“三变”改革促进耕地“三位一体”保护机制研究——基于农村基本经营制度视角

闫 照，韩德军

(贵州财经大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025)

1 引言

耕地是发展可持续农业、保障国家粮食安全的根基[1]。党的十九届五中全会指出，坚持最严格的耕地保护制度。早在2017年，国家就确立了数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护新格局，并逐步出台了一系列措施。新时代推进我国耕地保护发展显得更加重要,必须始终落实、推进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。第三次全国土地调查显示2009～2019年10耕地净减少1.13亿亩，年均1130万亩。由于工业化、城市化和农业产业化的快速发展，化肥、农药的滥用使耕地生态保护面临挑战[2]，造成严重的地力透支，耕地总体质量下降[3]，同时也促使大量农业劳动力脱离农业生产导致了耕地边际化和撂荒[4]。西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心调查发现，2011年和2013年分别有13.5%和15%的农用地处于闲置状态[5]，加之耕地破碎化问题也相当突出[6]，耕地的数量、质量、生态还需进一步进行保护。保持耕地数量是前提，质量保护是提升耕地产能基础，生态保护是耕地可持续利用核心[7]。目前，关于耕地“三位一体”保护的研究还是较少，主要包括内容与意义[8]、管理措施及政策建议[9～12]、监管体系[13]等，很少有学者从农村基本经营制度视角去研究耕地“三位一体”保护，农村基本经营制度的巩固和完善对耕地保护有着重要影响。发端于贵州六盘水的农村“三变”改革是基于原有农村基本经营制度的继续和发展[14]，促进分散的土地的流转和集中，使其规模化经营，盘活闲置的、未承包到户的集体资源以及实物资产[15]，其中就包括耕地资源。2017年2月5日，“三变”改革被正式写入中央一号文件，受到了各方关注[16]，随后多次被写入中央一号文件。目前关于对“三变”改革的研究主要聚焦在推进产权制度改革[17～19]、盘活农村资源资产[19～22]、壮大集体经济[23～26]、促进农民增收[14, 19, 27, 28]、带动产业发展[19, 29～31]、推动城乡要素流通[15, 31, 32]、深化农村改革[19, 33, 34]，多数学者关注到承包地经营权入股使其规模化经营，发展现代高效农业[15, 19, 22, 29]。但几乎未有学者关注到“三变”改革对耕地保护的影响。农村“三变”改革在资源要素整合、农村资产盘活过程中，充分激活了土地资源要素，缓解了耕地撂荒、破碎化问题，为耕地数量、质量、生态“三位一体”保护奠定了基础。本文在结合前人研究成果基础上对“三变”改革促进耕地“三位一体”保护机制展开了研究，基于农村基本经营制度视角，分析了“三变”改革内核机制，为“三变”改革促进耕地“三位一体”保护的内在机制奠定了理论基础；分析了“三变”改革促进耕地保护外部机制，得出“三权分置”为“三变”改革制度基础，“三变”改革为“三权分置”制度实践，“三变”改革作为“三权分置”和耕地保护之间的衔接机制，为分散、闲置耕地资源的盘活、规模化经营方式等的形成提供了需求与动力，以此进一步为通过“三变”改革内在机制促进耕地“三位一体”保护奠定了基础；并引用剩余价值理论对“三变”改革促进耕地保护的合理性进行了论证；基于以上研究进一步具体分析了“三变”改革促进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的内在机制及路径；最后，对以上系统分析进行了总结与展望。以此，为新时期耕地保护提供参考。

2 “三变”改革内核机制分析

研究发现，农村可开发性资源、经营性资产有很大的存有量，但迄今为止财产性收入对农民收入起到的作用不足4%，资产的财产性功能很难显化[16]，因此需要通过激活农村资源、资金来提高农民的财产性收入比例。如图1，对“三变”改革内核机制进行了分析，通过此分析有助于理解“三变”改革促进耕地保护的内在机制分析，为“三变”改革促进耕地“三位一体”保护的内在机制奠定理论基础。

图1 农村“三变”改革内核机制分析

“资源变资产”“资金变股金”“农民变股东”三者之间是相得益彰，相互联系的，整合并激活农村资源、资金是改革的手段，让农民充分受益才是改革最终目的。在家庭联产承包责任制下，形成了“统分结合”的双层经营体制，农村的资源、资金、农民之间形成“分”的彻底的特征，随着社会经济进一步发展，“统”的不够成为了阻碍生产力发展的主要矛盾，农村“三变”改革则在家庭联产承包责任制的基础上通过“资源变资产”“资金变股金”“农民变股东”的形式把资源、资金、农民充分结合起来，通过将资源、资金入股新型经营主体使农民成为股东并按照股份参与分配，同时在这个过程中，通过资源资金的整合撬动社会资本，推动了乡村产业发展，壮大集体经济，反过来又有助于农民增收，通过增加就业，使农民同时获得劳动收入和资产性收入，形成良性循环，在这一循环机制中，有效盘活了农村耕地资源，“三变”改革的政策效应对耕地保护起到了作用。

3 “三变”改革促进耕地保护外部机制分析

如图2，基于农村基本经营制度视角、针对承包地流转，对“三变”改革促进耕地保护外部机制进行了剖析。

3.1 生产力与生产关系之间的矛盾催生“三变”改革

改革开放之初，实行家庭联产承包责任制，实行“两权分离”，土地所有权归集体所有，承包经营权即使用权归农民所有[35]，农户以家庭为单位向集体经济组织承包土地等生产资料和生产任务，农民生产积极性迅速提高，极大程度解放了农村生产力，为国民经济的持续健康发展提供了基础支撑。与此同时，这项制度也构成了家庭个体与集体组织之间权利-义务关系[36]。随着税费改革的实行，打破了家庭个体与集体组织之间的平衡关系，在摆脱税费义务后，个体农户自由化程度进一步提高，在市场经济以及城镇化过程中，家庭个体追求家庭利益最大化，村庄共同体意识被削弱，在这种局面下，农村思想散、资金散、资源也散[21]。充分体现了家庭联产承包责任制实行“统分结合”双层经营体制“分”的彻底的特征，在当下快速发展的生产力下，如何解决“统”的问题，成为突破农村经济社会发展的关键环节，外部环境发生变化引起制度变迁，基于此，开展了农村“三变”改革。

3.2 “两权分离”下土地流转不畅与现实用地矛盾

“资源变资产”，最核心的还是土地问题[32]。根据乡村振兴和农业现代化的要求，农村土地集约利用、规模化经营表现出很强的发展动力，农村分散的土地经营形式已经不适合当前生产力的发展，农村耕地破碎化严重，农民土地财产性收入受限制。在土地农产品收入有限和家庭个体追逐利益最大化的主体意识下，大批农民放弃自给自足的农业生产方式，转向进城务工，农村劳动力流失，加之种地收益低，导致了耕地的撂荒。在“两权分离”下，农村土地流转无政策、法律支撑，土地流转被限制在同一集体内流转，不同集体之间的农户因为承包权的限制不能流转土地，制约了土地流转的资源配置效率，不能满足现代化农业发展[37]。在这种情况下，“两权分离”制度无法内在化由于土地流转需求增加而形成的外部性，因此很难通过市场进行土地资源有效配置。随着新型经营主体的发展，用地需求的增长，导致了“供需不对称”，有实力经营主体缺少用地渠道，耕地资源流转不畅，不能与外部现代资本结合，耕地规模化经营融资困难，经济效益难以实现，农村闲置的耕地难以利用，造成了大量的耕地资源的浪费。

3.3 “三权分置”与耕地保护的衔接机制：农村“三变”改革

“三权分置”是基础，“三变”改革则是手段，耕地保护是最终效果。“三权分置”着重政策层面放宽搞活土地流转与集中，主要靠政府层面引导。“三变”改革则是在政策层面基础上地继续深化，侧重于市场层面，激活农村内生动力，充分借助市场优势与现代企业制度，同时依靠制度优势降低了交易成本和相对价格，为农村土地要素市场的激活注入了力量，为土地流转与集中创造了现实条件，具体为“三权分置”的落实拓展了可操作性手段，有利于“三权分置”的施行。也为耕地保护创造了条件。

3.3.1 “三权分置”作为制度基础提供用地渠道

农地“三权分置”改革是在原有农村“两权分离”的制度创新绩效降低、农村发展缺乏动力的现实背景下提出的[38]，“三权分置”是农村土地制度改革的深化，是农村集体土地有序流转和高效运营的重要支撑[39]。“三权分置”的提出，使农村土地所有权、承包权、经营权分离，土地经营权得到充分激活，为土地有序自由流转提供了制度保障和合法途径，破解了“两权分离”下的现实困境，为承包地经营权入股的形式创造了条件，从而为农村“三变”改革提供了用地渠道，进而为激活农村土地要素市场、耕地规模化经营、发展农村新型经营主体以及对接现代化资本奠定了基础。

3.3.2 “三变”改革作为制度实践耕地盘活提供需求与动力

农村土地有序地流转同时，也面临暂时性流转的问题，农民在土地流转中获得的收益常常是低位、低价、固化的，农民往往不能获得产业发展中的增长性收益[40]；许多边远山区和经济不发达地区发展现代农业的限制因素多、缺乏土地流转需求性，产生大量耕地撂荒现象[41]。因此，农村“三变”改革有充分实施的必要性，它是一种制度保障，并且通过降低交易成本和相对价格提高了土地流转效率。农村“三变”改革通过发掘、整合农村资源、资产、资金优势，改善生产条件、扩大生产需求及规模、营造一、二、三产业融合发展环境，提高农民土地财产性收入、调动农民土地流转积极性，激活农村发展内生动力，依靠现代企业制度、市场力量、产业支撑扩大了土地流转需求，为耕地规模化经营创造良好的条件。“三变”改革通过“三权分置”获得土地流转渠道，根据“资源变资产”，以承包地经营权入股的形式把土地集中入股到新型农业经营主体，推动了土地流转和集中，集约规模化经营，解决了农村土地资源散的问题，在“资源变资产”“资金变股金”“农民变股东”的共同作用下，在盘活耕地资源基础上，进一步通过内在机制显化在耕地数量、质量、生态“三位一体”保护中(图2)。

4 农村“三变”改革促进耕地保护合理性分析

农村“三变”改革有效地推动了耕地规模化经营方式的落实，规模化经营是耕地“三位一体”保护的基本途径。但是家庭联产承包责任制下形成了自我耕种的小农生产方式和耕地破碎化的经营方式，在农村一直延续着耕地破碎化直接种植的经营行为。因此通过对“三变”改革中耕地规模化经营方式的合理性论证来反向说明“三变”改革对耕地保护起到促进作用。

图2 “三变”改革促进耕地保护外部机制分析

此处，借鉴李坤梁[42]的做法，引用消费者剩余概念通过耕地规模化经营方式下的农户对耕地破碎化直接种植的依赖性减小来说明规模化经营方式的合理性，并且对2种不同耕地经营方式下的种植收益进行比较，(此处需要说明：在耕地破碎化经营形式下，农民直接参与耕地种植，农民直接与耕地种植收益挂钩；而在农村“三变”改革耕地规模化经营方式下，耕地作为资产入股出去，理论上农民不直接参与耕地经营获得耕地种植收益，而是通过入股耕地的收益在经营主体处获得分红，最终影响农民的财产性收入，相当于规模化经营形式间接和农民的种植收益存在关系，可以看出农民的种植收益和规模化耕地经营方式种植收益呈正相关，因此模型中规模化的耕地经营方式的主体也看作是农民自身)从经济效益角度对耕地流转后规模化经营的合理性进行分析论证。通过对规模化经营的合理性得到证实，根据上文提到的农村“三变”改革、规模化经营和耕地保护的关系，进而反向得出农村“三变”改革对耕地保护促进作用起到影响。消费者剩余概念即消费者对某种商品心理预期的最高总价格和该商品实际的总价格之间的差额[43]。耕地的自然最佳产出收益和农户实际种植耕地的收益之间的差额，差额越大，耕地对于农户的依赖性就越大，这种差额可以定义为耕地的种植收益剩余。

在家庭联产承包责任制下，耕地种植都是以家庭为单位，实行破碎化的经营方式，主要采用以人力为主的传统农耕种植方式。在农作物种植面积不断增加的情况下，假设耕地不管种植什么，在当前自然产能条件下单位耕地自然最佳产值为直线(K)(其可以理解为农户种植后可获得理想最佳收益)，单位耕地的实际产值则为曲线(S)(其可以理解为农户种植后获得现实实际收益)，则可以建立以种植面积(X)和单位耕地产值(Y)为横纵坐标的模型(图3)。在图3模型中，单位耕地种植的自然最佳产值随着农作物种植面积的增加和农产品价格的提升，在一定时期内是稳定增长的，即直线(K)。但是，由于传统经营方式下，农户进行耕作前期不需要太多要素投入，种植成本较低，耕地种植的单位产值前期会逐渐上升，当受到劳动力减少、农业化肥成本增加、技术不能跟进、农产品市场变动、自然灾害影响、政策对农作物的导向、以及土地肥力减弱等因素而造成耕地种植边际效益递减，耕地种植的单位产值就会逐渐减少，因此，单位耕地的实际产值是一条先上升后下降的曲线，即(S)。假定农作物种植面积达到了一定规模为点M，在理想状态下单位耕地产值在一定时期内为点M与直线(K)交叉点B所对应的单位耕地最佳产值点A，则模型中ABMO为耕地自然最佳总产值；由于成本投入以及其他因素的影响，耕地实际单位产值不会达到理想状态，由此，在相同种植面积下，单位耕地实际产值为交叉点D对应的点C，不难看出，模型中CDMO为耕地实际总产值。此时，耕地的种植收益剩余就从耕地的自然最佳总产值情况下带给农户的收益(ABMO)减去相同种植面积耕地的实际总产值带给农户的收益(CDMO)的差额，即图3模型中阴影部分ABCD。

图3 “破碎化”发展下耕地种植收益剩余

在农村“三变”改革的作用下，耕地则是以规模化的方式进行经营，以现代化农业种植经营方式为主，由此，可依据图3的假设构建图4模型。由于耕地是规模化经营方式，规模化经营特点是以机械化、农田基础设施、管理费用、高新技术等投入为主的，因此前期投入费用较大导致成本较高，单位耕地实际产值前期先是下降并小于单位耕地自然最佳产值。但是，很快在现代化经营方式的作用下，农业科技投入、规模化种植、科学化管理，耕地单位面积成本降低、耕地质量提高、预防自然灾害能力提高、耕地的使用率和使用效率增加，最终边际效益是增加的，单位耕地实际产值会逐渐增加并最终超过单位耕地自然最佳产值。因此，单位耕地的实际产值(S)是一条先下降后上升的曲线。同上，耕地的种植收益剩余为图4模型中的阴影部分ABCD，面积小于图3中的阴影ABCD。

综上，规模化发展下耕地种植收益剩余小于破碎化发展下耕地种植收益剩余。由此，耕地规模化经营方式下农户对耕地破碎化直接种植的依赖性减小，规模化的经营方式与农户对耕地种植的需求意愿不相违背；耕地规模化经营方式下的农户对耕地破碎化直接种植的依赖性减小有利于耕地流转，与规模化经营方式要求土地有效流转的逻辑相符合。因此，规模化的经营方式方向是正确的。同时，对比两种不同经营方式下农户获得的耕地实际收益曲线(S)，发现规模化经营下的耕地种植收益最佳，也证实了耕地规模化经营方式的合理性，同时对耕地保护起到促进作用。

图4 “规模化”发展下耕地种植收益剩余

5 “三变”改革促进耕地“三位一体”保护内在机制及路径

5.1 促进耕地数量保护

“三变”改革通过盘活农村集体以及农民个人的资产，发展收益率更高的农业经营项目[22]，使农民有利可图。通过将耕地资源变资产入股，让农民变股东，在利益驱动下，农民主动选择入股，耕地资产性升值，农民增收，通过示范效应，越来越多的农民纷纷入股，越来越多的耕地集中起来，盘活了大量闲置的耕地资源。

另外，“三变”改革的制度激励加上产业变动带动劳动力回流，形成了一批“乡村精英”[15]，为耕地的规模化经营带来了人才支撑，使耕地集约利用更加可靠，从而达到良性循环。同时，“三变”改革促进三产业融合，带动了食品加工业的发展，增加了农产品需求，给撂荒耕地的盘活充分创造了条件。

“资源变资产”也能将未分到户的集体荒山、荒坡也入股到经营主体或者合作社中，加之“资金变股金”将分散的财政资金和村社资产统一入股到经营主体，通过整合的资源和资金，发挥财政资金杠杆作用，引进社会资本投入产业平台[15]，将未开发荒山、荒坡进行复垦和整理以及将整合的耕地资源进行综合整治、集约规模化经营，机械化种植，发展现代化农业。

这样不仅能够盘活利用分散、闲置的耕地资源，缓解了耕地破碎化、撂荒问题，还增加了耕地数量，确保18亿亩耕地红线的落实，也在完善永久基本农田保护和健全高标准农田建设中提供人才支撑以及充分利用民间资本奠定基础。

5.2 促进耕地质量保护

提升耕地质量需要大量“人、财、物”力支撑，农村“三变”改革通过资源和资金的整合，在政府的引导下，发展新型农业经营模式，有能力创建农业农村“智库”，与科研单位合作、付费外聘技术人员或者通过股份合作形式引入技术型企业[44]，提供技术支持，对农村土地进行农业基础设施整理、农村环境管理、农地保护管理[33]，“三变”改革实施了产业结构调整、土地连片整治，推进田间道路、水利工程设施和“五网”工程设施建设[29]，对中低产田进行改造、综合整治，进行土壤的改良，提升水田所占比例，提高耕亩均产量。

农村“三变”改革其中一大特色就是通过集约化经营，科学化管理，发展经济社会效益高的绿色生态农业[14]：一方面，提高农产品的质量和市场竞争力；另一方面，降低化肥、农药使用量，提高了土壤有机质含量，使耕地的生产能力不下降，提升了耕地的总体质量。

“农民变股东”：一方面，把所有入股的农民联结为一个利益共同体从而一定程度上降低农民的机会主义行为，在耕作过程中对耕地的破坏行为进行监督；另一方面，可以合理配置实物分红[14]，一部分农民继续留在本地打工从事种植，由于分配的是农作物，农民作为投资人，为了自己的切身利益在从事农业种植时就会自觉保护耕地。这样，不仅减少政府的监督成本，而且对耕地质量的保持具有内生性和长久的效力，从而达到利益最大化。

5.3 促进耕地生态保护

耕地生态保护是维持耕地生态平衡，稳定耕地生态环境实现可持续利用[45]。耕地生态系统受人的干预很大，耕地生态系统与林地、草地、湿地等其他生态系统又有着紧密的联系，耕地生态系统的平衡有利于各生态系统的平衡，应统筹各系统之间的保护。

从制度层面，“三变”改革通过政府引导，通过合理的制度安排，从顶层设计上引导规范农民的生产经营行为，倡导“保护耕地、人人有责”，明确村集体组织和农民的耕地保护责任主体，从上到下地引导和从下到上地执行，使耕地生态保护得到落实。

从实践层面，“三变”改革使土地流转集中起来，地块规模经营有助于化肥减量[46]，同时，发展因地制宜的绿色生态农业既能保持水土，也能增加有机肥、减少化肥和农药的使用进而改善耕地土壤环境，从而利于维护耕地生态系统的生物多样性。通过农田基础设施建设、中低产田改造，直接地对耕地生态进行修复和保护并提高应对环境污染的缓冲能力，提高耕地的生产能力和生产稳定性，增加单位耕地面积产能，进而间接性地缓解以扩大耕地面积保证粮食安全给区域生态系统造成的压力。产业转型升级、三产业融合发展，带动旅游业以及农旅结合的发展，本着“山水林田湖草沙”系统理念，耕地生态系统作为区域生态系统一部分景观或者游客参与部分，对其生态环境提出了更高的要求，进而也能得到相应改善。同时，旅游业发展所要求的“绿水青山”，也为“宜林则林”等理念的落实创造了条件，对其它生态系统的保护也起到了一定促进作用。

在思想层面，农村经营体制从“分”到“统”的转变，一定程度上激发了农民的共同体意识，如以承包地经营权作为股权流转出去的土地作为一个整体被经营方耕作，其对应的是所有入股的农民整体，耕地在集中耕作的过程中不会有区别、有针对性地作业，农民很担心自己的承包地受到破坏又很难各顾各自的利益，进而人人会关注耕作行为。这种共同体意识还体现在劳动力素质方面，有些农民在入股出去的承包地上打工继续耕作，影响着耕地生态系统，“三变”的出发点是围绕着农民身边的资源使其增值而最终利益落实到农民自身，只重经济利益而不考虑生态环境问题，最终以外部不经济的资源利用方式来影响生活的方方面面进而导致生活质量下降，人在拥有一定的物质条件下才会考虑生活质量，“三变”改革的形式引导了人的这一行为事件的顺势发生，耕地生态系统作为整个自然生态系统的一部分，和人的生活空间息息相关，农民作为有限理性经济人会意识到这一点，约束自己行为时甚至还会监督他人；劳动力回流使一些较高素质的劳动力带着先进技术、思想回到村庄对耕地合理耕作起到模范带头作用，同时农民之间的从众心理也会改善人的行为进而间接性地提升劳动力素质，这些对耕地生态系统的保护都是有利的。以上共同体意识潜移默化形成群体意识，嵌入到村规民约，总体表现为3个方面：“自治”“他治”和“治他”。其中“自治”表现为劳动力素质提高而有意识不对耕地生态进行破坏；“他治”表现为主动接受政府对耕地生态破坏行为的监督；“治他”则表现为监督约束本集体内其他成员以及招商引资的外部企业主体对耕地生态的破坏行为。

6 结论与展望

本文基于农村基本经营制度视角，在对“三变”改革促进耕地保护外部机制分析中得出“三权分置”为“三变”改革制度基础，“三变”改革为“三权分置”制度实践，“三变”改革为“三权分置”和耕地保护之间的衔接机制。外部机制为分散、闲置耕地资源的盘活、规模化经营方式等的形成提供了需求与动力，为进一步通过内在机制促进耕地“三位一体”保护奠定了基础。在内在机制中，三个“变”形成合力通过盘活分散、闲置耕地资源，缓解耕地边际化，改善农田基础设施，转变农业经营方式、改善农民耕作习惯等，促进了耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。

“三变”改革在理论上对耕地保护起到了一定作用，但缺乏调查数据的实证检验， 其研究结论的普适性和说服力仍有待检验，还应借助倍差法(DID)、合成控制法(SCM)等经典的政策评估方法，系统、全面、科学地评估农村“三变”改革成效，使结果更加科学反映现实规律。“三变”是诱致性变革和强制性变革结合[31]，因此政府要积极有效引导。该分析对政策制定具有借鉴意义，政府部门应该根据实际情况制定政策。

另外，由于种粮收益低，工商资本下乡逐利化[41]，一般耕地并没有法律规定必须种植粮食，农产品市场化发展、多元化需求增加，近几年用地成本上升，经营主体考虑到成本-收益问题，片面的农业结构调整等，“三变”改革也导致了一定程度上耕地“非粮化”的产生。本文没有对其进行研究，后续还应分析其机理并基于定量分析方法上对“三变”改革造成的“非粮化”现象深入研究。