运输综合行政执法管理体制的几点思考

文/张兰

为保障交通运输畅通和安全，维护良好的交通运输市场秩序，保护各方当事人的合法权益，交通部门承担着繁重复杂的行业行政执法事务。道路交通行政执法是交通运输综合管理的重要内容之一。道路交通行政执法影响交通运输的效率和效果,是决定交通运输与社会经济和谐发展的关键因素之一。因此,有必要探索道路交通综合行政执法体系模式。交通运输是国民经济和社会发展的基础性、先导性产业和服务性行业，除承担建设管理等任务外，还担负着大量的行政执法工作。执法水平的高低直接关系到人民群众合法权益，也事关交通运输执法队伍形象。针对群众反映强烈的执法不作为、乱作为、执法程序不规范、文书样式不统一等问题，交通部门颁布了《交通行政处罚程序规定》（1996年第7号令）及《交通行政执法检查行为规范》，《交通行政执法文书制作规范》和交通运输部关于修改《交通行政执法程序规定》的决定（2021年第6号令）等，对规范执法行为、提高执法规范化水平发挥了重要作用。

近年来特别是党的十八大以来，党中央国务院高度重视并深入推进法治政府建设，对严格规范公正文明执法作了具体部署。《行政强制法》《行政处罚法》等法规的修订以及国务院办公厅印发的《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》等，对规范行政执法行为提出了明确规定。原有的《交通行政处罚程序规定》，内容较为分散、单薄，缺少行政强制、行政检查等其他执法程序的规定，也未充分体现新时期严格规范公正文明执法的新要求。特别是综合行政执法改革后，立足新的形势要求和基层执法实际，如何规范交通运输综合行政执法行为也就提上了重要议事日程。正是在这样的背景下，交通部门研究出台了《交通运输行政执法程序规定》，进一步完善执法程序，规范执法行为，推进透明规范合法公正执法。

1.推行道路交通运输安全综合执法管理体制制度改革的三大必要性

1.1 交通综合执法是体制变革的要求。中国的行政执法体制以专业化管理为基础。管理事务，建立组织并行使一定的权力。过去,交通执法体系相对独立，存在分割现象。行政管理执法人员来自多个行政部门，包括城市道路交通管理、交通管理、税收征管、港口和水路。仅两级路政就包括全省高速公路两级路政联合执法、国家和省级城市路政联合执法、县乡两级路政联合执法。执法案件种类多，执法组织力量相对分散，缺乏有效协调。这个系统的发展、扩展和老化必然会产生管理熵。时间越长,管理熵越大，管理效率下降，系统内部结构摩擦加剧，导致内耗和能量下降。体制改革和创新势在必行。

1.2 交通综合执法是提高执法效能的需要。多头交通执法检查体制下,交通运输执法管理机构往往配备执法专人专门负责交通执法检查内容，对交通执法检查对象定期进行反复执法检查，造成执法人员管理经费、车辆管理油耗等交通费用严重超标，增加了车辆管理和交通执法费用成本；高度长频率、低效率的交通重复执法检查过度延误了道路车速和交通物流以及客流运转时间;交通执法管理机构工作人员素质参差不齐，存在交通执法不文明、执法不公、执法不严、行政执法不作为、行为纪律不检等不良现象，不仅严重损害了交通执法人员的行业声誉，也影响了执法人员的工作。构建一个综合性的交通行政执法管理体系，就是为了要有效率地克服以往建立多头交通执法管理体制的一些弊端,依法有效合规管理交通违法行为，降低交通行政执法成本，提高交通执法管理效率。

1.3交通运输综合执法工作是深化行政体制改革的重要组成阶段。20世纪以来，我国企业行政管理体制改革方兴未艾。是从“管理”、“人治”、“法治”三个行政向“依法行政”“严肃执法”“依法治国”三个行政方向转变。是一项涉及国家行政管理目标、行政管理体制、行政管理职能、行政管理方式和相关行政执法程序的重大改革。改革的总体和趋势也就是通过精简机构，优化各级行政部门权力结构配置，将政府原本分散的各级行政部门权力相对性地集中和合理化地行使。在漫长而复杂的深化行政执法改革发展进程中，改变行政执法部门多头、权责不明、执行不力等不正常管理现象成为突出的行政改革发展问题。可以明显预见，整个交通行政综合执法管理机制正在逐步发生转变，交通运输综合执法的管理形式仍然将是一个重要而必要的转变阶段。

2.完善和发展交通综合行政执法体制的几点设想

2.1 改善现有的立法模式。交通综合执法的实施，必须与相应的法律法规相配套。交通法规长期存在的法规繁杂、层次低、缺乏可操作性和统一性等问题，阻碍了交通执法走向科学化、规范化的进程。因此，有必要进一步完善现有的立法模式。首先，交通立法要改变以往“一重一轻“的局面。毕竟，地方交通市场管理的大部分任务都落在了道路运输管理上。道路交通法律法规水平太低，明显造成整个交通法律体系的不平衡。其次，立法者要从实际出发，深入基层执法一线，认清形势，掌握市场规律和阶段性变化，综合考虑区域经济发展、违法成本等多方面因素，制定切实可行的法律规定。第三，交通类别的合法等级应该改变原来的无序方式。有必要制定全面的交通法规。以上是各类部门规章和地方性法规。此外，以一部明确规定综合执法范围、手段和程序的法律作为实际执法行动的法律依据，形成金字塔形结构和较为完整、科学的体系。

2.2 再编交通门类的行政法典。为解燃眉之急，可先通过地方立法和部门规章，为实行综合行政执法提供法律依据，将一些如主体地位、职能和急待正名的内容先制定下来，为今后制定一部统一的综合行政执法法打好基础，逐步编制一部统一的交通门类综合性的行政法典，统一、规范全国交通行政执法行为。虽然现在有统一的道路交通运输行政处罚法典，但执法人员在制定适用法律时就往往缺乏一套可供严格遵循的执行统一标准，难以真正做到依规适法执行统一。这也是造成目前各地行政处罚领域各种不公平、不合理现象的原因之一。此外，由于行政实体法没有统一的法典，行政法呈现多层次性、多样性的特征。以交通门类的法律法规为例，法律、地方性法规、部门规章、规范性文件等等一大堆，一种违法行为可以适用十多个条文，处罚尺度当然就不统一了。在行政诉讼中，法律法规适用问题面临着比其他两大行政诉讼更为复杂的实际情况，它不仅需要适用市政交通运输门类的相关法律、行政管理法规、地方性行政规章，还要严格参照浩如烟海的行政部门规章、地方政府规章和其他规范性规章文件。这意味着一个法律专业人士如法官在审理交通行政诉讼案件时，除了要行政法与行政诉讼法及司法解释以外，还要阅读比这些厚几倍的交通法律法规。而这些法律法规之间的效力等级不同，冲突时有发生，从而导致行政诉讼法律适用的复杂性与多样性。实践中，由于每个本院法官的自身政治素质和法律专业技术素养都会有一定高低，对本院法律的具体理解不同，选择是否适用法律就可能存在一定差别，不同人民法院的一级法官或同一二级法院不同系的法官之间就相同的法官案件或类似的法官案件，会自由选择是否适用不同的本院法律，从而最终导致相同的法官案件或类似的法官案件可能获得不同的法院判决。在我们现实中的执法管理过程中就更不用说了，交通执法人员法律素养远比不上法官，对违法行为的定性和法律适用，也因个人素质和理解而有所不同，这对当事人是极不公平的，也是法治社会所不容许的。因此，行政法典(交通类)已经具备其催生的必要性和其他所有条件。

2.3 合理界定新成立综合执法机构职能。交通运输行政综合管理行政执法制度改革正式实施以来，初步基本实现了部分行政部门所有行政执法审批权、监管执行权、执法权的适当有效分离，实现了行政部门与群众权力的相互直接监督，行政执法管理合力逐步基本形成。但是，我们也知道，单纯设立交通综合行政执法机构是不可能实现交通综合行政执法体制改革的。在现实中，这种新的尝试往往会增加新的行政机构，行政执法之间的关系越来越复杂，这些执法机构之间的职能也没有明确，与行政管理改革的主要目的背道而驰。相关行政权和行政执法权的重新分配，行政机关之间、上下级之间执法权的合理划分有待进一步明确。根据不同职能类别设置的国家有关法律规定，综合公路交通运输行政监督执法检查机构的三个主要职责之一是具体依法行使所辖水路运输交通管理、公路运输交通管理、水路交通管理，根据公路交通管理有关法律、法规和其他规章的有关规定依法进行公路口岸交通管理和公路交通运输收费监督检查;负责监督执法检查有关公民、法人或者其他社会组织是否遵守公路交通管理有关法律、法规和其他规章的有关情况，依法监督纠正、查处其他有关交通违法行为和其他有关违反公路交通安全的违法行为，对其他违反公路交通管理执法秩序的交通行为依法给予相关行政处罚.综上所述，综合公路交通运输行政监督执法检查机构的具体职能主要是负责监督执法检查和给予行政处罚。覆盖整个交通行业。

2.4 建立协调机制。建立全方位执法联动机制。所谓全方位执法联动机制，是指一定区域内相关执法部门相互协调配合的执法机制。各方面包括交通系统内的执法部门和系统外的其他相关职能部门。具体来说，就是加快建立城市道路、水路等各个相关公共交通管理部门执法人员一支队伍，以及建立城市道路公安、交警、城建、工商等各个部门相关公共交通管理职能部门之间的健全交通执法联动机制。所谓“联动“，是指只要有执法队伍执行任务，与其建立协调机制的其他部门都能提供最有效的支持和帮助，如提供人力、物力、技术、政策等。

结束语：

综上所述，随着近年来我国对于交通运输建设行业的不断重视与发展，更需要针对当前交通综合行政执法中存在的问题及不足进行分析和探讨，立足于交通综合执法水平及质量上的提升，以科学完善的交通综合执法体系，指导各职能部门在执法工作中规范权责，以统一化的交通综合执法标准，不断提升执法效能。