政府债务规模与财政可持续性：一个研究综述

毛 捷 马光荣

内容提要：政府债务能否促进宏观经济平稳增长，又会如何影响财政可持续性？本文围绕政府债务规模与财政可持续性这对核心问题，从债务构成、形成机理、经济效应和风险防范等方面阐述了中国政府债务问题研究的理论进展和文献脉络，提炼中国学者独创性贡献和归纳中国研究构建的理论体系。首先，着重分析了国内研究在政府债务分类上的创新——提出了“地方政府性债务”这一全新的政府债务分类标准，并通过国际比较提出中国政府债务的构成呈现出地方政府债务占政府总债务的比重高、地方政府债务的隐性化问题较为突出的特点。其次，将中国地方政府债务的演进历程、形成机理和规模测算作为一个整体进行分析。中国学者立足中国国情，从财政金融制度互动、发展压力和隐性担保等角度开展了丰富深入的研究，初步形成了能够系统解释中国地方政府债务形成机理、体现政府债务领域中国经济学研究原创性的理论体系。再次，从整体联系和分部门效应两个维度，梳理了地方政府债务影响经济增长的相关研究。中国学者将央地财政关系、土地市场等引入理论模型，兼顾经济增长的“量”和“质”，为科学阐释地方政府债务的经济效应提供了来自中国的理论洞见和经验证据。然后，从财政平衡、筹资能力和偿债能力三个角度阐述了政府债务可持续性的理论内涵，并说明地方财政可持续性的关键在于地方政府债务的可持续性，而政府债务的可持续性离不开政府债务风险的防范化解。完善中国政府债务管理制度，既包括中央层面加强政府债务管理的顶层设计和制度约束，也需要从财政体制和金融体制深化改革以及破除不合理政绩观等方面下功夫。最后，从改进政府债务规模测算方法、推进政府债务形成机理的理论研究、深化对地方政府债务经济效应的研究、从财政金融复合视角研究地方政府债务风险四方面，对政府债务和财政可持续性领域的未来研究作了展望。

一、引 言

政府债务是调节宏观经济的重要工具（高培勇，1995；郭庆旺和赵志耘，2009），也是财政政策与货币政策协调配合的联结点（邓子基等，1990；陈共，2020），兼具弥补财政赤字、筹措建设资金的财政属性以及调节金融市场流动性和利率水平的金融属性（陈志勇和李祥云，2012；毛捷，2021）。①政府债务（government debt），狭义地讲是指中央政府或地方政府向个人、公司企业、社会事业单位以及他国政府、金融机构的借款或发行的债券，是政府按照合同约定或法律规定，通过形成债权债务关系筹集财政资金的一种有偿形式。广义地讲，由于政府代表公共部门，凡是公共部门以政府的信用为基础举借的，由政府最终承担偿付、担保或救助责任的债务都可称为政府债务，既包括政府出面举借并明确由政府偿付的债务（即下文的显性债务和直接债务），也包含政府下辖机构或企事业单位出面举借但由政府承担偿付、担保或救助责任的债务（即隐性债务和或有债务）。由于当今世界各国的政府债务多包含隐性债务和或有债务（陈共，2020），本文的研究对象选取广义的政府债务。除了政府债务之外，公共部门的总债务（简称公债或公共债务，public debt）还包括政府不承担偿付、担保或救助责任的国有企业债务等其他组成。从概念上讲，政府债务包含于公债。但是，与具有强制性、固定性和无偿性特征的税收不同，政府债务因其自愿性、有偿性和灵活性的特征，是一种带有偿付风险的财政收入形式。改革开放以来，中国的政府债务主要是中央政府举借的债务（即国债）。1981 年，中国发行了总额共计48.66 亿元的国库券（一种短期国债），标志着20 世纪60 年代以来“既无内债，又无外债”的历史时期正式结束。之后，中国的国债规模呈“阶段性、阶梯式”上升的发展态势，在一段时间内成为弥补财政收支缺口、支持政府各项投资支出的重要方式。自2006 年起，中国参照国际通行做法，建立了国债余额管理体制，对国债规模进行科学管理，有效防范了国债发行和偿付带来的财政风险（杨志勇和张馨，2018）。因此，国债规模及其对财政可持续性的影响较少受到学术界关注。2008 年国际金融危机爆发之后，中国的地方政府债务规模快速增长，在促进基础设施建设和城镇化进程的同时，也引发了社会各界对政府债务风险和财政可持续性的担忧。

2008 年，美国财政部被迫接管两大房地产企业（房利美公司和房地美公司），大型投资银行（例如雷曼兄弟控股公司）接连倒闭，随之而来的是一场席卷全球的金融危机。这场国际金融危机对世界经济平稳发展造成了深远影响，各国政府纷纷出台财政和货币政策，调控宏观经济。在低利率甚至零利率、负利率刺激下，发达经济体加大了举债力度，政府债务云屯雾集，出现了20 世纪50 年代以来增速较快的一次债务膨胀（Reinhart et al.，2012）。伴随政府债务持续增长，美国等多国出现了“高债务、低增长”的局面。但由于利率水平持续走低，部分学者（Blanchard，2019）认为这种局面是可持续的，低利率水平下政府维持高负债的成本低，规模巨大的政府债务不会危及美国等发达经济体的财政可持续性。政府债务大幅增长的势头很快蔓延到发展中国家（包括新兴市场经济体）。以中国为例，为落实“四万亿”刺激计划，各级政府借助地方政府融资平台公司（以下简称融资平台）大量举债，为调结构、保增长提供了重要资金保障（郭玉清和毛捷，2019）。

面对2020 年突如其来的新冠肺炎疫情及其在全球范围的蔓延，各国政府不得不又一次加大举债力度。据统计，2020 年是1970 年以来全球范围内政府债务增速最快的一年，发达经济体的政府债务占国内生产总值（以下简称GDP）比重平均超过了120%，发展中国家平均也达到了63%（Kose et al.，2021）。在复杂的国际形势下，我国政府大量举债能否稳住宏观经济？规模巨大的政府债务是否会影响我国的财政可持续性？上述问题重要且紧迫，亟待研究。对上述问题的研究也有助于社会各界更深刻理解中国共产党领导财政工作的基本规律和成功经验，促进学术界科学总结财政在中国式现代化中的独特贡献，为构建新时代中国自己的财政基础理论提供线索（吕炜和靳继东，2021）。

已有文献浩如烟海，本文以中国政府债务存在的若干核心问题为纲，梳理研究脉络，提炼理论进展，为后续更深入地研究中国政府债务问题提供参考。除第一部分引言外，本文主要内容安排如下：第二部分介绍中国政府债务的构成，并对政府债务进行国际比较，根据此部分的研究结论，地方政府债务已构成中国政府债务的主体，因此后续各部分侧重研究地方政府债务与财政可持续性；第三部分概括地方政府债务融资的演进历程，以及地方政府债务的形成机理与规模测算方法；第四部分分析地方政府债务与经济增长的内在联系，以及地方政府债务对居民部门、企业部门和公共部门的影响；第五部分阐述地方政府债务风险与财政可持续性的内在关联；第六部分介绍完善中国政府债务管理制度的思路；第七部分是本文结语与展望。

二、政府债务构成及国际对比

（一）政府债务的构成

理解政府债务的构成（或分类）便于社会各界准确把握政府债务的规模和风险。世界银行专家白海娜（Brixi，1998）提出的“财政风险矩阵”可较为直观地对政府债务进行分类认定和规模统计，但这类分类方法主要适用于政府资产负债表比较健全的国家或地区（一般是发达经济体），广大发展中国家简单套用该分类方法往往难以准确区分不同类型的政府债务①徐建国和张勋（2013）、Xu&Zhang（2014）利用资产负债表分析了中国政府债务水平，但由于资产和负债的相关数据主要来自国家审计署非年度性的审计报告，而且地方政府资产负债数据需要结合较多假定进行推算，影响了债务规模测算的准确性。随着2014 年新《预算法》的修订，政府资产负债相关数据的公开性和透明度不断提高，中国政府资产负债表的研究成果日益丰富（杨志勇等，2017、2019）。。中国学者基于地方政府债务管理实践，提出了一个新概念——地方政府性债务，并用于对地方政府债务进行精准分类，为发展中国家对政府债务进行科学分类、准确把握政府债务构成提供了重要参考。政府债务分类的几种常见方法大致包括：“财政风险矩阵”、地方政府性债务及其他分类。

1.“财政风险矩阵”

Brixi（1998）发现，政府或有债务是财政风险主要来源。尤其是在发展中国家或转型经济体，由于政府在经济社会发展或转型过程中承担了相比于发达经济体政府更多的责任，容易形成或有债务，滋生财政风险。为了描述财政风险的构成，她将政府债务分为直接债务、或有债务、显性债务、隐性债务四类。直接债务是指政府在任何条件下都应当承担偿还责任的债务；或有债务是指在特定条件下（比如发生某些风险事件）政府需要承担偿还、担保或救助责任的债务。在此基础上，根据是否有法律明确规定等条件，政府债务可进一步分为显性债务和隐性债务。刘尚希和赵全厚（2002）的解释是，法律明确规定或政府公开承诺的是显性债务；法律没有做出明确规定或政府未做出任何承诺，但出于“道义”或现实压力政府不得不清偿的是隐性债务。

刘尚希（2003）认为，从内容上看，“财政风险矩阵”本质上是“债务矩阵”。它主要反映了政府债务的四种类型及其基本特征，从发生条件和偿债责任等角度直观阐述了政府债务的构成，但从中无法将负债与资产进行对应，也不能据此直接度量财政风险。尽管如此，“财政风险矩阵”为研究政府债务构成提供了一种国际上广为接受的标准，为理解形式更为多样、构成复杂多变的地方政府债务提供了思路。借鉴“财政风险矩阵”的分类框架，中国学者（樊丽明等，2006；刘尚希等，2012）结合我国国情，提出了中国地方政府债务矩阵。但对于地方政府或有债务的构成，由于“财政风险矩阵”提供的分类标准不够明确，容易引发争议。

2.地方政府性债务

为了更科学地认识中国地方政府债务的构成，中国政府有关部门和学者根据地方政府是否直接承担偿债责任以及举债主体和偿债条件等，共同发展了地方政府性债务（local government-related debt）这一概念，为开展适合中国国情的政府债务分类提供了方法依据。

国家审计署在开展相关审计工作时，提出了地方政府性债务这一表述。推动地方政府债务管理体制改革的重要文件《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）使用了上述表述。地方政府性债务具有特定内涵，是指为支持公益性项目建设，地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他单位等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持所形成的债务（刘尚希等，2012；梁若冰和王群群，2021）。上述公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，包括市政道路、公共交通等基础设施建设项目以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。

根据表1，从具体构成看，地方政府性债务包括五类债务主体承担的三类债务（刘尚希等，2012）。五类债务主体包括：地方政府、经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台和其他单位。在债务主体中引入融资平台，与国际货币基金组织（IMF）对中国政府债务的界定标准不谋而合（Zhang&Barnett，2014）。通过明确债务主体，地方政府性债务这一分类方法弥补了“财政风险矩阵”存在的举债主体笼统化、偿债责任不明确等不足，为测算中国地方政府债务规模提供了便利。上述五类债务主体承担的三类债务具体如下：第一类是地方政府负有偿还责任的债务，即由地方政府及所属部门和机构、地方事业单位或融资平台等举借，明确由财政资金进行偿还的债务；第二类是地方政府负有担保责任的或有债务，即由地方政府提供直接或间接担保形成的、由非财政资金偿还的债务，一般是当法定债务人出现偿债困难时，由地方政府承担连带责任；第三类是其他相关债务，即由相关企事业等单位自行举借用于公益性项目、以单位或项目自身收入偿还的债务，地方政府既未提供担保也不负有任何法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助。

3.其他分类

除了“财政风险矩阵”和地方政府性债务，政府债务还包括中央政府债务与地方政府债务、内债与外债、主动负债与被动负债等其他分类。

中央政府债务主要指国债，一些研究直接将中央政府债务称为国债（郑春荣，2020）。根据“财政风险矩阵”，国债属于中央政府的直接显性债务。地方政府债务也称地方债，中国学者对地方政府债务存在不同理解，导致存在多种界定标准和统计口径，杨灿明和鲁元平（2015）、毛捷和徐军伟（2019）对此做了梳理和比对。2015 年，《中华人民共和国预算法》（2014 年修正）（以下简称新《预算法》）实施后，地方政府举债模式发生了重大变革，省级政府依法发行地方政府债券。虽然新《预算法》实施后地方政府依法不得以其他方式举借债务，但仍存在体量不小的隐性债务（郭敏等，2020）。地方政府隐性债务的主要组成是融资平台的负债（一般称为融资平台有息债务），清理规范融资平台及其相关债务、尽快实现融资平台市场化转型，是防范化解地方政府隐性债务风险的关键（徐忠，2018；楼继伟，2019）。

按照政府债务承购人管辖权不同，中国政府债务的构成可分为内债和外债。龚六堂和程宇丹（2015）发现，发展中国家举借内债有助于弥补国内市场的不完善，对经济增长的促进作用比发达国家举借内债更明显；同时，外债成本不仅由利率决定，还受汇率波动等因素影响，且由于发展中国家抵御国际金融风险的能力较弱，举借外债对发展中国家经济增长会产生不利影响。

2005 年之前，由于县乡财政困难，地方政府举债主要是弥补财政收支缺口，这类地方政府债务可称为被动负债，主要集中于县级及以下基层政府（杨志勇和杨之刚，2008）。2005 年以来，随着政府间转移支付制度逐步完善，县乡财政困难问题得到缓解，地方政府举债更多用于加大城市开发和基础设施建设等，因此可称为主动负债（龚强等，2011）。这类主动负债不再局限于基层政府，省级和地级市政府成为地方政府债务的举借主体。

（二）政府债务的国际比较

由于各国政府债务的构成存在差别，导致统计口径多样，限制了学术界对政府债务开展深入的国际比较。现有文献多从管理体制和风险防范等角度进行定性分析。

政府债务的管理体制受一国或地区的历史文化、中央与地方关系以及经济发展水平等多类因素影响，不存在普适模式。以地方政府债务为例，Ter-Minassian &Craig（1997）总结了市场约束型、共同协商型、制度约束型、行政控制型四类管理体制。①在市场约束型体制下，地方政府根据自身资金需求和金融市场资金供给状况自主决定是否举债及举债额度等；而在共同协商型体制下，地方政府需要先与中央政府就关键性指标（包括宏观经济和财政等方面的指标）达成一致，方可决定举债方案；在制度约束型体制下，中央政府通过建立一系列制度或规则，对地方政府举债行为进行约束，但原则上不干预地方政府债务管理活动；行政控制型体制要求中央政府对地方政府债务进行全面控制，包括事前审批、事中监管和事后检查。相比于其他三类管理体制，制度约束型的地方政府债务管理体制适用面较广，中国等发展中国家和美国等发达经济体均采用这类管理体制（李萍等，2009；奥塔维亚诺·卡努托和刘琍琍，2015）。多数国家要求政府在举债时遵守“黄金规则”，即政府举债只能用于资本项目支出，不能用于弥补政府经常性预算缺口。少数国家如加拿大、美国、德国和瑞士等，允许政府借债用于弥补财政收支季节性缺口（宗正玉，2012）。绝大多数国家在中央和地方层面建立了政府债务预算管理制度和管理机构（李士梅和李安，2019）。其中政府债务的预算管理尤为重要，基于收付实现制的预算管理不利于全面反映政府债务的规模和构成（孙琳和陈舒敏，2015）。税收、借新还旧和项目收益是政府债务的主要偿还方式（陈志勇和李祥云，2012）。美国、英国和澳大利亚等利用财产税，将公益性投资带来的城市土地等财产升值的部分收益用于偿付地方政府债务。中国的地方政府债务包括构成复杂多变的或有债务，例如不规范的PPP（政府和社会资本合作）（马恩涛和李鑫，2018），上述情况在澳大利亚等发达国家以及菲律宾和巴基斯坦等发展中国家也存在。

宗正玉（2012）从预算约束、纠错与风险化解机制等九个角度对政府债务风险防控作了国际比较，认为将政府担保对应的成本纳入预算管理（捷克等）以及采取权责发生制提高财政透明度（澳大利亚等）值得中国借鉴。邓淑莲和彭军（2013）归纳了化解政府债务风险的四类模式，分别是行政控制型（以日本为代表）、市场控制型（以美国和英国为代表）、规则控制型（以巴西为代表）和合作协调控制型（适用面较窄）②需要注意，化解政府债务风险的四类模式与前述的四类政府债务管理体制不完全对应。，并指出中国化解政府债务风险以行政控制方式为主，应逐步向市场控制方式过渡和转变。

也有学者利用国际金融机构等国际组织提供或学术组织自行搜集整理的相关数据，开展政府债务构成的国际比较研究。国外学者主要关注各国国债的长期趋势和国别比较，例如Reinhart&Rogoff（2011）研究了19 世纪到2009 年两百余年里各国国债与银行危机的内在联系，Meyer et al.（2022）分析了1816-2016 年91 个国家外债的价格、违约情况和收益率。利用地方政府债务相关数据开展的国际比较研究较少见。毛捷和韩瑞雪（2020）发现，使用IMF 的政府债务统计口径，截至2018 年，中国地方政府债务占政府总债务的比重为67.19%，远超主要发达国家和新兴发展中国家的平均水平，地方政府债务已成为中国政府债务的主体。毛捷（2021）的国别比较显示，中国地方政府债务占比明显高于美国、日本、英国和德国等欧美市场经济发达国家以及印度、巴西和哥伦比亚等发展中国家。同时，在地方政府债务构成中，一般债券加上专项债券的规模与融资平台债务相当，以融资平台债务为主要表现形式的隐性债务占比较高（徐军伟等，2020）。

鉴于中国政府债务构成中地方政府债务占比高且地方政府债务包含较多隐性债务等特点，地方政府债务的增长态势很可能会左右中国政府债务总规模，并成为影响我国财政可持续性的关键因素，因此以下诸章节着重分析地方政府债务及其与财政可持续性的联系。

三、中国地方政府债务融资的演进历程、形成机理与规模测算

（一）中国地方政府债务融资的演进历程

不同时期地方政府债务的增长原因及测算方法与当时的制度设计和政策实践紧密相关。本节简要回顾新中国成立70 余年来地方政府债务实践的沿革，为后续分析地方政府债务形成机理与规模测算提供依据。

1.新中国成立后地方政府举债的早期实践（1949-1978 年）

1950 年，东北人民政府为加速恢复因长期战乱遭受严重破坏的经济，发行了东北生产建设折实公债。中央政府于1954 年到1958 年连续五年发行国家经济建设公债，地方政府不再发行公债。1958 年4 月，中共中央颁布《关于发行地方公债的决定》，决定自1959 年起，全国性公债停止发行，转由省级政府发行地方经济建设公债。1959 年至1961 年，四川、黑龙江、安徽等七省通过发行地方经济建设公债共筹集资金33723.5 万元（万立明，2017）。20 世纪60 年代至70 年代中期，中国政府逐步停止了各种形式的债务融资，中国进入了“既无内债，又无外债”的时期。计划经济时期的地方政府债务其表现形式和形成机理均与改革开放后存在较大差别。

2.改革开放初期地方政府债务融资的探索和尝试（1979-1996 年）

根据国家审计署2011 年公布的《全国地方政府性债务审计结果公告》，改革开放后最早出现的地方政府负有偿还责任的债务发生于1979 年，当年有4 个市级政府和4 个县级政府举借了债务。项怀诚（1999）指出，这一时期的地方政府债务（含或有债务）主要以财政周转金借款、金融机构贷款、地方国有企业和粮棉企业的亏损挂账、地方金融机构不良资产等为主。改革开放初期，中央原则上不允许地方政府举债，但由于1958 年颁布的《中华人民共和国地方经济建设公债条例》并未明令作废，也未出台新法规规范地方政府举债，因此这段时期地方政府负债融资的各种尝试不能被简单界定为违规行为，这为下一发展阶段地方政府借助融资平台大量举债埋下了伏笔。

3.城镇化进程中融资平台的崛起与地方政府发债改革（1997-2014 年）

1997 年，亚洲金融危机突然爆发，中国政府开始实施以“扩内需、保增长”为目标的积极财政政策，城镇化进程加速推进。城镇化带来的基建投资需求激增与政府预算内建设资金有限构成了一对突出的矛盾。为此，地方政府开始借助融资平台进行“主动负债”，以填补基建投资与预算财力之间的资金缺口。2008 年，为应对国际金融危机，中国的信贷环境持续宽松，融资平台迅速发展壮大，成为各级政府补财力缺口、保经济增长的重要助手，但债务风险也快速积累。由于融资平台债务金额巨大、举债方式多样且风险关联复杂，融资平台债务已成为影响中国经济社会发展的重大风险隐患（徐军伟等，2020）。2014 年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发（2014）43 号文）出台，明确划清地方政府与融资平台的界限，政府部门不得通过企事业单位等举债，融资平台被正式要求剥离政府融资职能，其发展进入了化解存量债务和推动市场化转型的新阶段。

4.新时代地方政府债务的科学治理（2015 年至今）

2015 年以来，地方政府被正式赋予发债权，并采取了类似国债余额管理的地方政府债务限额管理，中国地方政府债务发行改革取得了里程碑式的成就。主要成绩包括以下几方面：第一，建立了比较完善的地方政府债务“借、用、管、还”制度体系。2015 年以来，《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》《地方政府一般债务预算管理办法》《地方政府专项债务预算管理办法》和《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》等政策文件陆续出台，地方政府债务管理的制度体系日臻完善。第二，置换清理地方政府性存量债务，严防隐性债务风险。2015年到2018 年，各省份累计发行超过12 万亿元的置换债券，2014 年经财政部门甄别认定的地方政府性债务基本得到置换和清理。2019 年末，财政部推进建制县隐性债务风险化解试点工作。2021年，广东等多省份宣布启动“全域无隐性债务”试点工作，存量隐性债务的置换清理工作在全国范围内深入开展。第三，持续推动融资平台市场化转型。财政部于2017 年分别出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，严禁地方政府“借道”融资平台举债或不规范的PPP（政府和社会资本合作）等违规融资。国务院于2020 年5 月发布了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，要求进一步清理规范融资平台。

（二）中国地方政府债务的形成机理

地方政府债务为何持续增长？回答上述问题既能廓清中国地方政府债务的形成机理，也有助于科学分析地方政府债务的经济效应。遗憾的是，国外已有研究主要着眼于发达国家政治经济体制（包括选举周期和政治极化等）阐述政府债务的形成机理（Alesina&Tabellini，1990；Alesina&Passalacqua，2016），难以解释中国地方政府债务增长的原因。中国学者从财政金融体制、发展压力、预算软约束与隐性担保等层面开展了大量研究，提出了一系列原创性的理论观点，初步形成了系统解释中国地方政府债务形成机理的理论体系。

上述理论体系主要由以下三方面构成。第一，制度基础。以分税制为核心内容的分级预算财政体制强化了“财权上移”，在财政支出刚性约束下，财政收支缺口迫使地方政府不得不通过负债维持运转。同时，在“隐性金融分权”帮助下，金融机构为地方政府举债融资提供了便利。财政制度和金融制度的共同作用，促使地方政府债务规模持续增长。第二，发展压力。促使地方政府为获得更突出的发展绩效而积极主动举借债务，这是2008 年国际金融危机爆发以来中国地方政府债务持续增长的主要驱动力。第三，隐性担保。中央政府对地方政府、地方政府对所属融资平台的隐性担保造成预算软约束问题，导致市场低估地方政府债务风险，是地方政府以低融资成本大量举债的催化剂。

1.财政金融体制与地方政府债务增长

国外研究观察到财政体制会影响地方政府债务规模。Wildasin（1996）、De Mello（2000）发现，在转型经济体中，当地方政府的财政收入无法与财政支出同步提高时，地方政府承受的赤字和融资压力将随分权改革的深化不断增大。Ter-Minassian &Craig（1997）认为，政府间存在的横向财政缺口和纵向财政缺口是导致地方政府债务规模不断膨胀的原因。Brixi（1998）、Brixi&Schick（2002）用“财政机会主义”解释政府债务增长，政府在面临短期财政赤字时，往往有借助预算外收入、过度积累财政风险的偏好，即“财政机会主义”，这种偏好产生了大量政府或有债务，危及财政安全。

与上述国外文献的研究背景不同，中国特色社会主义市场经济体制的建设和发展形成了特色鲜明的财政分权（分级预算）和金融分权，共同构成了中国地方政府债务增长的体制内因。改革开放以来，中国实行分级预算体制，“一级政府、一级预算”，各级政府财政相对独立（高培勇，2018）。上述体制并非一成不变，经历了若干次重要改革，包括分税制改革（1994 年）、政府间财政转移支付制度改革（1995 年）和所得税收入分享改革（2002 年）等。上述改革在一定程度上降低了地方财政收入在全国财政总收入中的比重，中央财政逐步在全国财政收入初次分配和再分配格局中起到主导和支配作用（胡书东，2001）。同时，地方政府承担的基础设施建设、科教文卫、农林水利等方面财政支出责任具有刚性特征（王叙果等，2012），财政转移支付制度对于缓解地区间经济发展不平衡带来的区域差异作用有限（周飞舟，2006）。贾康和白景明（2002）、王永钦等（2015）认为，以分税制为核心的政府间财政关系是地方政府债务持续增长的制度原因。核心逻辑是，1994 年分税制改革后，地方财政自主度减弱而公共支出刚性增长，地方财力紧缩的严峻现实迫使地方政府借助负债维持运转。但也有学者对财力困难是导致地方政府债务扩张的主要原因提出了质疑。时红秀（2010）认为，如果上述命题成立，可得出以下两方面推论：一是地方政府举债获取的资金应主要用于当地经常性开支；二是越贫困的地区，地方政府举债应越多。但上述两点推论与实际情况不相符。黄春元和毛捷（2015）利用转移支付作为财政缺口的工具变量进行实证研究，发现财政缺口与地方政府债务规模之间不存在显著关联。

与财政分权类似，中国在金融领域也存在中央与地方的权力界定，姑且称之为金融分权（傅勇和李良松，2017）。中国的金融体制改革与地方治理存在广泛的互动关系（巴曙松等，2005）。何德旭和苗文龙（2016）总结了中国金融体制改革呈现的若干特征，包括“显性金融集权”和“隐性金融分权”。在“显性金融集权”和“隐性金融分权”的不同发展阶段，地方政府的举债方式有所不同。分税制改革早期（1994 年至1997 年），中国的银行管理系统采取“条块管理、以块为主”的模式，呈现明显的金融分权特征，地方政府对辖区内银行拥有人事任命权，可通过直接干预银行贷款规模和资金流向为地方政府提供融资便利。1998 年至2002 年，中国的银行体系实施了垂直化管理改革，金融体系独立性不断加强。2003 年至今，“显性金融集权”和“隐性金融分权”并存，在继续实施垂直化管理的同时，地方政府通过其参股控股的地方性金融机构以及影子银行，并借助融资平台提供的融资通道，将金融资源转移到地方政府青睐的项目建设上。时至今日，以商业银行为主的金融机构仍是地方政府债券和城投债的主要认购主体和应债资金来源。以上现象本质上是中国“财政银行穿‘连裆裤’”“财政金融化”等体制特征的具体表现（陈雨露和郭庆旺，2013）。

不少文献认为，地方政府举债是“紧财政”和“宽金融”各自作用的结果。但毛捷等（2019）发现，税收分成比例和地方政府债务规模均呈上升趋势，并未出现税收分成增加而地方政府债务规模缩小的情况。据此，他们提出了财政金融体制共同促使地方政府债务增长的理论猜想。基于连续同质家庭、政府生产性支出进入厂商生产函数、经济中资产来自企业资本和政府债务等基本假定，他们建立了一个兼顾财政体制（税收分成）和金融体制（融资约束）的内生增长模型，发现在“隐性金融分权”创造的弱融资约束条件下，税收分成比例的提高导致地方政府融资能力上升、发债动机增强，刺激了地方政府债务增长。以上理论模型通过给定一个外生融资约束刻画了“隐性金融分权”，这与现实存在一定差距。现实中，“隐性金融分权”往往受财政体制影响，例如地方政府会根据当地与上级政府之间财政资源分配情况并借助融资平台等动态调整占用金融资源的策略。通过将融资约束内生化，例如假定地方政府可以选择占用金融资源的最优程度，进而调整社会投资和厂商生产函数的设定，可以得出当经济增长率很低时，税收分成比例的提高将刺激地方政府占用更多金融资源，会增加遏制新增隐性债务、化解存量隐性债务的难度。这意味着，一旦将金融分权内生化，财政体制与金融体制共同促使地方政府债务增长的理论机制将更突显。①本段部分内容未公开发表，来自毛捷、吕冰洋和刘潘合作的工作论文。

2.发展压力下地方政府的“主动负债”

财政金融体制为地方政府债务增长提供了制度基础，但地方政府在现行财政金融体制下不断扩大举债规模的直接驱动因素并不是财政金融体制本身，而是另有原因。龚强等（2011）、李永友和马孝红（2018）指出，与分税制改革早期县乡财政困难相对应的“被动负债”不同，2008 年国际金融危机爆发后，地方政府表现出持续“主动负债”的特征。从上一节的演进历程可知，中国地方政府“主动负债”与中国城镇化进程的加速推进密切相关。充足的公共投资，尤其是交通运输、环境卫生、司法、教育和社会保障等方面的公共支出，在城镇化进程以及低收入经济体转型过程中极为必要（杨志勇和张馨，2018）。作为发展中国家，中国的公共投资长期以来处于较低水平，因此加大公共投资力度，为当地提供更优越的经济社会发展环境是地方政府履行发展职能的关键要义，也是地方政府“主动负债”的主要目标，尤其在基础设施建设严重依赖政府投资的地区更是如此（曹婧等，2019）。当各地纷纷加大公共投资力度时，地区之间横向竞争加剧，地方政府面对的发展压力随之加大。已有研究从理论和实证两方面，探讨了发展压力与地方政府债务增长的联系。

理论方面，贾俊雪等（2017）构建了一个包含多维激励的理论模型，研究了发展压力下经济绩效激励、财政可持续激励、民生性公共服务激励对地方政府举债行为的不同影响。他们发现，在一个由多维激励构成的发展竞争环境中，就算考虑财政可持续和民生福利的影响，经济增长绩效仍是激励地方政府增加举债规模的重要因素。实证方面，强大的发展压力一方面促进了地方政府加大招商引资力度、动员各方资源推动区域经济增长，另一方面造成了地方政府公共支出“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”（傅勇和张晏，2007）。地方政府尤为倾向于通过实施投入大、规模大、难度大的“资源密集型”工程，向上级政府传达积极的经济绩效信号（Guo，2009；王叙果等，2012）。由于公共预算收入往往无法支持地方政府在短期内安排大规模资本性支出，举借债务成为突破预算约束的重要途径。大量研究证实，发展压力是近年来地方政府债务持续扩张的主要驱动力（缪小林和伏润民，2015；罗党论和佘国满，2015；曹婧等，2019）。Revelli（2005）、Thushyanthan（2012）还发现，在发展压力下，为实现本地区经济增长目标，地方政府在制定本地区举债融资策略时不仅考虑自身债务规模和经济条件等因素，还会考虑其他地区的举债行为，即所谓的“举债关联性”。吴小强和韩立彬（2017）发现，在发展压力较大的地区，“举债关联性”是促使地方政府债务规模快速增长的重要诱因。

此外，地方政府在发展压力驱动下实现“主动负债”，离不开土地融资发挥的关键作用。郑思齐等（2014）发现，随着中国城镇化进程持续推进和城市基础设施不断改善，城镇建设用地价格逐步上升，地方政府的土地出让收入快速增加。这为地方政府利用土地资产的信用支撑作用大量举债提供了便利。毛捷和徐军伟（2019）、张莉等（2019）发现，地方政府债务的举借、使用和偿还往往与城镇建设用地等国有资产紧密捆绑。

值得注意，随着各级党委和政府政绩观不断优化以及政府债务的规模和风险管控力度持续加强，地方政府盲目和无序举债等行为大幅减少。目前地方政府债务规模的增长是否仍由发展压力下的“主动负债”所驱动，值得商榷和深入研究。

3.预算软约束、隐性担保与地方政府债务增长

预算软约束最早用于讨论计划经济体制下政府对国有企业的扶持所导致的国有企业道德风险问题（Kornai，1986）。随后这一概念被广泛应用于经济学领域的研究，包括政府债务。Goodspeed（2002）认为，在预算软约束环境下，存在内生激励促使地方政府过度借款，而且地方政府不重视财政资金投资项目本身的质量。在德国、西班牙和意大利等发达经济体，存在地方政府不时扰乱正常财经秩序、倒逼中央政府对地方政府债务进行事后救助的情况（Plekhanov&Singh，2006）。

中国作为转型经济体，也存在某些预算软约束现象。现有研究认为，预算软约束问题内嵌于财政金融体制和发展竞争压力之中，会放大上述两个渠道对地方政府债务扩张的影响，因此是形成地方政府债务的“催化剂”。卢文鹏和尹晨（2004）、郭玉清（2011）认为，近年来中国地方政府举债融资形成了一种中央政府为主导、地方政府为主体的隐性担保体系。郭玉清等（2016）将隐性担保引入央地互动博弈模型中，发现“救助预期”内生于中国央地分权的制度框架中，中央政府为地方政府的举债竞争提供了隐性保险，保障基层政府在发展竞争压力下顺利完成上级政府布置的各项任务，但上述隐性保险同时也导致了地方政府过度举债。

另一些研究延续了预算软约束问题的本源，探究特殊类型的地方国有企业——融资平台是否由于地方政府提供的隐性担保得以开展与其自身收入或资产不匹配的举债行为。这方面研究的核心逻辑是，地方政府提供的隐性担保导致金融市场低估甚至无视融资平台债务风险，融资平台得以较低的融资成本大量举债。罗荣华和刘劲劲（2016）发现，无担保城投债与第三方担保城投债在发行利差上无显著差异，原因是无担保城投债背后存在地方政府的隐性担保。王永钦等（2016）发现，中国地方政府债务的违约风险并没有在城投债的收益率价差中得到反映，原因是中国尚未形成一个有效的地方债发行市场，各地城投债未能根据自身违约风险形成差异化定价，融资平台发行的城投债的内在风险被金融市场广泛低估。徐军伟等（2020）提出，中国地方政府普遍动用资源禀赋（土地等）和动能禀赋（财政担保等）支持融资平台发展，导致融资平台相较于一般市场主体（包括非融资平台类的地方国有企业）更容易出现资产延伸和风险联保现象，进而导致融资平台的收益与风险不对称，产生了不合理的“金融势能”，融资平台借此在金融市场吸引大量资金，但自身盈利能力和偿债能力并未提高，滋生了债务风险。此外，一些融资平台参与地方政府实施的各类纾困政策（毛捷和管星华，2022），在纾困过程中这些融资平台可能会利用政府隐性担保扩大举债规模。

（三）中国地方政府债务的规模测算

1.早期研究思路

由于中国地方政府债务存在统计口径复杂、举债主体多元、债务形式多变等特点，难以全面、准确获取可用于研究的地方政府债务数据。尽管如此，研究者尝试了多种方法估算地方政府债务规模。史宗瀚（2010）认为，地方政府和银行签订的政银合作协议可提供未来几年内银行对政府的授信额度信息，因此可以根据政银合作协议估计各地区融资平台债务水平。但由于上述估计方法将银行表外业务、垫资施工等资金来源排除在外，会低估融资平台债务规模。马骏等（2012）基于国家审计署公布的2010 年底全国地方政府性债务存量及其增长率的数据，推算全国历年的地方政府债务余额。上述推算方法的测算结果虽与国家审计署的政府性债务审计结果基本一致，但只能得到全国层面数据，难以为各省份和省以下政府债务规模的测算提供数据支持。

杨灿明和鲁元平（2015）讨论了估算中国地方政府债务规模的三种方法。第一种方法基于金融借贷角度，融资平台惯以土地作为抵押，从商业银行获得抵押贷款，其贷款额通常占土地估价的60%-80%，因此可先估计出抵押用土地价值，进而估算融资平台债务规模。第二种方法是从政府财政收支角度进行测算，通过每年各省份地方政府预算内收支差额以及各省份基建投资来源于政府债务的新增建设性债务增加额，分别计算地方政府经常性债务余额和建设性债务余额，两者加总得出各省份每年新增地方政府债务总额。在此基础上，将实际利率等经济指标作为解释变量，纳入估算模型，并以国家审计署数据作为调整项，对估算模型进行调整优化，最后利用优化后的估算模型估计全国、各省份和各地市的地方政府债务规模。第三种方法根据上市融资平台的资产负债率等数据，推算融资平台负债规模。上述三种方法并不强调债务规模的全口径测算，而是结合债务形成的不同机理，分别从特定角度开展测算，为后续研究提高地方政府债务规模的测算精度提供了重要启发。

业界研究从实务需要出发，提出了基于“基建资金缺口”测算新增地方政府债务的方法，吕健（2014）较早将该方法用于地方政府债务的学术研究。该方法的基本逻辑是，地方政府在市政基础设施建设上的投资支出减去可用资金，差额即为地方政府通过负债弥补的建设资金，用此反映地方政府新增债务的规模。测算公式如下：地方政府新增债务=市政领域的固定资产投资- 地方政府可用资金=市政领域的固定资产投资- 预算内资金投入- 土地出让收入中用于投资的资金- 投资项目的盈利现金流入。但上述方法存在局限性：一方面，受数据可得性限制，仅能测算至省一级的政府债务规模，且主要估算新增债务规模，对债务余额的估计精度不高；另一方面，市政领域基础设施建设虽是地方政府举债的主要资金投向，但并不是唯一用途，完全依赖市政领域固定资产投资的资金缺口测算地方政府债务规模难免会低估真实债务规模。

2.精细化测算

近期研究分别从融资平台的科学界定和“基建资金缺口”的拓展分析两方面，尝试对地方政府债务规模进行精细化测算。第一种精细化测算方法的基本思路是通过不断完善对融资平台的界定标准，以及对融资平台债务进行精细化核算，提高对地方政府性债务或隐性债务规模测算的精度。为提高对融资平台发行的城投债余额的测算精度，毛捷和黄春元（2018）核对整理了2004-2015 年城投债发行的相关信息。在此基础上，曹婧等（2019）发现近年来地方政府债务领域的实证研究较为依赖的Wind 数据库提供的城投债数据存在一些问题，包括对城投债的定义模糊不清且经常变动、存在城投债发行信息的重复统计等，导致在不同时点导出的城投债数据差异较大。徐军伟等（2020）发现，一直以来学界、政府部门和市场研究机构对融资平台的界定不统一，具有代表性的几种界定方法往往存在识别不清、具体指标难以量化等问题。为弥补上述缺陷，他们综合实质重于形式原则和谨慎性原则，对融资平台做了重新界定，并建立了界定标准明确、测算过程详细的融资平台债务数据库。①附录提供了该数据库中主要变量的描述性统计。本文作者之一毛捷每隔一段时间（一般为2 年）将更新该数据库，数据更新过程重点考虑中国地方政府债务管理制度的持续改革和完善对融资平台内涵、业务及其债务界定的影响。读者如有需要，可向作者索要该数据库中的相关数据。

另一种精细化测算方法是梁若冰和王群群（2021）提出的“拓展的收支相抵法”，该方法在前述“基建资金缺口”的基础上做了如下改进。首先，需要计算地级市层面与市政建设相关的七个行业的投资额占全省相关行业总投资额的比例，并将其作为权重，结合省级层面数据，算出各地级市市政领域的投资额和项目盈利现金流入等数据。再按照吕健（2014）的计算方法，根据各地级市基建资金缺口度量新增地方政府性债务规模。其次，利用2014 年各省份公布的《地方政府性债务审计结果》中2013 年各地级市债务余额数据，采用相关性分析和噪声信号比等方法，推算2007-2017 年各地级市政府性债务的余额。

总体而言，目前地方政府债务规模的不同测算方法虽各有侧重和优点，但仍有不小的改进空间。一方面，受基础数据限制，对地方政府全口径债务进行测算仍面临较大挑战。例如，梁若冰和王群群（2021）坦言他们对地方政府债务规模的测算精度不足70%。原因可能是地方政府债务资金投向日趋多元化，而不是局限于市政基础设施建设，限制了“基建资金缺口”这类方法的精确性。汪德华和刘立品（2019）对基于“基建资金缺口”的测量方法提出了调整意见，认为中国地方政府隐性债务资金投向并非仅为统计局认定的基础设施行业，应结合国家审计署发布的地方政府性债务审计公告中的债务结构信息对已有估算方法进行改进。另一方面，随着融资平台市场化转型的加快推进，融资平台的政府融资职能逐步被剥离，如何准确识别市场化转型期间以及转型完成后融资平台债务与地方政府债务之间的对应关系，是基于融资平台作为举债主体的债务规模测算方法未来需要重点考虑的问题。

以下是部分文献对中国地方政府债务规模的测算结果（见表2），使用的数据虽各有不同，但测算结果均能反映地方政府债务快速增长和规模较大等基本事实。

表2 部分文献对中国地方政府债务规模的测算结果

四、中国地方政府债务融资对经济增长的影响

（一）中国地方政府债务与经济增长的整体关系

政府债务如何影响经济增长，是宏观经济研究领域的一个重要话题。已有研究形成了“债务有害论”“债务无害论”和“非线性影响论”三类观点，这些观点主要反映中央政府债务（国债）影响经济增长的一般性。但地方政府债务的国别差异较大，研究地方政府债务对经济增长的影响必须充分考虑不同国家或地区的独特性。中国学者借鉴国外已有成果，考虑中国地方政府债务与财政金融体制、土地管理制度等的紧密联系，将央地财政关系、土地市场和债务约束等引入理论模型，兼顾经济增长的“量”和“质”、政府债务的规模和结构，重视地方政府债务影响经济增长的阈值效应和区域差异，结合地方政府债务形成机理改进实证分析方法，在探究地方政府债务影响经济增长的独特性方面做出了贡献。

1.地方政府债务影响经济增长的理论探索

“债务有害论”认为政府债务通过挤出社会投资等途径损害经济增长。较高的政府负债率会通过长期利率的变化带来更高的扭曲性税收和通货膨胀，并影响公共支出效率、增加财政政策不确定性，对资本积累和经济增长产生负面影响（Diamond，1965；Cochrane，2011；Teles & Mussolini，2014）。除了税收和公共支出等渠道，在分级预算财政体制下，政府债务还会通过政府间转移支付对经济增长产生影响。程宇丹和龚六堂（2015）将政府债务引入包含中央和地方两级政府的理论模型，并在预算约束中引入税收和转移支付，发现地方政府债务扩张不仅可能通过地方财政政策的调整直接影响地区经济增长，还可能通过转移支付影响中央政府预算约束和全国财政政策，他们认为地方政府债务占GDP 比重的增加会损害地区长期经济增长。

“债务无害论”认为政府债务对经济增长的影响是中性或正向的。基于李嘉图等价定理的一系列研究认为，政府债务不影响经济增长。在无限寿命和一次性总付税的分析框架下，发现举债和征税的经济效应等价，即政府债务是延迟的税收，不改变私人部门预算约束和消费投资决策，被冠以“李嘉图等价定理”。Barro（1974）、Carmichael（1982）在标准的代际交叠模型（OLG 模型）中引入跨代利他动机，进一步验证了政府债务与税收的等价性，政府债务规模变化不影响均衡经济增长率。Auerbach & Kotlikoff（1987）、Elmendorf& Mankiw（1998）认为，政府债务通过降低税收、增加投资、避免大规模衰退等促进了经济增长。由于体制差异，国外文献未将土地市场引入政府债务影响经济增长的分析框架中。在中国，土地财政和土地金融贯穿于地方政府债务的举借、使用和偿还，土地市场是地方政府债务影响地区经济增长（特别是工业增长）的重要渠道（刘元春和陈金至，2020）。范剑勇和莫家伟（2014）将工业用地市场引入政府债务分析，构建了“工业投资者—地方政府”模型，工业投资者在资金约束下选择机器设备和工业用地面积以最大化工业产出，地方政府根据自身的资金约束（包括外生给定的地方政府债务和内生的工业用地出让收入）选择最优的基础设施建设规模和工业用地价格。将工业投资者和地方政府的决策联立求解，得到均衡的投资规模、工业用地价格和基础设施投资规模，发现地方政府债务增长一方面降低了工业用地出让价格，另一方面增加了基础设施投资规模，对工业投资形成了双重吸引作用，促进了地区工业增长。

“非线性影响论”认为政府债务与经济增长之间不是递增或递减的线性关系。一种比较典型的非线性关系是政府债务对经济增长的影响呈现倒U 型：当债务水平低于某个阈值（债务平衡点）时，政府债务促进经济增长；一旦债务超过阈值，政府债务抑制经济增长。自2015 年起，中央政府根据各地债务风险、财力状况等因素，对地方政府债务实施限额管理，这导致某些地区可能面临债务约束。陈诗一和汪莉（2016）结合上述国情，构建了一个包含家庭、企业和政府的两阶段动态博弈模型，通过数值模拟分析不同债务约束下地方政府债务与经济增长的关系。发现地方政府债务影响经济增长的倒U 型路径同时取决于债务挤出效应和公共投资正外部性。

2.地方政府债务影响经济增长的实证研究

地方政府债务对经济增长的促进作用和非线性影响在实证分析中得到了验证。一方面，范剑勇和莫家伟（2014）发现，地方政府债务促进了工业产出或地区生产总值的增长。另一方面，与国外文献（Reinhart &Rogoff，2010）的结论相似，国内研究（吕健，2015；陈诗一和汪莉，2016；刁伟涛，2017；毛捷和黄春元，2018）普遍支持地方政府债务与经济增长存在非线性关系，并提出地方政府债务对经济增长的影响存在阈值效应和地区差异。毛捷和黄春元（2018）认为，阈值效应取决于地方政府债务的资金投向、资金使用效率以及地方政府的债务承受能力等因素。东部地区表现出较高的债务耐受性，原因是这些地区在经济发展水平、财政状况、产业结构以及城市群等方面占有优势。吕健（2015）基于流动性视角发现，短期内，低债务省份和高债务省份面临的偿债压力都不大，举债可提高流动性、增加投资，推动地区经济增长；长期内，高债务省份面临较大的偿债压力，不得不动用流动性偿还到期债务，会阻碍地区经济增长。除了债务规模，债务结构也会影响经济增长。刘哲希等（2020）基于债务规模与债务结构（显性债务与隐性债务的占比）的双重视角，发现隐性债务率高导致地方政府债务对经济增长产生显著的负向影响，原因在于隐性债务对社会投资的挤出效应更明显。

同时，地方政府债务与经济增长的实证研究也在经历着研究视角的转变和研究方法的创新。

研究视角的转变。一个典型视角是关注经济增长的“量”，即地方政府债务对经济增长水平的影响。多数研究使用人均实际GDP 及其增长率衡量经济增长水平（吕健，2015；陈诗一和汪莉，2016；毛捷和黄春元，2018），或采用向前2-5 期的人均实际GDP 平均增长率，以减弱经济波动可能造成的内生性问题（程宇丹和龚六堂，2014）。随着我国经济由高速增长转向高质量发展阶段，实证研究的关注点从“量”深入到“质”，即地方政府债务对环境污染治理、全要素生产率和宏观经济稳定等的影响。第一，毛捷等（2022）发现，融资平台债务对环境污染治理存在显著的负面影响，影响机制是融资平台举债加剧了地区间土地引资竞争，促使企业排污增加。但融资平台发行的绿色城投债资金用于绿色发展项目，且发行和使用等受到严格监管，有助于推进防范化解重大风险和防治污染的协同治理。第二，近期文献分别从地区和企业层面研究了地方政府债务对全要素生产率的影响。缪小林和赵一心（2019）构建了地区全要素生产率对地方政府债务的反应函数，发现地方政府债务对地区全要素生产率的影响存在明显的阈值效应，财政独立性较高的地区具有更高的债务承载能力即债务阈值更高。吴敏等（2022）从企业层面分析地方政府债务对全要素生产率的影响及其作用机制，发现地方政府债务增长通过放松融资约束促进了国有企业全要素生产率的提高，并通过提高企业税负、加剧信贷约束抑制了非国有企业增大创新投入和加快研发设备更新，不利于非国有企业全要素生产率的提升。第三，实现经济高质量发展强调维护宏观经济稳定，近期研究主要利用DSGE模型，量化分析地方政府债务对经济波动的影响。熊琛和金昊（2018）构建的DSGE 模型刻画了中国地方政府债务与金融部门紧密相依、财政金融风险相互传导的“双螺旋”结构这一特征事实，发现地方政府债务违约增大了金融风险，并会向实体经济部门传导从而增大经济波动，长期内造成了7.36%的产出损失。李力等（2020）构建了一个包含普通企业和融资平台“双违约”、货币政策和宏观审慎政策“双支柱”调控的新凯恩斯DSGE 模型，通过贝叶斯估计发现来自融资平台的风险冲击会增大经济下行压力和政府债务风险，能够解释3.39%的经济波动。其他研究（项后军等，2017）发现，地方政府债务通过投资波动加剧区域经济波动，土地财政和地方政府换届会进一步放大上述效应。

因果推断的挑战。由于政府债务和经济增长之间存在双向因果关系，也很难避免变量遗漏问题，如何控制内生性问题，成为实证检验二者关系难以回避的技术挑战（Panizza &Presbitero，2014）。一种方法是利用工具变量。例如，使用政府债务的滞后项作为工具变量，使用广义矩估计方法开展实证分析（范剑勇和莫家伟，2014；吕健，2015；毛捷和黄春元，2018）。但是政府债务作为具有较强稳定性和持续性的变量，其滞后项未必仅通过当期的债务作用于经济增长，因此滞后期工具变量可能不满足排他性约束条件。吴敏等（2022）从债务形成机理等视角着手，为地方政府债务寻找有效的工具变量。由于较高的经济增长目标激励地方政府扩大债务融资规模，他们利用全国层面负债率与地级市经济增长目标的交互项，构造了地方政府债务的工具变量。另一种方法是利用债务管理层面的政策变化，构建断点回归模型（Regression-Discontinuity Design），加强地方政府债务领域实证研究的因果推断（毛捷等，2022；郭玉清等，2022）。

（二）中国地方政府债务的分部门经济效应

1.地方政府债务与居民部门

地方政府举借、使用和偿还债务带来经济资源在私人部门和公共部门之间转移，对居民消费、就业等产生影响。

地方政府债务与居民消费。直接研究地方政府债务与居民消费的文献不多见，但举债是政府扩大支出的重要方式，因此以财政支出为桥梁，二者存在一定关联。胡永刚和郭新强（2012）构建了包含存量（如基础设施投资）和流量（如教育和卫生支出）两部分财政支出的内生增长模型，发现财政支出一方面通过提高税负挤出了居民消费，另一方面也通过增加收入挤入了居民消费，净效应取决于上述两方面影响的相对强弱。利用1978-2010 年中国宏观经济数据对模型校准，他们认为中国的财政支出挤入居民消费的条件得到了满足。由此推断，地方政府债务对居民消费应具有正向促进作用。郭长林等（2013）在一个具有价格粘性的DSGE 模型中，引入购买性财政支出对产出的反馈机制和转移性财政支出对政府债务的反馈机制，分别刻画产出下降时逆周期操作的财政支出政策对居民消费的影响以及不同偿债方式对居民消费的影响，发现不同偿债方式主要通过财富效应、替代效应以及政策反馈效应三种途径影响居民消费①财富效应是指政府偿还债务时会将一部分经济资源从居民部门转移到公共部门，导致居民当期以及未来收入减少，对居民消费产生负面影响。替代效应是指当政府以某些方式偿还债务时，居民不仅会于当期在消费、投资和闲暇之间进行替代，而且还会通过跨期优化的方式在不同时期之间进行消费与劳动供给的替代，进而对居民消费产生影响。政策反馈效应是一种间接效应，主要指当政府在偿还债务时如果间接对产出等变量产生了影响，那么财政支出也会做出相应的逆向调整，从而放大前两种效应对居民消费的影响。。借新债还旧债和缩减支出的偿债方式相当于将经济资源从居民部门转移到公共部门，主要通过财富效应抑制了居民消费；在增加税收的偿债方式下，替代效应相比于财富效应发挥了主导作用，主要通过改变相对价格影响居民消费；政策反馈效应在资本所得税作为偿债工具时发挥较为明显的作用。

地方政府债务与居民就业。郭新强和胡永刚（2012）发现，生产性财政支出能促进就业，但促进效果依赖于财政支出的结构偏向。增加投资性支出，可通过生产性效应、投资流动性约束和价格粘性等渠道刺激就业①生产性效应是指当政府增加投资性支出时，一方面提高了私人资本的边际产出，增加企业投资意愿，导致劳动需求增加；另一方面提高了劳动的边际产出，实际工资水平随之上升，引致家庭增加劳动供给。投资流动性约束是指企业受投资流动性约束的影响，难以有效增加投资、扩大再生产，抑制了劳动需求，政府的投资性支出有助于缓解投资流动性约束。价格粘性是指政府增加投资性支出导致产出增加，但部分产品的价格存在粘性，无法及时下调，导致企业的实际收益提高（或边际成本下降），刺激劳动需求增加。；增加服务性支出，将导致结构性劳动替代，抑制就业。由于地方政府债务的资金使用偏向投资性支出，据此推断地方政府债务对促进就业应具有积极作用。但陆铭和欧海军（2011）认为，生产性财政支出偏向会显著降低就业弹性，原因在于基础设施建设等领域的投资降低了经济增长的就业吸纳能力。因此，理论上地方政府债务对居民就业具有何种影响值得继续探讨。近期文献关注地方政府债务与居民就业的联系对收入不平等的影响。Bai et al.（2020）发现，地方政府借助融资平台举债获得低成本信贷资金后，主要投向基础设施建设等低技能劳动力密集的产业，低技能劳动力价格随之上升，有助于缩小劳动者之间的收入差距，但不利于技术进步。

2.地方政府债务与企业部门

地方政府债务与企业投资。地方政府债务影响经济增长的企业层面微观机制主要落在债务如何影响投资上，相关研究结论以挤出效应为主。不少研究认为，地方政府举债通过占用社会信贷资源提高了企业融资成本，挤出了投资（毛锐等，2018a；Huang et al.，2020；刘畅等，2020；吴俊培等，2021）。Pinardon-Touati（2022）利用法国的银行信贷数据也发现了类似结论，即发达国家的地方政府债务也会挤出企业投资。余海跃和康书隆（2020）发现，融资平台公开发行的城投债不挤出投资，挤出效应主要来自挤占地方金融资源的非公开发行债务。挤出效应的大小取决于企业所有制类型、地区市场化程度和制度环境、举债政府层级以及债务管理制度等因素（熊虎和沈坤荣，2019；梁若冰和王群群，2021）。

地方政府债务与技术进步。已有文献常用TFP（全要素生产率）反映技术进步，地方政府债务可通过两种途径影响TFP。一方面，在2015 年新《预算法》实施前，地方政府主要通过融资平台变相举债，由于融资平台在信贷市场具有融资优势，地方政府债务增长导致流向实体经济企业的金融资源减少，抑制企业研发投入进而阻碍企业技术创新（吴敏等，2022）。另一方面，地方政府债务通过影响资本积累和生产要素配置效率，抑制了社会资本对地区TFP 增长的促进作用（缪小林和赵一心，2019）。

3.地方政府债务与公共部门

地方政府债务与财政乘数。财政乘数是评估财政政策效果的重要指标，政府债务规模是影响财政乘数的因素之一。以财政支出乘数为例，政府举债以增加财政支出，通过刺激总需求产生乘数效应，但随着政府债务规模攀升、违约风险集聚，财政政策的作用空间反受其限制（Corsetti et al.，2013；Aloui &Eyquem，2019；李小胜等，2020；Pinardon-Touati，2022）。刘蓉和李娜（2021）认为，在资金使用环节，新增债务通过增加公共投资产生乘数效应进而拉动经济增长，使用2005-2016 年中国省级数据估算该乘数效应约为1.711；在还本付息环节，若用财政自有资金偿付债务，则地方政府债务存量的还本付息负担将压缩财政空间，降低新增债务向公共投资的转化，削弱新增债务的正向乘数效应。

地方政府债务与税收努力。吴敏等（2022）发现，地方政府债务通过以下三种效应影响地方政府征税努力：一是收入替代效应，用举债融资代替税收筹集公共服务所需资金，降低了地方政府征税强度；二是税率“逐底竞争”效应，举债融资为地方政府提供财力参与税收竞争，地方政府降低实际税率吸引流动资金的空间变大；三是扩大发债空间效应，地方政府通过提高征税强度增加税收收入，以便扩大继续发债的空间。

五、中国地方政府财政可持续性测算及债务风险防范

（一）中国地方政府财政可持续性

财政可持续性是指作为国家或地区财政存续的状态和能力，即未来一段时间政府财政状态能够持续支持其履行公共服务提供的职能（Buiter et al.，1985）。如果政府收入在支付财政开支后仍有偿还债务的能力，则意味着财政是可持续的；反之，财政不可持续。因此，财政可持续性的关键在于政府债务是否能及时偿还，财政可持续性往往体现为政府债务的可持续性。财政可持续性和债务可持续性，不仅仅是“当期”的范畴，也是一个“未来”的概念，即不仅当期债务能够偿还，而且预计未来一段时间债务都能按期偿还。学术界主要从以下三个视角理解政府债务可持续性（伏润民等，2012；毛捷，2021）：从财政平衡的角度看，如果政府在未来任何一个时期都能够实现财政收支平衡，那么当前的债务规模是可持续的；从偿债能力的角度看，如果政府未来能够如期偿还债务，不发生债务违约风险，那么当前的债务规模是可持续的；从筹资能力的角度看，如果政府未来可以举借新的债务，那么当前的债务规模是可持续的。在三个视角当中，偿债能力是债务可持续性的原本定义，而财政平衡和筹资能力又与之紧密相关，它们反映了同一个问题，即政府未来的财政收入是否能满足财政支出和债务还本付息的需求。

地方政府财政可持续性的测算方法主要包括以下几种。第一种方法是直接使用债务比率指标测算。1992 年欧盟《马斯特里赫特条约》规定，赤字率（赤字占GDP 的比重）不得超过3%，负债率（债务余额与GDP 的比重）不得超过60%，这两个指标也被视为是测度财政可持续性的重要标准（马拴友，2011；刘楠楠和侯臣，2016）。这一方法的优点是直观明了、易于计算，因此对于政策制定者而言也是重要的参考指标。在此基础上，一些学者进一步丰富和拓展了财政可持续性指标体系，例如可以使用债务率（政府债务余额/当年政府综合财力）、利息负担率（当年债务利息支付/当年政府综合财力）反映政府偿还债务的能力，其中前者的警戒线通常为120%，后者通常为10%，这两个指标的优点是可以直接度量当期财政在债务还本付息上的压力。从这两个指标的分子与分母也可以看出，长期累积的债务规模越大、当前财政收入越低，当前偿债风险就较高、财政越难以持续。

第二种方法是通过地方政府面对债务压力的自身财政调整行为来衡量财政可持续性。在这一方向上，Bohn（1995，1998，2005）提出的线性财政反应函数为分析财政可持续性提供了思路：将当期财政盈余率（财政盈余与GDP 之比）对上一期政府负债率（债务余额与GDP 之比）进行回归，得到的财政反应系数如果显著为正，那么财政可持续。因为这意味着，政府面对上一期较高的负债率，会相应增加下一期的财政盈余，从而保证债务规模满足跨期预算约束。Ostry et al.（2010）和Ghosh et al.（2013）完善了此类方法，利用非线性财政反应函数拟合财政盈余率与政府负债率的关系，并加入政府的财政调整成本，由此测算政府债务的上限和财政空间（即政府实际负债水平和负债上限之间的差额）。借鉴上述研究思路，李丹等（2017）和杜彤伟等（2019）构建了非线性财政反应函数评估中国的财政可持续性。①两者得到的结论不尽相同。李丹等（2017）通过赤字率对政府负债率进行回归，发现我国目前尚未达到政府负债上限，存在较大的财政空间；杜彤伟等（2019）进一步考虑财政支出效率指标来衡量财政支出的乘数效应，发现我国地方政府财政反应系数均为负，财政不可持续。与上述视角相似，杨子晖等（2016）提出，可以通过检验财政收支关系探究财政可持续性。他们在动量一致门槛自回归模型、门槛非对称误差修正模型等非线性计量模型下，发现中国存在“财政支出驱动财政收入”的机制，危机时期财政支出临时性扩张，危机过后税赋会迅速增长以弥补之前产生的赤字，上述自我修正机制使得财政具有长期可持续性。

第三种方法是结合经济社会发展的阶段性，构建指标体系以系统度量财政可持续性。张莉和汪德华（2022）基于对新发展阶段地方财政运行态势及可持续性的分析，构建了一套由3 个一级指标、11 个二级指标和26 个三级指标构成的地方财政可持续指数体系。3 个一级指标分别从发展目标、完成过程和绩效评价三方面评价地方政府的财政可持续性。二级指标包括地区经济增长目标、财政收入目标、财政支出目标、债务存量目标、收入规模、支出规模、支出结构、债务规模、债务结构、目标完成度、治理水平。

第四种方法是预测未来的财政收支，进而评估未来的财政收入是否能支持未来的财政支出。上述三种方法在测度财政可持续性时使用的是当前或历史数据，但是就财政可持续性本身的内涵而言，除了指当前政府可以偿还债务外，更多地是指未来一段时间财政能够持续履行其职能。仅利用既有数据，往往无法评判未来的可持续性。例如，尽管当前的负债率较高，或者财政反应系数为负，但是如果未来预期该国（或地区）具有较高的GDP 增长潜力和财政收入增长潜力，那么未来财政仍具备实现可持续的能力。因此，要完整评估未来一段时间内的财政可持续性，一种思路是利用既有数据预测财政收支的变化趋势。利用这一思路对财政可持续性进行的研究尚不丰富，其主要挑战是如何准确预测未来的财政收支增长。姚东旻等（2013）在这一方向上做了尝试，预测中国未来长期财政收支缺口，发现中国的财政总体上处于可持续的范围。

（二）地方政府债务风险的度量与传导

1.地方政府债务风险的界定与测度

地方政府债务风险是指地方政府无法按期还本付息的债务违约风险，以及由此引发的其他风险（郭琳和樊丽明，2001；马海涛和吕强，2004；刘昊和刘志彪，2013；毛捷，2021）。其中，债务违约风险可称为直接风险或财政风险，主要表现为当期财政难以偿还现有存量债务或支付债务利息（缪小林和伏润民，2012；许友传，2018；李永友和马孝红，2018）。债务违约风险与财政可持续性是一体两面，财政不可持续或债务不可持续意味着债务违约风险。由债务违约风险而引发的其他风险可称为间接风险，包括政府债务违约引发的金融风险以及宏观经济、社会稳定与发展的风险（郭琳和樊丽明，2011；毛捷，2021）。正因为债务风险可能引发系统性金融风险，进而影响经济社会平稳发展，党的十九大报告把“防范化解重大风险”摆在打好三大攻坚战的首位，化解地方政府债务风险是其中重要内容。

由于债务风险与财政可持续性是一体两面的关系，因此上述衡量财政可持续性的指标也可用来衡量债务风险，尤其以负债率、债务率、利息负担率较为常见。除此之外，在金融市场上，地方政府债券和城投债的到期收益率与无风险收益率的价差（也称利差）反映了市场对违约风险的预期，因此可以通过测算风险溢价，测度市场角度所感知的政府债务违约风险。这既可以用政府债券或城投债在一级市场上的发行利差来衡量，也可以用债券在二级市场上实时交易的利差来反映（王永钦等，2016；牛霖琳等2021；钟宁桦等，2021）。前者测度债务发行时点上市场对债券风险的评价，后者测度市场在每一个时点对债券风险的评价。因此从测度的时间范围上，后者有明显的优势。但是如果债券交易不活跃，那么实时交易的利差可能存在较大误差，因此也存在局限性。

除了长期累积的债务规模增长过快之外，一些当期对财政产生不利影响的因素也会直接影响政府当前的还本付息能力，加大地方政府债务风险。一是近年来在经济下行压力增大和大规模减税降费背景下，地方政府的财政收支矛盾进一步加重，降低了地方政府利用税收等公共预算收入偿付债务的能力。二是土地出让收入是偿还政府债务的重要保障，也是发行城投债的重要担保（杨灿明和鲁元平，2015；张莉等，2018）。土地出让收入下滑使得地方政府偿债能力下降，地方政府债务风险随之升高（庞晓波和李丹，2015；梁琪和郝毅，2019）。

2.地方政府债务的财政与金融风险互溢

地方政府债务风险是系统性金融风险的重要方面，其核心在于存在财政风险与金融风险的互溢关系。一方面，地方政府的债务违约风险（即财政风险）可能引发金融风险，并可能向实体部门传导（毛锐等，2018b；熊琛和金昊，2018；巴曙松等，2005；吴盼文等，2013；朱军和蔡恬恬，2018）。另一方面，地方政府掌握的金融资源为其举借的债务提供了隐性担保，并导致区域金融风险传导至地方财政系统（吴文锋和胡悦，2022）。金融部门风险也可能通过金融网格与地方政府债务风险联系起来（李政等2016；牛霖琳等，2021）。地方政府债务风险和金融部门风险会相互感染、相互传导、相互强化，形成风险的“双螺旋结构”（熊琛和金昊，2018）。

地方政府债务风险可能诱发系统性金融风险的主要传导机制在于，地方政府债券的持有者主要是商业银行，而商业银行是金融体系的核心，一旦地方政府出现债务违约，那么商业银行也将出现流动性危机，进而可能危及整个金融系统的稳定甚至触发系统性金融风险（刘尚希等，2017；熊琛和金昊，2018；毛锐等，2018b）。例如，李双建和田国强（2022）的研究发现，地方政府债务扩张造成银行风险水平升高，且对小规模银行、非上市银行和地方性银行的风险效应更明显。

除了上述基本传导机制外，我国地方政府债务存在的以下特征导致债务风险容易被隐蔽，但这种隐蔽只是暂时的，一旦暴露将更容易诱发风险。第一，地方融资平台存在主营业务收入不稳定、财务信息不透明等缺陷，容易隐蔽、集聚债务风险。第二，地方政府干预金融部门的信贷行为，为融资平台提供隐性担保和刚性兑付，金融机构在审核融资平台债务时也因此往往未严格遵守审慎原则（何贤杰等，2008；黎凯和叶建芳，2007；王治国，2018）。第三，地方变相举债方式层出不穷，信托、资管计划等影子银行融资兴起，通过表外业务举债脱离了政府对传统银行业务的监管，进一步加大了债务风险向金融风险的传导（吕健，2014；李政等，2016；梁琪和郝毅，2019）。第四，融资平台的贷款期限通常较短，但是基建投资项目的回报期通常很长，这种期限错配进一步加大了短期内的偿债压力。第五，融资平台的举债往往是在非市场化机制下进行，在地方政府的隐性担保下，资金可能会流向产能过剩的领域，难以保障收益，进而影响未来还款，成为系统性隐患（牛霖琳等，2016）。

反过来，金融风险主要通过以下传导机制加剧财政风险（即政府的债务违约风险）：金融市场一旦发生流动性困难，金融机构也将难以为地方举债提供信贷资金供给，并继而导致地方偿债困难-银行不良贷款率上升-银行信贷资金减少-地方偿债困难加剧的风险螺旋式上升。金融机构资本交叉持有，存在总体关联（李政等，2016），一旦某一机构发生违约，可能通过金融网络蔓延风险（牛霖琳等，2021）。例如，2020 年11 月，中部某省一家大型产业类国有企业未能按期兑付一笔超短融券到期应付本息，构成实质违约，引发金融市场对该省信贷风险的负面预期，造成该省地方政府债券和城投债发行困难，并导致该省资金面出现了紧张。

六、政府债务管理制度的完善思路研究

2008 年以来中国的地方政府债务规模持续增长，一方面为稳定经济、促进增长、服务城市建设做出了重要贡献，但也积累了财政与金融风险。因此，探索健全地方政府债务管理制度，实现稳增长与防风险长期均衡，事关统筹发展和安全的大局①2013 年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，并强调建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。2017 年党的十九大报告把“防范化解重大风险”摆在打好三大攻坚战的首位，化解地方政府债务风险是其中应有之义。2021 年党的十九届五中全会进一步把健全政府债务管理制度作为建立现代财税金融体制的重要一环。。为此，相关研究聚焦于如何通过健全政府债务管理制度，控制地方政府债务规模过度和无序增长，以有效防范化解地方政府债务风险。

（一）中央约束机制

2014 年国务院“43 号文”发布、2015 年初新《预算法》实施，通过一系列“开前门、堵后门”的举措，用纳入财政预算管理的显性债务逐步取代以融资平台为主要载体的隐性债务融资，开启了地方政府债务治理的新时代，这一系列举措的本质是自上而下，建立中央对地方举债行为的约束监督机制。在此前后，相关研究也对“开前门、堵后门”举措的必要性、成效和仍存在的问题进行了论述。

1.开“前门”——建立地方政府自主发债机制

开“前门”的核心举措是，建立地方政府自主发债机制，新增政府债务以合法的政府债券形式举借、纳入预算管理。同时，存量隐性债务逐步被置换为地方政府债券，至2018 年存量债务“显性化”置换基本完成。

从理论上看，开前门后地方政府自主发债，相比中央代发代还、自发代还能更好地解决软预算约束的问题（王永钦等，2015；吕炜等，2019）。自主发债要求对地方政府债务的信用体系进行界定，能形成较强的约束效应，使地方政府更加注重财政可持续（吕炜等，2019）。相反，中央代发代还和自发代还容易导致地方政府的道德风险，助长过度举债行为（徐忠，2018；钟宁桦等，2021）。

但实际上，在无法完全打破中央兜底预期、地方仍存在以债谋增长的不合理政绩观的情况下，单靠打开自发自还的“前门”，不见得能真正约束住地方政府过度举债。也正是基于此，在开“前门”之后，中央政府并未放任地方政府自主决定发债额度，而是对各地区债务进行了限额管理，确保地方政府不超出自身财力过量举债。各地区的债务限额，由中央根据各地区既有债务规模、偿还能力等因素审慎制定，通过这一举措，地方政府显性债务风险得以严格控制。

2.堵“后门”——剥离融资平台的政府融资职能

中央对地方政府债券的限额约束可以有效管控地方政府的显性债务风险，但由于地方政府融资需求无法完全依赖“前门”得到满足，仍然有走“后门”即举借隐性债务的动机。因此，在开“前门”的同时，需要堵“后门”，遏制隐性债务的增长。

堵“后门”的核心举措是剥离地方融资平台的政府融资职能，严格隔离政府信用与企业信用。具体举措包括以下四点：第一，禁止地方政府对融资平台进行担保，禁止地方政府承诺以财政资金偿还融资平台的债务，打破金融机构对隐性担保的预期（宋傅天和姚东旻，2021；钟宁桦等，2021；梁若冰和王群群，2021）。第二，禁止地方政府对融资平台违规进行资金输送，禁止地方政府将公益类资产及储备土地划拨融资平台。第三，清理存量融资平台，推进融资平台的市场化转型，促进融资平台的公共职能与企业职能分离，使其成为自主经营、自负盈亏、自担风险的市场化经营主体（毛捷和徐军伟，2021；钟宁桦等，2021）。第四，在资金供给侧加强金融监管，严控金融机构违规向地方政府或融资平台提供信贷资金。

上述开前门、堵后门的组合拳，在化解地方政府债务风险上取得了阶段性成效。但是，2015 年以来地方违法违规举债和变相举债仍屡禁不止，融资平台市场化转型进展缓慢，仍然存在以下三方面的政府隐性债务风险。首先是违法违规举债，一些地方政府违反新《预算法》和国发〔2014〕43号文相关规定，对融资平台举借债务承诺以财政资金偿还，或违法提供担保。其次是变相举债，在中央加大对违法违规举债的查处力度后，一些地方采取更隐蔽的变相举债方式。例如，地方政府在设立政府投资基金或开展政府和社会资本合作（PPP）以及政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成事实上的政府债务。最后是更为隐性的或有债务，一些地方明面上遵守新《预算法》和“43 号文”相关规定，未对融资平台提供政府担保、承诺，但实质上融资平台仍以行政化的形式承接城市开发与基建业务，这些业务具有公益或准公益性质，政府不会放任融资平台倒闭，市场因而也预期这些企业举借的债务最终由财政兜底，这类债务因为明面上并不违规违法，因此更难以完全禁止。

中央三令五申禁止地方政府隐性举债，但是“后门”难以完全堵上的现实，说明单纯依靠加强中央的约束和监督，难以从根本上控制地方的举债冲动。相关研究提出，应通过深层次的财税、金融体制改革和地方政府绩效考核制度改革，构建地方政府债务管理的长效机制。

（二）财政体制改革

加强地方政府债务管理的长效机制之一是加快构建新型央地财政关系，构建各级政府事权、支出责任与财力划分相匹配的制度，同时破除地方对中央的无限兜底预期，从而打破地方政府在举债中存在的道德风险问题，真正建立地方政府举债的责任清晰、自主约束机制。

1.理顺政府间事权、支出责任与财力划分

地方政府过度举债融资的一个重要体制性原因是地方政府事权、支出责任与财力不匹配问题尚未得到根本解决。1994 年分税制改革以来，财力向中央集中，而财政支出责任却不断下移，造成地方财政收支存在较大缺口。尤其是，城市基础设施建设支出责任主要由地方政府承担，在城镇化快速推进的过程中，大量基建资金缺口不得不由地方政府以举债方式筹措。

因此，应该完善中央与地方财政体制，建立各级政府事权、支出责任与财力相匹配的制度，降低地方政府因财力缺口而被动负债的动机（毛锐等，2018a；徐忠，2018；毛捷等，2019）。在支出端，应当合理划分并明确中央与地方的事权与支出责任，适当增加中央政府支出责任（张莉等，2019），将重大基础设施、宏观调控、维护市场统一等方面的支出责任上移至中央。在明确中央地方支出责任后，根据支出责任测算相应的执行成本，根据执行成本分配财力，保障各级政府财力与支出责任相匹配（毛捷等，2019）。在收入端，应当健全地方税收体系，培育地方主体税种，稳定地方财力和财权（徐忠，2018；张莉等，2018；毛锐等，2018a；张甜和曹廷求，2022）。2016 年国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》发布以来，优化各级政府事权和支出责任划分的改革逐步加快，目前多个领域的事权与支出责任划分改革已经取得了积极进展。相比之下，地方税收体系建设的步伐仍较缓慢。

2.破除地方对中央的无限兜底预期

地方政府过度举债的另一个根源是存在对中央兜底的预期。在现有行政体制下，中央政府不会容忍地方政府破产和地方公共服务停摆。由于存在着对中央政府事后救助的预期，地方政府有动机超出自身财力水平过度举债。市场上存在的所谓“城投信仰”，不仅是对地方政府救助的预期，更是对中央政府兜底的预期。因此，调整央地财政关系，不仅是要缓解地方财力和支出责任不匹配的局面，更重要的是要破除中央对地方的救助预期和隐性担保，打消地方政府认为中央会买单的“幻觉”，做到“谁举债谁负责、谁融资谁负责”的权责清晰的政府举债机制，通过硬化地方政府的预算约束，倒逼地方政府在举债时量力而行（王治国，2018；马草原等，2018；王永钦等，2016；汪德华和刘立品，2019；毛锐等，2018a）。

2016 年，中央出台《地方政府性债务风险应急处置预案》，明确了中央不救助、“谁家的孩子谁抱”的原则，并初步建立了财政整顿机制，明确在发生地方政府性债务风险时启动应急处置，如精简地方政府各类支出、开展债务重组、偿还到期债务、变现政府资产等。上述举措已经在约束地方政府过度举债上起到了一定成效。习近平总书记在《正确认识和把握我国发展重大理论和实践问题》重要文章中进一步指出“要压实责任，‘谁家孩子谁抱’，压实地方党政同责，负责属地维稳和化解风险”。

（三）金融体制改革

地方政府债务规模的持续增长离不开金融机构的推波助澜。商业银行对地方隐性举债之所以积极配合甚至趋之如骛，除了因为存有“中央兜底预期”和“城投信仰”之外，部分也是源于地方政府干预金融体系的市场化运行。因此，未来应厘清政府与金融机构之间的关系，通过金融体系市场化改革的深化，通过有效的市场约束促进地方政府债务管理体制不断健全和完善。

1.减少地方政府对金融机构的行政干预，促进金融机构市场化经营

第一，打破地方政府控制金融资源的“隐性金融分权”格局，破除地方政府对商业银行经营的行政干预，防止地方政府以财政存款或财政补贴等形式诱导商业银行的经营行为（徐忠，2018；张甜和曹廷求，2022），阻断地方政府通过行政干预影响地方政府债券定价的可能（王治国，2018）。第二，通过股权结构优化等方式完善地方性商业银行的公司治理，提高商业银行的风险甄别能力和风险防范意识，提高经营审慎程度（毛锐等，2018b）。第三，建立金融机构优胜略汰的市场退出机制，打破地方政府对金融机构的救助预期，打破金融机构“大而不能倒”的软预算约束，倒逼其审慎稳健经营（徐忠，2018；钟宁桦等，2021）。

2.健全地方政府债券的市场化发行与定价机制

首先，金融市场发挥约束力量的一个有效前提是债务信息透明。通过建立地方政府资产负债表、综合财务报告等方式，提高地方政府财政信息透明度，使债券评级与定价充分反映其真实风险，形成有效的政府债券市场定价机制，这一方面有助于强化对地方政府举债的市场约束，另一方面可以防止金融市场的定价发生扭曲，促使地方政府债券定价合理反映地区差异和项目差异，进而引导资金的优化配置（王永钦等，2016；梁琪和郝毅，2019；张莉等，2019；张路，2020）。其次，促进投资主体多元化，激发证券公司、基金公司、保险公司以及个人等商业银行之外的投资者对地方政府债券投资的积极性，提高地方政府债券的流动性，进而调动市场力量参与地方政府债务治理（张莉等，2018；毛捷等，2019）。

（四）破除地方政府不合理的政绩观

地方政府债务规模持续增长，尤其是隐性债务时有发生，除了财政和金融体制的深化改革相对滞后之外，还有一个根本原因是地方政府存在“以债谋增长”的不合理政绩观。地方政府出于短期政绩考虑，有动机通过大举借债投资基础设施，粗放式地拉动当地经济增长。一些地区不考虑自身财力，急于超前发展，基建投资项目在上马前未进行严格的成本收益测算。尤其是，一些人口净流出地区，不仅自身财力相对薄弱，而且基建投资的经济效益和社会效益也相对较低，过度投资更易引发偿债风险。对于缺乏经济效益的投资项目，市场机制本会淘汰这些项目，但是地方政府以行政指令的方式交由融资平台承接建设任务，导致政企难以真正分离，融资平台也难以真正转型为自主投资、自担风险、自负盈亏的市场化主体。

因此，要形成健康的地方政府债务管理体制，离不开地方领导干部激励机制的优化，通过顶层设计，破除“以债谋增长”的发展模式。习近平总书记在2017 年全国金融工作会议上指出，“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”。因此，需要将负债率、举债合规等指标纳入地方领导干部的考核体系与经济责任审计中，避免因为有限的任期而采取短视的融资和发展方式，激励地方领导干部积极转变经济发展方式、推动高质量发展（王永钦等，2015；马草原等，2018；梁琪和郝毅，2019；张莉等，2019；刘蓉和李娜，2021）。

破除地方政府不合理政绩观，以及推进深层次的财政金融体制改革，是从源头上完善地方政府债务管理的根本举措。然而囿于体制的路径依赖和改革成本，上述改革势必任重道远。短期内，在根本性改革未充分到位前，仍需要坚持“开前门、堵后门”的中央约束监督机制，坚持地方政府债券限额管理，严禁地方政府违法违规举债。

七、结语与展望

近十余年，中国的政府债务尤其是地方政府债务规模持续增长，在促进经济社会发展的同时，也滋生了问题、积累了风险。本文基于作者对相关文献的耕读，尝试从政府债务的构成和国际比较，地方政府债务融资的演进历程、形成机理与规模测算，地方政府债务融资对经济增长的促进作用，地方政府财政可持续性测算和债务风险防范，以及政府债务管理制度的完善思路研究等方面，阐述中国政府债务问题研究的理论进展和文献脉络，提炼中国学者在政府债务规模和财政可持续性研究中取得的原创性贡献，并对已有研究构建的理论体系进行初步归纳，为推动中国经济学理论体系建设、方便经济学研究者了解中国政府债务领域的重要理论和现实问题提供线索。

整体看，中国政府债务规模和财政可持续性的相关成果主要体现在对地方政府债务的研究上。目前这方面的研究方兴未艾，既有基于中国地方政府债务的现实和问题，进行事实梳理和政策评估，也有利用国外成熟理论和方法，开展理论研究和定量分析。同时，该领域的研究也面临重重困难和挑战，需要研究者去克服。其一，由于地方政府债务中存在规模不小的隐性债务，而隐性债务的数据获取难度大且统计口径莫衷一是，对地方政府债务规模进行全口径准确测算，尚待数据不断丰富和对隐性债务加强共识。其二，地方政府债务的形成机理已初步形成理论体系，但由于相关政策实践和市场主体行为处于快速变化中，该理论体系也应与时俱进。例如，发展压力对地方政府债务增长的解释力度在减弱，而财政金融体制互动对地方政府债务增长的影响亟待全面深入研究。其三，未来持续深化对地方政府债务经济效应的研究，需注意地方政府债务的经济效应会因约束条件和发展内涵的变化而发生改变。例如，对地方政府债务和经济增长的理论建模主要基于预算软约束或发展竞争的分析框架，较少考虑债务限额等数量化财政规则的作用。有必要将债务限额引入理论分析，考察不同债务约束下地方政府债务对财政政策效果和经济发展的影响。又如，促进经济社会发展全面绿色转型是高质量发展的应有之义，探究地方政府债务对减污降碳的影响有助于深入理解政府债务的民生福利效应，这方面研究成果较为缺乏。其四，需要更多从财政—金融结合的视角研究地方债务问题。地方政府债务的形成机理既有财政体制不完善的诱因，又包含金融体系不健全的诱因。地方政府债务累积的风险，既是财政风险，又会传导至金融体系，产生财政风险与金融风险的相互溢出。健全地方政府债务管理制度，也需要从完善财政和金融两个体制入手，协同财政与金融体制改革，构建科学管理政府债务规模、切实维护财政可持续性的长效机制。

附录

附表1 中国地方融资平台公司债务数据库主要变量的描述性统计（2006-2018 年）

续表

（由于版面有限，仅显示部分参考文献。如读者希望获取本文全部参考文献，请联系本刊编辑部。）