会协同多元治理体系。浙江以社会组织推进城乡区域协调发展的制度建设与政策试点，为全国共同富裕积累经验和拓展空间。在新机制实施的背景下，结合功能分层和利益格局，正确认识和把握区域治理体系现代化对实现共同富裕至关重要。

三是治理机制协同。面对新时代社会主要矛盾的变化，我国经济发展转型呈现一系列新特征：我国主要依靠要素投入、外需拉动、规模扩张的原有增长模式，受到明显的约束和限制。由注重经济增长、经济总量，转变为以人民为中心、人的全面发展等。转变发展方式、优化经济结构、转换动力机制，促进高质量发展，是区域健康、可持续发展的主旋律。共享发展涵盖包括经济增长、统一市场、均衡协调、生态保护、公平正义、全球治理等内涵，新时代的区域协同治理应落实于服务、人才等体制机制上。通过打造治理共同体、构建基层治理新格局、区域治理体系现代化、治理工具数字化等路径和方法，以区域高质量协同治理，实现最广大人民群众的共同富裕。

共享发展理念归根到底是一切为了人民，使全体人民在共建共享中有更多的获得感和幸福感。“党的一切工作必须以最广大人民根本利益为最高标准。”[11]50新时代要解决好广大人民最关切的公共安全、权益保障、公平正义等问题，集中力量做好区域的基础性、普惠性民生工作，不断提高区域公共服务能力。我国区域协同治理要以地方政府的自主协作为主要形式，纵向链接不同层级政府、社会组织的积极参与，通过横向协作与纵向嵌入的有机结合，综合权衡治理机制本身的成本与区域实际需求，增强区域治理合作、规避区域治理风险，以协同治理创新推进和破解共同富裕的复杂进程。以现代信息技术回应区域治理中“官僚制”“碎片化”缺陷，通过治理机制创新协同实现公共服务的无缝隙供给。

四是治理时空协同。逐步建构以标准一体、城乡一体、区域一体为导向的区域共同体、发展共同体、命运共同体和文明共同体。人类步入后工业化时代，探索治理模式的未来转型。在对中心-边缘模型认同下，相邻的城市之间形成不同的地域空间组织形式，在地理空间上低等级城市的核心与高等级城市的边缘相邻，两地的距离较近产生了比较严重的同城化现象，诸如上海与江苏昆山、上海与浙江嘉兴、南京与安徽马鞍山等，成为社会流动、产业转移、城乡建设的典型案例和行为范式。

从区域产业转移的角度看，在产业承接地实现超大城市产业链延伸。从超大城市为周边城市引入创新资源和要素，拉动产业升级。从区域共同富裕的视角看，要积极推动上海和近沪区域同城化，实现超大城市与周边城市空间意义上的共同富裕的关键在于建立高质量、均等化、一体化的区域公共服务体系，实现超大城市与周边城市共同发展、协同治理、共享成果。振兴苏北、皖北是长三角一体化、探索区域协同治理、动态平衡的重要举措，苏北、皖北应积极承接较发达地区产业转移，在各类政策支持下，释放长三角区域共同富裕的新动能。

共同富裕和共享发展是既相互关联又区别明显的两个概念。共同富裕是建立在经济社会高度发展基础上的终极价值目标，共享发展则可以呈现在经济社会发展的任何阶段和过程。我国正处于社会主义初级阶段，发展不均衡不充分，共享发展要体现在发展的全过程，才能最终实现时空意义上的共同富裕。习近平总书记说，“共享理念实质就是坚持以人民为中心的发展思想，体现的是逐步实现共同富裕的要求”[10]214。全员性、开放性、参与性是共享经济的特征，人们借助网络共享平台实现共赢，激发人民创新创业的热情，共享发展创造物质财富的同时，要尽可能协调和包容区域各主体的利益，让更多地区、更多人有获得感、安全感、幸福感，实现整个社会的进步发展。尽管，共享经济为共享发展提供了平台，但共享经济追求利益最大化，实现资本的融合，市场主体参差不齐，缺乏有效的监督和引导。这表明，共享发展要构建推动共同富裕的制度体系，发展共享经济、共享经济成果，应更注重社会的公平正义和全面发展。

三、共同富裕的区域协同治理路径选择

改革开放以来，中国获取了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹。这是因为中国共产党始终坚持以共同富裕为出发点和落脚点，形成了持续强劲的经济发展，国家有充盈的财政投入到公共服务、民生改善、基础设施，创设了共同富裕的物质基础和社会条件。

（一）创新区域合作的协同机制

协同意义上区域合作的形态：一是制度性和约束性协同机制。诸如，欧盟的区域协同机制，是超越国家之上的权威组织，对区域发展进行统筹和协调；二是自愿组合而成的非正式协同机制。这是通过协商谈判而建立的松散型合作机制。从功能而言，区域性公共管理机构应作为跨域的地方政府总代表，消除或减少区域内不合作意愿，发挥其超越地域的影响力。区域性管理协同机构作为上层政府和下层政府矛盾和冲突解决机制的平台，应向上级政府反映区域内下级政府的愿望、要求和建议，释放宏观政策与微观政策之间的张力，破解“上有政策、下有对策”的执行难题或困境。在区域协调发展过程中，政策指向是大多数群体的利益需求，市场更青睐带来经济效益的企业或群体。在政府和市场双失灵的情况下，需要构建社会组织与政府、企业的跨部门协同机制，社会组织是有效推进区域协调和共同富裕的有效载体。中国现阶段，大量资源配置权掌握在政府手中，不断创新体制机制，成为区域协调发展的重要环节。

区域经济作为包含众多子系统的复杂巨系统，其整体效益取决于各子系统的运行效率及子系统间的要素分配与利用效率，满足对象复杂性、目标统一性、内部关联性、运行合作性的协同要求，形成涉及政府内外多元主体的治理网络，能够协调利益差异，融合多元资源，形成治理合力。当国家经济社会发展重要战略提出重大任务时，需要设立得到授权的协同机构，直接负责实施和完成项目任务。承担和完成跨域任务需要逾越现有体制的边界，在更大范围内动员和协调各方面资源，建立职能和资源集成的执行机构。因此，执行跨域跨界任务的责任链条必须清晰直接，突破体制的限定。

比较优势是区域合作的前提与考量，能否将比较优势转化为合作动力，将区域比较优势转化为合作优势，需要有政府的辨识、认同和推动。基于比较优势和比较利益，区域协同应以产业合作为契机，利用开发各方资源，形成合理的产业链，避免产业结构趋同，增强产业整体竞争力，实现可持续发展。打破行政区划的约束，通过协同利益分配，实现共建共享、互利共赢。在实践中发挥比较优势，工业经济发达地区输出工业项目，向欠发达地区转移工业产业，而欠发达地区提供工业项目建设资源、供应低价和充足的土地资源、人力资源，两地共享利税。深圳与汕尾合建的“深汕合作区”、南京与滁州跨省合作区都是其中案例。区域合作并非单一市场行为，涉及经济、政治、民族、宗教、环境、生态等多重元素的影响，会有矛盾和冲突的不断生成，应本着求同存异的原则，建立稳健有效的合作机制，减少合作主体间的摩擦，以法律保证区域合作组织和政策工具的合法性，为共同富裕、共建共享提供有效支持。

（二）加强区域之间的政治协同

政治协同是在复杂环境下降低交易成本的机制。区域发展中的政治协调既不能采用单纯市场手段，因为价格失真会诱发市场失灵；也不能完全依赖行政手段，因为同层级的地方政府不存在行政隶属关系。政治协同的目标是通过调整交易成本、优化治理结构，构建合作关系，突破行政区边界在合作中的限定和束缚，实现行政区与经济区行为主体的目标协同一致。一方面，上级政府要减少区域内地方政府间的合作壁垒，或通过创设合作政策平台，降低交易成本。另一方面，明确区域政府合作治理的主体、客体、职能、规则等，减少过程中的交易障碍，以合理机制凝聚协同来自不同层次、不同领域的利益相关者，降低交易成本，实现知识和信息共享。不容混淆的是，我国地方主体在政治上的联合或结盟是被禁止的，就此而言，区域合作主要不是政治层面上的，而是经济与社会意义上的。

区域内外各经济主体协同共生，合力推进区域经济实现由无序至有序动态转变，形成“互惠共生，合作共赢”的内生增长机制，促进区域整体有序的发展。协同发展要求区域内部各要素间有统一的目标和规划，府际间有高度的均衡性和整合度，区域内地区间平等开放，同时也向外部开放，既有利于内部子系统的发展，又有利于与外部环境的互动。合理配置治理资源，在相互协作、功能优化中实现整体发展，以区域公共政策促进区域一体化。有效的政治协同使得区域间的比较优势，超越地理和行政边界的经济融合成为区域合作的主要形态。政治协同对于区域治理而言，其指向在于市场统一、合作共赢、产业布局、生态环境、共同富裕等，含有公共事务的合作意蕴。这样，推动政府与市场形成合力、区域要素均衡配置，促进全体人民的共同富裕。

区域协调发展是对欠发达地区的特殊保护，本质上也是一种实质平等。这种实质平等主要并不存在于个体之间，而主要在区域之间。实现基本公共服务均等化是区域协调发展战略的核心问题，通过统一规范的区域发展水平评价体系，创新区域协同发展机制，加快调整和完善国家宏观区域政策，实现区域的协调合作、互利共赢。政治协同是区域平等和公正最为便捷的实现方式，共同富裕为导向的区域政治协调意味着宪法实质平等保护体系中增加了区域实质平等的内涵，通过国家的积极作为，渐进缩小不同地区间发展差距，实现区域间的均衡发展和共同富裕，彰显社会主义实质平等的价值。

（三）创设区域协同的利益格局

区域空间一体化的基础是利益格局，这是博弈与合作的内生动力。区域间的合作与协同需要通过利益协调、制度保障实现跨域治理，解决跨区域公共产品的供应以及各类跨界外部性问题。跨域治理受制于：一是区域内部各个地区间的经济关联，这决定了区域间合作机制所带来的整体利益问题，其变化与市场机制发展有关，取决于所在地区的资源禀赋。二是地区间的利益关系调整，后者决定了区域合作的交易成本和成本分摊，这在很大程度上与外部制度安排有关。因此，要建立统一协调的区域政策管理机构，设立成本与收益的共担共享机制，按照公共服务和产业要素转移并行的要求，统筹研究制定区域的发展战略、发展规划和发展政策，推动合作共治取得实质性成果，促进区域协调发展，实现共同富裕。

为保证区域间合作均衡最终能够得以实现，区域合作多个利益主体相互间进行合作的条件：一是合作收益有增大的预期；二是收益在成员间有效合理分配。要实现区域间经济发展的优势互补、优势共享、优势叠加，激发区域潜在的活力，增强社会财富的物质基础，以完善的利益共享机制深化区域共建共享。

平衡经济发展与环境保护之间的利益关系。基于保护生态环境的共识，建立有效的资源类产品的定价机制以及资源开发的生态补偿机制，加大对限制开发和禁止开发区域的生态投入，将产业发展引向生态环境压力小的领域；通过转移支付实现区域间基本公共服务的均等化。

为缓解区域发展不平衡不充分的矛盾，应优化和完善承东启西、连南接北的区域协同的利益格局，以区域经济高质量发展助力共同富裕。新时代应着眼于持续提升城市群人口经济承载能力，寻求保护与发展的平衡点，激发区域协同发展内生动力，探索区域合作、共同富裕的新道路。

区域协同发展、共同富裕需要淡化行政区划界限，由“行政区治理”向“跨政区公共治理”转变，强化经济区域市场功能、公共服务功能、利益均衡与协同功能。这里要关注地方政府间的区域性、公共性要素，“打破区域边界与行政分割，弱化生产要素区域性特征，促进其有序自由流动”[12]，从而缩小落后地区与发达地区间的发展差距。区域利益关系错综复杂，区域性经济的协同关系需要本着自愿对等的原则，发挥核心成员的引领作用，平衡众多领域的差异，破解因短期利益冲突而出现“合作失灵”的协同难题。“加强地区间经济联系，充分利用区域溢出效应，从内到外，共同创造经济增长的动力源泉，最终实现区域高质量发展的目标。”[13]

（四）优化共同富裕的政策体系

协同联动是深化区域合作的重要途径。目前，我国区域合作形态丰富多彩，要按照分类指导原则，通过不同形式的区域合作，让我国的区域发展更加均衡、更可持续、更具活力。

一是以共同发展政策优化区域空间发展格局。建设各类开发区和示范区等功能性平台，充分发挥其引领作用；根据比较优势，加强区域和城市间协同，实现区域之间的协调联动；沿江、沿河、沿路等而形成的经济带，不断优化共同富裕的空间格局和政策体系。依托长江经济带和“一带一路”发展战略，创新区域合作模式与途径，鼓励和促进东部沿海地区产业向中西部地区转移，推动东中西部的协同联动、整体发展。

二是以中央政策主导区域发展一体化。区域均衡发展必须发挥中央政府的政策主导作用，在发挥市场在资源配置中决定性作用的基础上，通过区域政策协调区际利益，促进地区基本公共服务均等化。通过财税政策，增强转移支付和专项转移支付的规模，持续、稳定支持落后地区发展，通过投资税收减免等优惠政策，对能源资源开发、特色产业发展、农畜产品加工产业的发展给予支持。

三是以城市群政策推动区域发展一体化。首先，打破城市间的行政壁垒。加强基础设施、产业协作、社会治理、旅游发展等方面的合作，促进要素的自由流动，构建互联互通的交通网络和要素市场体系。其次，推动边界地区成立合作区域。在省区交界地区成立合作区域，充分利用区域之间的比较优势，带动以往被忽略的地带发展，实现区域之间的充分协调联动。又次，建立“飞地园区”合作机制。推动政府主导的跨区域合作园区建设，探索规划共编、园区共建、利益共享、风险共担的机制，通过自主管理或委托管理形式对合作园区进行管理。

四是让有效市场与有为政府协同发力。要发挥好市场和政府协同作用，实现区域的共同发展、共同富裕。首先，构建市场一体化的发展机制。通过投资政策、产业政策、土地政策，校正区域发展的制度差异，打破要素自由流动的区域壁垒；接轨国际市场，建立统一的企业服务平台，实现要素自由流动。其次，发挥政府在共同富裕中的统筹作用。提供城乡居民均等化的基本公共服务，建立健全政府区域扶持机制和支持机制，增强区域发展的协同性、联动性、整体性。

在财政分成和行政分权背景下，区域发展会出现各种各样的合作困境。不同地区有不同的发展目标与利益追求，区域协调必须坚持党的领导，以共享发展化解利益冲突，建构共同富裕的利益基础。共同富裕的区域协调发展的理论创新和实践探索，不是对世界现有减贫理论的简单移植，而是推动区域协同发展、实现共同富裕的中国创新探索。