党建引领基层社会治理的探索与经验——以河南省许昌市魏都区为例

刘 允

基层治理是国家治理的基石，基层治理是否有效，直接决定着经济社会是否能持续发展、繁荣和稳定。本文以河南省许昌市魏都区为例，探索党建引领基层治理路径及经验，对基层党建和基层治理的发展创新，以及乡村振兴战略的落地落实，有着十分重要的现实意义和深远的历史意义。

一、魏都区党建引领基层社会治理的主要做法

许昌市魏都区地处中原腹地，全区面积97 平方公里，人口50.2 万人，辖13 个街道办事处，86 个社区，是中部地区典型的城市工作为主的城区。近年来，魏都区充分发挥基层党组织的领导核心作用，以“居民公约”为载体，引导居民针对社区存在问题，充分表达诉求，集中建立“公约”，通过社区“微治理”机制，探索实现法治、自治和德治的“三治融合”的新路子。

（一）强化保障，夯实基层堡垒

一是高标准提升社区阵地。近年来，魏都区通过新建、改建、规范提升等方式，以“一有七中心标准”提升社区阵地。同时注重发挥社区功能站室作用，出台《魏都区社区功能站室长效管理办法》，让建成的社区阵地和功能站室“活起来”“用起来”。二是建立了“三岗十六级”社区干部薪酬体系，并打通社区干部上升渠道，每年按照一定比例从优秀社区干部中转岗事业编，有效激发社区工作者工作积极性。三是推动网格精细化管理。建立了“一长两员”工作队伍，坚持“六进三巡查”和“三级分类走访”服务，加强网格资源配置，把公共服务、社会服务、市场服务、志愿服务下沉到网格，精准投送到千家万户。在“线下”，将社区承接的15 大类160 项工作职责整合为38 项服务职能，纳入综合服务大厅6 个窗口及“一机一屏一册”，群众在家门口就能办理25 项审批服务、15 项便民服务，初步建成了一刻钟便民生活圈。在“线上”，成立魏都区智慧服务中心，建设区、街道、社区、网格四级阵地，形成了“前台受理、后台办理”的联动服务机制，群众诉求得到有效解决。

（二）推进民生工程，实现共建共享

一是建立社区服务圈。魏都区把养老、医疗、教育、健身等12 个方面的民生工作，细化为涉及群众切身利益的1120项具体事，大力实施民生“365”工程，让群众365 天都有获得感，365 天都有幸福感，为社区“微治理”打下了坚实基础。同时，以社区居民养老服务工作为切入点，积极探索了“399”养老服务模式，强化长期托养、日间照料、居家养老、医养结合、文化大院、老年党建、民意收集、老年学校、善孝教育等9 大功能，进一步健全了社会养老服务体系。二是开展“三社联动”。引入了梓文、荷爱、馨家苑等10 余家全国、全省知名的社会组织，融入社区，开展托老托幼、绿色出行、家政服务、生鲜配送、教育培训等7 大类专业服务。

（三）开展“微治理”，创新社区治理机制

魏都区充分发挥基层党组织的领导核心作用，以“居民公约”为载体，集中民智建立“公约”，建立社区“微治理”机制。一是强化培训。魏都区与华中师范大学陈伟东教授建立了战略合作协议，2018 年、2019 年对相关职能部门和社区工作者开展了6 期社区事务能力训练，组织社区干部赴厦门、武汉等地观摩学习，建立社区科学化、标准化、精细化的工作模式，转管理理念为治理理念，提高社区工作者引导居民、发动居民的能力，有力推动实验区建设工作。二是建立“公约”，实现“微治理”。社区党组织引导居民自我协商制定公约，成立行动团队，破解“楼道杂物堆放”“公共空间使用”“电动车上楼”等政府行政治理效果不佳的问题，变“代民做主”为“由民做主”，释放居民自治活力。目前，魏都区实现了居民公约在全区48 个城市社区的全覆盖，共建立公约157 个，组建社区公约团队45 个。三是创投社区公益项目。依托公约团队，创投社区公益项目。通过项目化运作，搭建居民参与社区治理的平台。目前，魏都区共创投庭院自治、志愿服务、残疾人帮扶和公益众筹等社区公益项目96 个。

二、魏都区党建引领基层社会治理中存在的问题

近年来，魏都区委、区政府整合了政府治理资源，优化了政府治理结构，增强了政府治理能力，各级党组织对社会治理都非常重视并取得了一定的成效，但在实践层面仍然存在一些薄弱环节和突出问题，与基层党建工作的新要求和人民对美好生活的新期待尚有差距。

（一）党建引领力不强：政治生活质量不高

习近平指出：“要把‘枫桥经验’坚持好、发展好。”“枫桥经验”的本质特征就是以党建为引领、以人民为中心，推进自治、法治、德治相融合，提升基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，集中体现了基层治理的中国方式和中国方案。①然而走访中发现，一些社区党支部书记对习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大关于加强基层治理的新要求不了解、不熟悉，把服务群众看作是党的基层组织的唯一功能定位，却忽视了政治领导方面的功能，在政治功能和服务功能的结合上还存在很大差距。有的社区党组织“第一责任人”，对党的惠民政策比较熟悉，但在涉及党的群众基础、组织力、舆论阵地等方面，缺乏应有的政治敏锐性。有的社区党组织“第一责任人”的责任意识不强，不了解或认识不到“抓好党建就是最大的政绩”的重要性，在党建方面下的功夫不够，考虑问题不多，投入精力不足。表现在思想认识上，认为“政治”是虚的，只是空口号。抓党建时，只看到促发展、搞服务的一面，把党建与其他工作混为一谈，忽视党建的政治功能。

（二）“头雁”作用发挥不够：党员素质参差不齐

在基层社会治理中，一些社区干部的综合素质难以适应新时代的新要求，普遍的表现是：文化素质不高、思想观念陈旧、政策水平偏低、法治观念淡薄、工作方法单一、组织协调能力不强、不会做群众工作等，距“四优四带”标准还有很大差距。究其原因：一是党性不强，责任意识缺失。有的党组织成员对现代科学文化知识和新时代党的方针政策缺乏学习，应付了事；有的党组织成员宗旨意识、组织观念淡薄，缺少领导艺术和领导能力，威信不高，根本发挥不了“领头雁”作用。二是缺乏战略眼光，后备力量储备空虚。一方面党员队伍老龄化严重，其中60 岁以上的老党员较多，因年龄偏大、体弱多病和长期外出而不能正常参加组织活动的党员占比显著增加。另一方面党员年龄结构出现了青黄不接的现象，近年来虽然大学毕业的党员大学生（研究生）其组织关系留社区，但大多数人长期在外地工作生活，无法参与所在社区治理的活动和工作，个别社区的党支部书记和支委会成员选配出现困难，党组织的引领力、凝聚力、战斗力大打折扣。

（三）群众组织力亟待提升：公约没有发挥治理效力

人民拥护和支持是党执政的最牢根基，增强群众组织力是新时代推动改革发展的坚实基础和力量源泉。然而在实际工作中，一些党支部实际上并没有形成“核心”地位。在治理方面，协调平衡能力、引领力、凝聚力和号召力等方面明显能力不足。长期以来魏都区试图依靠居民公约调动居民参与热情，规范居民自治行为，推动基层有效治理。但是现有的居民公约治理效力发挥不充分。具体而言：一是部分居民参与公约制定意愿不强。现有的居民公约大多是政府自上而下统一制定的，公约制定缺乏透明规范的流程，居民参与热情不高。二是公约内容千篇一律，缺乏针对性。很多居民公约大同小异，内容流于表面，未能与居民的实际需求和社区存在的实际问题相结合，居民无所适从。三是缺乏公约执行平台，公约难以落地实施。居民公约缺乏执行团队，难以把居民有效组织起来参与公共事务；同时，居民也缺乏参与公约执行的手段，难以形成持续互动的参与网络。四是缺乏公约执行激励措施，居民参与动力不强。发动居民常常只靠打“感情牌”，总体上缺乏一套激励居民主动参与的常态机制，因而居民无法获得参与回报，参与动力不强，公约难以持久运行。五是缺乏公约运行保障措施，治理效益难以持续。社区党员干部专业能力欠缺，无法有效引导居民自觉践行居民公约；同时，政府资源有限，社区社会资源又未能得到有效开发和利用，公约运行缺乏资源支撑。

三、党建引领基层社会治理的有效路径

当前中国处于改革的深水区，人民群众各项矛盾仍然突出，基层治理情况依旧复杂，难度更大。这就迫切要求基层党组织坚持不断创新党建引领基层社会治理的路径，夯实党建引领社会治理的群众和阵地基础，确保通过强有力的政治引领，逐步化解不利因素，确保基层社会治理沿着正确方向有序推进。

（一）深化理论武装，强化基层治理的党建责任

理论是实践的先导，强化党建引领作用，首先要深化理论武装，强化对社区干部的政治引导。坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，努力做到活学活用，把习近平新时代中国特色社会主义思想作为做好基层基础工作的锐利思想武器。其次要旗帜鲜明讲政治，无论是党的自身建设，还是社区队伍建设，无论是发展经济，还是解决民生问题，都要站在讲政治的高度同党中央保持高度一致。强化社区党组织的党建责任，需要建立一支素质优良的专业化干部队伍，一是拓宽社区干部的来源渠道。通过选任、推荐和公开招录等方式，吸引具有专业社会工作背景、并且热爱基层工作的持证社工。二是提升社区干部的专业素养。定期组织社区干部开展社会工作知识、实务、技术等方面的培训，注重社区干部专业知识的学习和能力培养，提高社区干部依法办事、执行政策和服务居民能力。三是优化社区干部发展保障。健全社区党员干部队伍建设体制机制，结合实际制定社区干部队伍发展专项规划和管理办法，把城乡基层党组织、基层群众性自治组织成员以及其他社区专职工作人员纳入社区干部队伍统筹管理。

（二）提升“四自能力”，提升基层治理的内在活力

不断提高和增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，是党永葆强大战斗力之奥秘所在。“四自能力”是加强基层组织建设的重要法宝。一要依靠“四自”能力提升社区党组织生活质量，把党性原则贯穿于党组织生活的始终，坚持政治标准，反对违背组织原则的自由主义、好人主义，避免搞形式、走过场，切实体现党内政治生活的严肃性、政治性、思想性。二要依靠“四自能力”不断克服社区党组织消极腐败和脱离群众的危险，坚持把纪律挺在前面，把权力关进制度的笼子，使权力只能用来为人民群众谋利益，并紧跟时代，利用新技术、新方法拉近干群距离，走好群众路线。三要依靠“四自能力”团结一切可以团结的力量，以优良作风和过硬本领团结群众，赢得群众信任，获得群众支持，进一步建强党组织的战斗堡垒。四要依靠“四自能力”，激发社区干部干事创业活力。严格社区干部“入口”，拓宽用人渠道，为社区干部队伍注入新鲜血液。疏通社区干部“出口”，依法依规对那些不能胜任社区工作的予以调整、辞退或解聘，不断优化两委干部配置，使之形成“能者上、平者让、庸者下”的选人用人机制，保持干部队伍整体活力。

（三）坚决反对形式主义，夯实基层治理的组织基础

坚决反对形式主义是中国共产党的优良传统。反对形式主义首先要坚持人民立场，以群众评价为最高标准，想问题、作决策、办事情要顺应人民期待。其次要善于抓关键，重点解决事关发展大局和长远利益、事关人民福祉的紧要问题，从群众不满意的地方改起，精准识别，反复考量、谨慎把握。再次要深刻领会新发展理念的精神实质，吃透国情、省情、区情，把新发展理念与本地实际结合起来谋发展规划，坚持独立思考，大胆探索。既要“长打算”，又要“短安排”，绘制一张蓝图，分步实施推进，在解决实际问题的实践中淬炼党性，纯洁组织，增强本领，切实杜绝形式主义现象的发生。例如，魏都区居民自治存在诸多不足，其突出的问题是“有公约没治理”。针对社区“有公约无治理”的问题，魏都区实施公约行动，探索居民公约治理新机制，以实现政府治理与居民自治有效衔接。具体而言，根据具体群体、具体空间、具体事务和利益相关方协商制定不同层次、不同类别的自治公约。以公约为中心，建立公约的制定机制、落地机制、激励机制、保障机制，让居民围绕公约转，公约围绕团队转，团队围绕项目转，项目围绕资源转，以此使居民积极有序地参与到社区事务中去，让居民的参与行动能够内化于心，外化于行，固化于制，切实在解决群众实践问题中增强党建引领力。

（四）健全绩效考核机制，激发基层治理的内在动力

习近平指出：“各类资源配置要向基层和基础工作领域倾斜，确保基层党组织和广大干部有资源、有能力为群众服务。”②为了激发基层党组织的内在动力，要切实解决好“有人管事、有钱办事，有场所服务”问题。首先有人管事是关键，要完善对社区干部的绩效考核机制，既要关心和爱护广大基层干部，为他们创造良好工作和成长条件，又要完善激励机制和容错纠错机制，坚持实事求是原则，推进问责科学化、精准化，明确法定职责，坚持责权相宜原则，依据职责权限承担相应的责任，防止问责泛化、简单化倾向，并在机制上解决责任甩锅基层的问题，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。其次是有钱办事是保障，要建立健全社区党组织运转经费正常增长机制，加大社区党组织办公经费、服务群众经费的投入力度，同时要鼓励社区党组织自立更生，走有自身特色的发展之路。最后有场所服务是抓手，要创新相关体制机制，为服务群众提供良好的环境，畅通党群渠道，完善考评方式，把服务成效作为社区干部考核、奖惩、选拔任用的重要依据，引导党员干部真正把服务承诺落到实处。

[注释]

①马卫光.坚持和发展新时代“枫桥经验”[J].求是,2018(23).

②以习近平同志为核心的党中央抓基层强基础纪实[N].人民日报,2017-06-29.

中国共产党和中国人民以英勇顽强的奋斗向世界庄严宣告，改革开放是决定当代中国前途命运的关键一招，中国特色社会主义道路是指引中国发展繁荣的正确道路，中国大踏步赶上了时代。

——摘自《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》2021 年11 月11 日