从新中国成立后中国宪法总纲的修改和完善看中国法治建设的进程

王明有

毛泽东指出：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。”①习近平指出：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”②由此可见，宪法在一个国家中的地位和作用。新中国成立后，国家先后制定了四部宪法，即1954 年第一届全国人大一次会议通过的《宪法》（以下简称54 宪法）、1975年第四届全国人大一次会议通过的第二部宪法（以下简称75宪法）、1978 年第七届全国人大一次会议通过的宪法（以下简称78 宪法）及现行的1982 年12 月4 日第五届全国人大五次会议通过的宪法（以下简称82 宪法）。此后，82 宪法又作了五次修正。认真梳理宪法的四次制定和五次修正，可以清晰地看到，宪法条文数量由54 宪法的106 条增加到82 宪法的143 条，不仅如此，条文增加的背后更是国家在法治建设方面取得的一系列重大理论成果。

一、82 宪法明确了党的领导核心和指导思想的地位。75宪法在总纲中第一次将中国共产党的领导核心地位和指导思想写进了宪法。该法第二条规定：“中国共产党是全中国人民的领导核心。工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对国家的领导。马克思主义、列宁主义、毛泽东思想是我国指导思想的理论基础。”78 宪法对此予以确认，只是对党的指导思想的表述略有变化。82 宪法首先对两者的位置均作了调整。党的指导思想由第一章的总纲调到了宪法的序言，关于党的领导由总纲第二条调到了第一条第二款。其次，两者的内容均作了重大完善充实。党的指导思想除加上邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观以外，还把马克思主义中国化的最新的理论成果“习近平新时代中国特色社会主义思想”写进了宪法。领导核心表述为“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。这个表述反映了两方面的含义：第一，中国共产党领导是中国特色社会主义建设和发展的应有之义；第二，中国共产党领导是区别中国和其他国家社会制度的根本标志。这样的表述反映了党在探索中国特色社会主义方面取得了重大理论成果。社会主义理论和实践证明，在中国，没有中国共产党的坚强领导，中国特色社会主义事业是绝对不可能成功的。

二、82 宪法将国家机构的民主集中制原则专条化。54 宪法第一次将党的民主集中制原则写进了宪法。该法总纲第二条第二款规定：“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”75 宪法、78 宪法对此予以确认，表述略有变化，位置均放在了第三条第二款。82 宪法对此作的最重大调整就是以专条的形式出现。该法总纲第三条第一款规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”这样的调整凸现了该原则对国家机构的重要性。也就是说，无论是立法机构，还是行政、司法机构；无论是中央机构，还是地方机构，它在产生、运行特别是重大决策时，均要实行民主集中制原则。由此可见，民主集中制原则不仅是党的根本组织制度和领导制度，还通过宪法确认为国家机构的组织制度和领导制度。

三、82 宪法将依法治国的方略宪法化。1997 年9 月12日，江泽民在党的十五大上作了《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》政治报告，该报告首次阐述了“依法治国”的含义：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”③1999年3 月15 日召开的第九届全国人民代表大会第二次会议，以修正案的方式明确将依法治国写入了宪法，完成了由党的主张上升为国家意志的过程。即修正案第十三条规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。党的十八大以后，以习近平同志为核心的党中央坚定不移地推进依法治国、依宪治国，强调依法治国、依宪治国的重要作用。党的十八届四中全会指出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。这就从根本上确立了宪法在全面依法治国中的根本法地位和至高权威，确立了宪法作为党和国家治国理政的最高法律依据，也符合世界宪法优先实施这一现代法治国家的根本要求和发展趋势。

四、82 宪法在坚持社会主义基本经济制度及分配方式的前提下，对多种所有制形式及分配方式作了规定。新中国成立初期，中国的社会经济结构有五种形式：国营经济、合作社经济、公私合营经济、个体经济、资本主义经济。54 宪法总纲中的第五条对此规定，“中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有下列各种：国家所有制，即全民所有制；合作制所有制，即劳动群众集体所有制；个体劳动者所有制；资本家所有制。”1953 年党提出了过渡时期总路线，即“一化三改”，到1956 年“一化三改”任务基本完成，生产资料所有制形式比较单一，主要就是国营经济和合作社经济。“文化大革命”时期，因受“左”的思想影响，搞纯而又纯的社会主义，消灭了私有制和个体所有制，表现在75 宪法、78 宪法中就只规定了两种所有制形式：社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制。同时规定：国家实行“不劳动者不得食”“各尽所能、按劳分配”的社会主义原则。党的十一届三中全会后，伴随着人们思想的解放，中国经济体制改革的不断深入，出现了许多新的所有制经济形式，如个体经济、私营经济等非公有制经济，82 宪法吸收了中国经济体制改革取得的最新成果，在其总纲中，除规定生产资料所有制两种形式以外，同时规定：“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”该法第十一条规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。”

随着城市经济体制的开展，农村家庭联产承包责任制也逐渐推行。但中国人多地少的矛盾始终比较突出，一部分农民为了增加收入、改善生活，开始离开自己的土地到外乡特别是到城市务工，现实迫切要求对农民的土地经营权逐步放宽。因此，1988 年宪法修正案规定，允许农民对土地出租等转让使用权。1993 年宪法修正案正式将家庭联产承包为主的责任制确定为农村社会主义劳动群众集体所有制经济。1999年宪法修正案吸收了农村改革的成果，进一步规定农村集体经济实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。不仅如此，1999 年宪法修正案最大亮点就是正式确立了个体经济和私营经济的合法地位。“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。”2004 年宪法修正案就国家对土地的征用作出了规定，第二十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这些规定既真实地反映了党领导全国人民在经济体制改革方面不断探索、深化的历程，又表明将所取得的成果以宪法的形式固定下来从而变为全民意志的远见。

五、82 宪法明确国家实行社会主义市场经济。众所周知，从1953 年中国实行第一个五年经济计划开始，在进行社会主义经济建设时，采用的是高度集中的计划经济，因此54 宪法总纲第十五条规定：“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造，使生产力不断提高，以改进人民的物质生活和文化生活，巩固国家的独立和安全。”在开展社会主义经济建设时，认为生产资料所有制的形式越高越好，搞“一大而公”，不仅消灭私有制，甚至还要消灭个体制，越来越把计划与市场对立起来，把市场经济视为资本主义的专利，社会主义的洪水猛兽，企图消灭市场，取消商品交换和货币。78 宪法总纲第五条第二款规定：“国家允许非农业的个体劳动者在城镇或者农村的基层组织统一安排和管理下，从事法律许可范围内的，不剥削他人的个体劳动。同时，引导他们逐步走上社会主义集体化的道路。”该法第八条第二款规定：“国家禁止任何人利用任何手段，扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划，侵吞、挥霍国家和集体的财产，危害公共利益。”1978年党的十一届三中全会召开，党领导全国人民开始实行改革开放。随着改革开放的深入，越来越多的人认识到，必须摆脱旧的计划经济体制以及忽视商品经济等传统观念的束缚，采用新的发展经济的手段。1984 年10 月20 日，中共十二届三中全会在北京召开，会议讨论通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》（以下简称《决定》）。《决定》改变了“计划经济为主、市场调节为辅”的提法，明确提出社会主义经济是“公有制基础上的有计划的商品经济”，突破了把计划经济同商品经济对立起来的传统观念，为经济体制改革提供了新的理论指导。当然真正解决计划与市场关系问题的是中国改革开放的总设计师——邓小平。20 世纪80 年代末90 年代初，由于国际国内两个因素的影响，中国的改革开放遇到了前所未有的困难。在此关键时刻，邓小平于1992 年1 月到2 月先后视察了武汉等地，发表了著名的南方谈话。在南方谈话中，邓小平明确提出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”④邓小平的谈话，不仅对当时的改革和发展，而且对整个社会主义现代化建设事业也具有重大而深远的意义。

正是在这样的背景下，1993 年3 月29 日第八届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案第七条规定：“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”这样的修改，反映出了党的领导人经过艰辛探索，在发展社会主义经济方式上取得了重大突破。从某种意义来说，这个成果关乎中国特色社会主义事业的兴衰成败。

六、82 宪法对教育、科学、体育、卫生、精神文明等上层建筑方面作出了符合中国现阶段国情的规定。党历来重视发展经济，还非常重视教育、科学、体育、卫生、精神文明等上层建筑。新中国成立后，在相当长的历史时期，由于多种原因，54 宪法特别是75 宪法就教育、科学的规定有正确的方面，但也有错误的东西。78 宪法第一次对科学研究、教育事业、“百花齐放、百家争鸣”文化方针作出了规定。改革开放以来，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央团结带领全国各族人民毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，推进党的建设新的伟大工程，形成一系列治国理政新理念新思想新战略，推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革，中国特色社会主义进入了新时代。2018 年3 月11 日第十三届全国人大第一次会议对宪法作了重大修改，全面地、科学地对教育、科学、体育、卫生、精神文明等作出了规定，还首次将社会主义核心价值观写入了宪法，反映了对中国特色社会主义文化认识的深化。

总之，新中国成立以来，党不仅领导人民制定宪法，还随着国际国内形势的变化，与时俱进，不断丰富和完善宪法。从党的领导核心和指导思想的地位、民主集中制原则，到依法治国、社会主义市场经济；从中国社会主义基本经济制度及分配方式，到教育、科学、体育、卫生、精神文明等上层建筑方面都明确载入宪法。可以毫不夸张地说，现行宪法是完全符合中国现阶段国情的最好的宪法。方向已经明确，道路已然确定，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，只要认真依宪办事，依宪执政，中华民族伟大复兴的中国梦一定能实现！

[注释]

①毛泽东选集(第五卷)[M].北京:人民出版社,1977:129.

②习近平.习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社,2014:141.

③江泽民文选(第二卷)[M].北京:人民出版社,2006:28-29.

④邓小平文选(第三卷)[M].北京:人民出版社,1993:373.