论教育法律关系

余雅风， 姚 真

(北京师范大学 教育学部， 北京 100875)

“法律关系”一词最早在1789年由德国法学家古斯塔夫·胡果提出[1]，后经各国学者不断完善，有关法律关系的论述日趋定型化，不同国别、不同时期的法学教科书和学术著作中普遍将“法律关系”界定为“法律所规定的以及在调整社会关系的过程中所形成的人们之间的权利(权力)和义务关系”[2]。以“教育”并“法律关系”为篇名，在中国知网检索到1995—2020年的期刊文献60篇。进一步以“教育”并“行政”并“法律关系”、“教育”并“民事”并“法律关系”为检索词，分别检索到相关文献37篇和10篇。总体来看，现有文献对教育法律关系性质的认定尚不统一，且对不同类型教育法律关系的具体表现形式研究不够深入，对于立法实践中教育法律关系主体权利义务确立的理论指导不足。

教育法律关系是教育法学研究的基本范畴。从教育的复杂性、重要性出发，对于教育法律关系的研究不应再寻求单一的性质界定，而要从多个层面、多个类别展开，对不同主体间的法律关系作出深入、多元化的分析和研究。认识我国教育法律关系变迁的过程及社会背景，科学、合理界定教育法律关系的性质，厘清现行法律框架下教育法律关系的类型，并基于教育的特殊性及要求分析未来我国教育法律关系，既是为教育立法提供理论基础、实现科学立法的基本要求，也是明晰主体权利义务、推进教育法治化的应有之义。

一、我国教育法律关系的变迁

教育法律关系是法律调整教育关系的产物，是教育关系在法律上的表现[3]。中华人民共和国成立以后，我国相继颁布《宪法》及相关法律法规，对教育做出相关规定，由此形成教育法律关系。伴随着我国教育法律体系的初步建立与完善，围绕教育行政机关、学校、教师、学生、父母及其他监护人等不同主体所产生的教育法律关系变得错综复杂。

1. 计划经济时代：单一的内部行政关系

1949年中华人民共和国成立以后，随着国家工业化的推进和社会主义改造的完成，我国逐步建立起高度集中统一的计划经济体制。这一时期，教育基本被定位为政治上层建筑，成为一个封闭的、与市场无涉的领域[4]。认识到教育对个人成长和民族、国家发展的重要意义之后，我国开始实行国家办学和集体办学并举的“两条腿走路”方针，并针对不同教育阶段实行不同的办学体制，即高等教育由中央集中统一管理，中小学教育由中央和地方共同管理。同时，在民办教育领域，受土地改革影响，民办学校经费和生源急剧减少。在民办学校办学困难、难以为继的情况下，我国政府于1952年先后发出全面接管私立高等学校和私立中小学校的指示，将其转设为公办。到1956年，全国1 412所私立中等学校(占全国中等学校总数的26%)和8 925所私立小学(占全国小学总数的3%)接管完成[5]。至此，民办学校暂时退出历史舞台，所有学校均为公办性质，与计划经济相适应的“政府举办、计划调控、封闭办学、集中统一”[4]的教育体制形成。20世纪60年代初期，《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》《全日制中学暂行工作条例(草案)》和《全日制小学暂行工作条例(草案)》经中共中央批准试行[6]。这是三部专门调整教育行政机关、学校、教师和学生等不同主体在教育活动中权利义务关系的教育行政法规。1980年前，我国没有制定颁布关于教育的专门法律。

在这种高度集权的教育管理体制下，学校是政府的附属机构，其内部管理制度、工资制度、财务制度，以及课程设置、教学计划、招生计划、毕业生分配均由政府决定；教师是“国家干部”，其工作甚至生活皆由政府安排，与政府之间是命令与服从、领导与被领导的内部行政法律关系，教师按照体制内国家工作人员序列相关标准享受工资配额和住房分配待遇[7]，且同其他行政人员一样，就自己的行政行为向行政系统承担行政责任；学生是公营造物的使用者，学校与学生之间的特别管束关系是公法上的内部行政关系，受行政法的调整[8]。政府与学校、政府与教师、政府与学生、学校与学生等之间的关系，均受行政命令调控，具有强烈的政治化和行政化色彩，呈现出强制性和隶属性，属于典型的内部行政关系。无论基础教育阶段，还是高等教育阶段，在学理上公立学校和学生之间的关系均被定位为特别权力关系的一种，称作“营造物利用关系”[9]。

2. 市场经济体制下：复合型教育法律关系

教育体制改革及法治中国建设背景下，我国形成由教育基本法、教育单行法律、教育行政法规、地方性教育法规(含地方性法规、自治条例、单行条例等)、政府规章等组成的纵向五层次、横向六部门的教育法律体系，加速了原有教育法律关系主体地位的变化，同时还分化出新的教育法律关系主体，形成复合型的教育法律关系。政府、学校与社会之间的关系发生了深刻变化。

一方面，随着社会结构的不断分化及教育法律法规的颁布实施，不同法律关系主体之间形成新的权利义务关系，政府、学校、教师和学生等主体的地位也相应地发生调整和变化，形成不同于以往的教育法律关系。政府作为教育产品和服务唯一提供者的角色受到冲击，社会力量开始与政府一道向公民提供教育服务[10]。学校不再是政府的附属机构，尤其是1995年《教育法》确立学校法人制度以后，包括大中小学和幼儿园在内的公立学校的传统定位开始发生动摇。公立学校成为具有独立法人资格的办学实体，获得办学自主权。教师原来的任命制、终身制的国家干部身份出现松动。随着20世纪80年代中央人事制度改革政策的推行以及20世纪90年代《教师法》的颁布，聘任制被引入教育领域，教师成为由学校聘任的专业技术人员。学生成为独立的权益主体。基于《宪法》《教育法》等教育法律中对学生的权利与义务的一系列规定，学生既是行政法上的特殊行政相对人，也是民法上的特殊民事主体[11]，在与学校、政府等其他主体的法律关系中不再处于绝对弱势地位。政府、学校、教师和学生等教育法律关系主体地位的调整，促使教育法律关系呈现公法与私法融合的特点，成为兼有纵向型和横向型两类性质的复合型法律关系。

另一方面，市场经济体制的初步建立，促使社会教育权从国家教育权中独立，逐步形成政府、企事业组织、社会团体和公民个人等多元参与的办学体制。新的教育法律关系主体(如教育中介组织、民办学校)的出现，对传统教育法律关系产生冲击，进而催生一系列新的教育法律关系。尤其是2002年《民办教育促进法》颁布以来，全国各地兴起民办教育热潮。截至2020年，全国共有各级各类民办学校18.67万所，占全国比重34.76%，各类教育在校生5 564.45万人[12]，形成公立学校与民办学校并存的局面。作为国家机构以外的社会组织或者个人利用非国家财政性经费举办的学校，民办学校与政府、教师、学生等主体形成新的法律关系。2021年8月，《家庭教育促进法(草案二次审议稿)》提请审议，明确规定“未成年人的父母或者其他监护人负责实施家庭教育。国家、学校、社会为家庭教育提供指导、支持和服务”。如果未来有望正式施行，父母及其他监护人与政府、学校、学生等主体间的法律关系将会发生调整。

二、教育法律关系的类型

法律关系的类型是指根据不同的标准对法律关系进行的分类。其中，按照法律关系赖以建立的法律规范所属的不同法律部门，法律关系可以划分为宪法关系、行政法关系、民法关系、刑法关系和诉讼法关系等；按照法律关系主体的相互地位，可分为平权的法律关系和隶属的法律关系；按照法律关系主体的具体化程度不同，可以划分为一般的法律关系和具体的法律关系；按照法对社会关系作用的基本方式(调整职能和保护职能)，可以划分为调整性的法律关系和保护性的法律关系[13]。

当前，我国学者已形成“教育法律关系是一种复合型法律关系”的普遍共识，但不同学者对教育法律关系的类型划分仍有所不同，主要存在以下观点：余立力[14]、蒋少荣[15]等人持二分说，主张教育法律关系既包括法律关系主体权利义务不对等的行政性质的法律关系，又包括法律关系主体权利义务对等的民事性质的教育法律关系；王申义和潘爱斌[3]持三分说，认为教育法律关系应包括教育行政法律关系、教育经济法律关系和教育民事法律关系三种类型；周光礼和刘献君[10]、吴殿朝[16]等也持三分说，但划分有所不同，主张教育法律关系不但包括行政性质与民事性质的法律关系，而且包括宪政性质的法律关系。

不同学者均以法律关系赖以建立的法律规范所属的不同法律部门为标准进行教育法律关系的类型划分，且均将“教育行政法律关系”和“教育民事法律关系”作为教育法律关系的重要类型，主要分歧在于是否包括教育宪政法律关系和教育经济法律关系。事实上，依托宪法所产生的宪政性质的法律关系以及依托经济法所产生的经济性质的法律关系均是直接基于法律规定、以法律设定的一般模式形态而存在的权利义务关系，它们不存在于特定主体之间，而存在于抽象法律主体或法律角色之间，如公民之间、公民与税务机关之间、立法机关与法院之间等，其主体、内容、客体均具有普遍性和概括性。也就是说，宪政法律关系和经济法律关系不仅存在于教育领域，也广泛存在于社会经济生活的各个领域，并非教育领域内部典型的、常见的教育法律关系，如果从教育领域内部的权利、义务关系出发进行分析，它们不应被纳入教育法律关系。

1. 教育行政法律关系及类型

教育行政法律关系是指教育行政主体在对教育实施行政管理的过程中,与教育行政管理相对人之间形成的具有教育法权利义务内容的行政关系[17]，其特点是双方当事人之间存在行政上的隶属关系，内容由行政机关单方面决定，行政管理相对人应予服从。这种关系既包括在教育行政活动过程中所形成的教育行政主体与教育行政相对人之间的权利义务关系，也包括因教育行政活动产生或引发的救济或监督关系。需要注意的是，作为培养人的社会活动，教育有其自身的规律和相对独立性。尤其是随着近年来学校办学自主权的扩大与教师专业化的推进，教育行政法律关系的特征发生了一些微妙的变化，如学校成为具有独立办学自主权的独立实体、教师在科研与教学方面有了更多的自主权等，所有这些变化都需要我们在具体问题中具体分析[18]。

(1)基于教育投入与经费保障形成的行政给付法律关系

行政给付是指行政主体依照有关法律、法规，向符合条件的申请人提供物质利益或者赋予其与物质利益有关的权益的具体行政行为[19]。在教育领域，受教育权作为一项基本人权，要求国家履行给付义务。因此，教育行政机关基于给付义务而进行的教育投入或经费保障，均可以被纳入教育行政。在教育活动中，教育行政机关依照有关法律法规，给予学校、教师、学生等具有特定情形的行政相对人相关教育行政补助或教育行政奖励，构成行政给付法律关系。

教育行政补助主要涉及各级教育行政机关：在义务教育阶段对公办义务教育学校经费的全额保障，对适龄儿童就近入学的保障，对流动儿童平等接受义务教育的条件保障，为家庭经济困难儿童提供的免费教科书和生活费补助等；在特殊教育领域用于帮助经济困难学生就学设立的助学金，为特殊教育教师提供的特殊岗位补助津贴，为中西部贫困地区定向培养特殊教育教师所采取的公费培养、学费减免、助学贷款代偿等措施；在职业教育领域对经济困难学生和残疾学生采取的酌情减免学费政策；在民办教育领域对民办学校所采取的助学贷款和奖助学金扶持，对非营利民办学校所采取的政府补贴扶持和以划拨等方式给予的用地优惠等；以及为少数民族地区和边远贫困地区教师提供的补贴、为农村中小学教师提供的住房便利；等等。

教育行政奖励主要是教育行政机关对在义务教育、职业教育、民办教育等领域的学校体育、卫生、艺术教育、幼儿保育教育、幼儿园管理、中小学教师继续教育、中小学校长培训、中外合作办学、国家通用语言文字事业、残疾人教育事业和教育统计等工作中，以及在其他发展教育事业中做出突出贡献的组织和个人所给予的奖励。

(2)基于公立学校校长、教师聘任等形成的行政合同法律关系

随着中央人事制度改革的推进以及《教师法》的颁布，我国学校和其他教育机构开始逐步实行教师聘任制，教师身份由任命制、终身制的国家干部转变为学校聘任的专业技术人员。教师职务聘任行为不是由学校单方面决定的,它必须征得教师的同意,并通过签订聘任合同确定双方的权利义务关系[20]。尽管公立学校与其校长、教师签订的聘任合同在形式上具备“平等”“协商”等劳动合同的某些特征[7]，但其基础是教育行政法律关系，且目的决定了教师合同行为的附从性，以及政府相关职能部门和(或)学校与教师合同地位的不平等性[21]，因此属于行政合同。

公立学校通过与校长、教师签订聘任合同，依照法律授权和聘任合同对校长、教师实施管理，政府负责资格审查和宏观调控、监督，构成行政合同法律关系。在这类法律关系中，学校代表教育行政机关行使国家权力、执行国家意志，校长、教师不可避免地成为学校行使教育行政管理职权的相对人，双方的法律地位具有不平等性。这一过程中，既容易发生由于学校不正确行使法律、法规授予的教育行政管理职权而损害校长、教师合法权益的情形，也可能发生校长、教师在教育教学活动中不履行法律法规所规定义务而影响学校正常教育教学秩序的情形，导致教育行政纠纷的产生。

(3)基于对学校、教师、学生等的申请进行依法审查形成的行政许可法律关系

行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。根据《行政许可法》《实施教育行政许可若干规定》等法律法规，行政许可由法律、行政法规、地方性法规设定，临时行政许可由国务院决定、省级政府规章设定。国务院教育行政部门制定的规章和规范性文件、地方各级教育行政部门制定的规范性文件不得设定教育行政许可，但其制定的规章可以对法律、行政法规和国务院决定设定的教育行政许可规定具体实施的程序、条件等。

在教育活动中，教育行政部门以及法律、法规授权的组织，经依法审查，准予学校及其他教育机构、教师、学生等从事特定活动，构成行政许可法律关系。常见的教育行政许可事项包括：学校设立、变更和终止审批，中外(含内地与港澳台)合作办学项目审批，学校章程核准，高职(专科)、本科专业审批，学位授予单位及其可以授予学位的学科名单审核，授予名誉博士学位审批，教师资格认定，教材审定，教学地图审定，校车使用许可，等等。教育行政部门违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，依照《国家赔偿法》的规定处理。

(4)基于行政责任追究形成的行政处罚法律关系和行政处分法律关系

行政制裁是指国家对行政违法者依其所应负的行政责任而实施的强制措施，包括行政处罚和行政处分。其中，行政处罚指由国家特定的行政机关给予违反行政法规的个人或组织的一种惩罚措施，为外部行政行为；行政处分是指国家行政机关依照行政隶属关系给予有违法失职行为的国家机关公务人员的一种惩罚措施[22]，为内部行政行为。

一方面，教育行政部门以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，依据《教育法》《义务教育法》《国家教育考试违规处理办法》等法律法规，对学校及其他教育机构、父母及其他监护人、教师、学生等违法主体实施教育行政处罚，构成行政处罚法律关系。常见的教育行政处罚包括：警告；罚款；没收违法所得，没收违法颁发、印制的学历证书、学位证书及其他学业证书；撤销违法举办的学校和其他教育机构；取消颁发学历、学位和其他学业证书的资格；撤销教师资格；停考，停止申请认定资格；责令停止招生；吊销办学许可证；法律、法规规定的其他教育行政处罚；等等。

另一方面，政府、教育部门及其他有关部门等依据《教育法》《义务教育法》《国家教育考试违规处理办法》等对教育部门及其工作人员、学校、教师、学生、其他有关部门及其工作人员等违法主体实施教育行政处分，学校及其他教育机构依据《教师法》等对教职工等实施教育行政处分，学校依据《中小学教育惩戒规则(试行)》对学生等实施教育惩戒，均可构成行政处分法律关系。常见的教育行政处分主要包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。

(5)基于对教育行政机关、学校等依法实行监督形成的行政监督法律关系

教育治理的现代化，包括管理者和被管理者的现代化、教育者和受教育者的现代化，意味着要从政府单方面支配教育过渡到教育行政机关与学校、教师和公民之间的良性互动与相互制衡，涉及国家与社会、政府与公民、公共权力与公民权利之间关系的深刻重构。作为推进教育现代化的重要手段，教育行政监督在最广义上既包括政府对教育行政部门、上级教育行政部门对下级教育行政部门、教育主管机构对存在隶属关系的有教育行政主体地位的学校及其他教育机构的监督，权力机关、司法机关等有权机关对教育行政执法的监督，也包括社会团体、社会组织以及公民对教育行政主体执法的监督。当前，我国教育行政监督的主体逐步从由国家公共权力监督主体向党委、政府、学校、教师和公民的多元监督主体转变。

一方面，政府依法对教育行政部门、教育部门、劳动部门、交管部门、食品安全部门、体育部门、卫生部门进行指导、检查、监督和督导，教育督导机构等依法对各级各类学校进行指导、检查、监督和督导，构成自上而下的行政监督法律关系。它通常涉及：指导教师、未成年人的父母和其他监护人有效地防止、矫治未成年人的不良行为；监督省域内学校转学行为、高校招生计划执行情况、高校招生和评价制度等的信息公开情况、民办学校收费项目和标准等；评估民办学校办学水平和教育质量、高校办学水平、效益和教育质量等；检查学校统计工作、学校安全工作、禁止使用童工情况；监测学生体质；等等。

另一方面，社会团体、社会组织以及公民依法对教育行政主体执法进行监督，形成自下而上的行政监督法律关系。《监察法》第6条规定，监察工作应当依靠群众。监察机关建立举报制度，公民、法人或者其他组织对于任何国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员的违反行政纪律行为，有权向监察机关提出控告或者检举。在教育行政管理过程中，教育行政机关以及法律法规授权的组织依照法定步骤、方式、方法、时限和顺序行使相关职权，社会团体、社会组织以及公民等依法享有对教育行政主体执法实行监督的权利。

2. 教育民事法律关系及类型

民事法律关系是指民事主体之间就一定的物或其他对象(客体)而发生的由国家强制力保证其实现的民事权利义务关系，经民法确认的民事法律关系分为财产法律关系和人身法律关系[23]。在教育领域，民事法律关系伴随着教育体制变革和教育法律体系的建立而产生，主要表现为平等主体之间在教育教学活动过程中所形成的财产关系和人身关系，其特征是双方当事人地位平等，基于当事人的自愿而发生，并在一定程度上体现等价有偿。教育民事法律关系涉及的范围和种类较广，其中既包括具有一般民事法律关系特征、应当由民法加以确认和调整的法律关系，也包括具有明显教育法律关系特征、需由教育法调整的法律关系。为有效维护不同法律关系主体的合法权益，真正推进教育法治化，必须由教育法和民法来共同完成这一任务。

(1)基于部分购买教育服务、民办学校聘用教师、公立中小学编外聘用教师等形成的合同法律关系

合同法律关系是指由合同法律规范调整的、当事人在民事流转过程中形成的权利义务关系，在教育领域主要体现为：

一是基于部分购买教育服务形成的合同法律关系。随着经济发展和政府职能改革的推进，政府由原本对微观主体的指令性管理转换到为市场主体服务，体现在教育领域即转换到为教育事业发展创造良好环境，将原本生产、提供教育的权力分离给其他教育法律关系主体，将政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。一方面是政府面向民办学校、社会组织以及其他事业单位、企业或机构等购买教育服务，主要涉及师资队伍培训、支教助学与扶贫助困服务、学生竞赛及活动的组织和实施、学生营养规划及膳食提供服务、学生素质拓展服务、校园安全辅助服务和校车服务、全民终身教育服务、教育规划和政策研究、教育资讯收集及统计分析与发布、教育基础设施管理与维护、教育成果质量评估与监督、教育教学成果交流与推广以及其他政府委托的教育服务等；另一方面是公立学校面向社会购买教育服务，如学校向社会购买教育教学辅助工作和后勤服务工作，中小学因在编教师产假、病假、脱产进修、支教及学科调整产生的临时性空缺教学岗位的顶岗教学工作向民办学校或其他社会力量购买服务等。

二是基于民办学校聘用教师形成的合同法律关系。随着民办教育综合改革的推行和《民法典》中对法人分类的调整，民办学校的法人地位得以明晰。其中，作为社会服务机构的非营利性民办学校取得捐助法人资格，作为企业的营利性民办学校取得营利法人资格。因此，无论是非营利性学校，还是营利性学校，均具有民事法人的性质。民办学校通过与教师签订劳动合同确立劳动关系，并依照法律规定和劳动合同对教师实施管理，政府负责资格审查和进行法律监督，形成典型的合同法律关系。教师与民办学校发生的争议属于劳动争议，原则上应依照《劳动法》《劳动合同法》等加以解决。

三是基于公立中小学编外聘用教师形成的合同法律关系。为缓解教育发展需求增加等因素造成的学校人员编制紧缺困难问题，我国多数地区建立了编内和编外教师互补制度，公立中小学开始面向社会招聘“编外聘用教师”。学校结合教育教学工作任务需要，与被聘用人员按照平等自愿、协商一致的原则签订劳动合同。劳动合同订立、变更、终止和解除，遵照《劳动法》《劳动合同法》等相关法律法规执行，形成合同法律关系。编外聘用教师通常实行合同制规范化管理，合同期限、工作职责与内容由学校根据聘用人员岗位任务确定，合同期满后，经用人单位考核称职且同意续聘的，可续签劳动合同；考核不合格用人单位不再续签的，劳动关系自然终止。

此外，在教育教学活动过程中，学校依据法律法规和结合学校实际制定校规校纪对学生实施管理，民办学校和公立非义务教育学校向学生收缴学费；学生依法有权合理使用学校教育教学设施、设备和图书资料，高等学校的学生可以在校内组织和参加学生社团，符合条件的学生有权获得奖学金和助学金；学校与学生双方在教材买卖过程中相互交付教材和支付价款等，均可以构成常见的合同法律关系。

(2)基于学校教育、管理义务形成的教师、学生人身权保护法律关系

人身法律关系，是指人们在社会生活中形成的具有人身属性，与民事主体的人格和身份密切相关，以名誉、隐私、生命健康和人格尊严等人身利益为内容，不直接体现财产利益的社会关系。依据《教师法》《未成年人保护法》及其他有关法律法规，学校在教育教学过程中，负有保护教师和学生人身权利的义务。《教师法》第39条规定，教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉。《未成年人保护法》第35条规定，学校、幼儿园应当建立安全管理制度，对未成年人进行安全教育，完善安保设施、配备安保人员，保障未成年人在校、在园期间的人身和财产安全。最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第7条规定，对未成年人依法负有教育、管理、保护义务的学校、幼儿园或者其他教育机构，未尽职责范围内的相关义务致使未成年人遭受人身损害，或者未成年人致他人人身损害的，应当承担与其过错相应的赔偿责任。《民法典》第1199条规定：无民事行为能力人在幼儿园、学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害的，幼儿园、学校或者其他教育机构应当承担侵权责任；但是，能够证明尽到教育、管理职责的，不承担侵权责任。

近几年由《WTO经济导刊》、责扬天下(北京)管理顾问有限公司和北京大学社会责任与可持续发展国际研究中心共同实施研究的年度系列《金蜜蜂中国企业社会责任报告研究》深受社会各界关注，并成为研究中国企业社会责任问题的权威材料。根据对2011年前10个月的研究，发现各类社会责任报告发布数量达817份，超过2010年全年发布量，同比增长23.2%，东部、中部、西部地区分别增长了12.0%、14.0%、17.5%，民营企业发布了187份，同比增长41.7%。〔4〕

由此可见，学校、幼儿园或者其他教育机构对教师和学生依法负有教育、管理、保护义务，且不得侵犯其人身权利，如不得公布学生成绩和排名、不得因查找被盗财物对教师或学生非法搜身等。在教育教学过程中，学校基于上述义务对教师和学生进行教育、管理，维护其名誉、隐私、生命健康和人格尊严，保障其人身权利不受侵犯，构成教师、学生人身权保护法律关系。在这一过程中，由于学校教育管理疏漏或教育不到位发生的教师、学生人身权利损害，属于民事损害赔偿纠纷，原则上应依照《民法典》加以调整。

(3)基于知识产权确认、管理、保护和行使等形成的知识产权法律关系

知识产权法律关系是指经知识产权法规范和调整而形成的，以权利义务为内容的社会关系，包括发生在平等主体之间的民事法律关系和发生在不平等主体(知识产权行政管理部门和知识产权权利人、受让人、被许可人等)之间的行政法律关系。本处仅对狭义上的知识产权法律关系即发生在平等主体之间的民事法律关系进行分析。作为国家赋予创造者对其智力成果在一定时期内享有的专有权或独占权，知识产权主要包括著作权和工业产权，具有财产权与人身权双重性质[24]。因此，知识产权法律关系既属于财产关系，也属于人身关系。

知识产权法律关系广泛存在于教育领域，尤其是高等教育领域。《高等学校知识产权保护管理规定》指出，侵犯高等学校及其教职员工和学生依法享有或持有的知识产权，造成损失、损害的，应当依法承担民事责任。在教育活动中，各级教育行政部门全面规划、推动、指导和监督高等学校知识产权保护工作的开展；高等学校组织知识产权法律、法规的教育和培训，向教职工、学生宣传和普及知识产权保护的知识，并对在科技开发、技术转移以及知识产权保护工作中有突出贡献人员予以奖励，学校、教师、学生等依法行使知识产权，形成知识产权法律关系。在教育领域，常见的知识产权法律关系纠纷主要包括学校强行占用学生或教师参加比赛所获取的奖金、教师占有学生实验数据侵犯学生的著作权或专利权、学生抄袭他人论文或其他成果等。发生知识产权纠纷，原则上应依照《民法典》加以调整。

三、我国教育法律关系的未来思考

从当前来看，我国教育法所调整的法律关系不仅包括法律关系主体权利义务不对等、领导与被领导、管理与被管理的教育行政法律关系，又包括基于双方或多方意思表示一致成立的、平等主体间的教育民事法律关系。未来，随着法律向不同教育领域、不同教育阶段渗透和扩散，教育法律的调整对象和范围将更为广泛、深入和复杂。需要注意的是，有的教育法律关系具备了行政法律关系的特点，有的教育法律关系具备了民事法律关系的特点。法律在调整教育法律关系的过程中，既要遵循法理规范，也要遵循教育规律，体现教育的特殊性及其要求。

1. 教育行政法律关系的未来思考

(1)基于教育的专业性，强化平等观念，赋予学校和教师应有的自主权、教育权

教育关系的形式平等与实质上的不平等的矛盾是市场转型时期中国教育法治面临的主要困境[10]。在我国教育活动中，受法律制度供给不足、决策者和管理者服务意识不强等因素影响，行政化管理倾向严重。一方面表现为政府对学校管理的行政化倾向，如政府对学校管得过多过细、干预学校办学自主权的情况普遍存在；另一方面则表现为学校内部管理的行政化倾向，如违法办学、违规招生、违规收费等问题在个别地区和学校仍不时发生。教育具有专业性，学校和教师作为教育者的专业权利应当得到尊重和保护，这就要求政府尊重学校办学自主权、减少过多过细管理，学校尊重和保障教师专业自主权、不以行政权力干预或侵犯教师的专业自由。在教育行政管理过程中，强化平等观念，赋予学校和教师应有的自主权、教育权，应当成为教育行政机关和学校的共识和努力方向。

具体而言，教育行政机关应树立服务意识，转变政府角色，改变政府把学校当作下属行政机构来管理和“统、包、管”模式，依法保障学校充分行使办学自主权。对基础教育阶段学校，政府不得违反教育法律法规的规定，直接干预学校的办学，动辄用行政权力对学校“指手画脚”；对高等教育阶段学校，政府应改变直接管理高校的机制和对资源的分配方式，可成立由各界人士组成的大学拨款委员会，可通过中介机构、行业协会对高校评估[25]。从学校层面来看，应充分尊重教师的专业自主权，保障教师依法行使学术权利和学业评定权利，特别是高等学校应划清行政权力和学术权力的范围与界限，保障教师学术自由。

(2)基于教育的民主性，保障教育行政决策中公众的知情权

知情权又称为信息权或了解权，指知悉、获取信息的自由与权利，包括从官方或非官方知悉、获取相关信息。本处所说的知情权，仅指狭义的知情权，即知悉、获取官方信息的自由与权利。1946年，联合国大会通过第59(1)号决议，将知情权列为基本人权之一。教育具有民主性，确认和保障人民的教育民主，是社会主义教育法律法规区别于剥削阶级教育法律法规的一个重要原则，主要体现为任何公民都享有平等的教育权利和义务。在教育领域，知情权作为教育民主化的一种必然要求和结果，是教育行政机关、学校、教师、学生、父母及其他监护人、社会公民等法律关系主体的共同权利。在“官本位”传统十分严重的中国,目前行政相对人知情权在理论和实践上均与世界发达国家差距甚远[26]。知情权保障不足，不仅不利于法治政府建设和依法治校，也极易加剧教育信息不对称，影响教育事业的健康、有序发展。保障行政相对人依法获取教育行政信息，充分发挥信息对经济社会活动的服务作用，提高教育工作的透明度，强化对行政权力的运行监督，需要保障教育行政决策中公众的知情权。

一是教育行政机关在行政决策中要按照《政府信息公开条例》等法律以及行政法规规定，通过多种形式和渠道主动公开涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或需要公众参与决策的政府信息，如机构概况，行政法规、规章和规范性文件，教育发展规划、方针及政策，教育年度统计信息，教育行政许可情况等，保障公众的知情权，充分发挥政府信息对教育活动的服务作用。二是学校应建立健全信息公开的制度机制，依据《政府信息公开条例》《高等学校信息公开实施办法》《关于推进中小学信息公开工作的意见》等法律法规，综合利用学校网站、校长信箱、公告栏、电子显示屏、校内广播电视等载体，依法主动公开学校基本情况、现行规章制度、发展规划和年度工作计划、招生信息、收费信息、教学科研信息、招聘信息、经费收支信息、安全管理情况等，保障教师、学生、父母及其他监护人等依法获取学校信息，促进依法治校。三是学校、教师、学生可以根据自身生活、科研等特殊需要，采用书面形式(信函或数据电文形式)申请获取相关教育行政信息。

(3)基于教育的正面引导性，加强柔性执法

教育具有正面引导性，正面教育与纪律约束相结合的德育原则要求以事实、道理、榜样等进行启发教育和正面引导，调动受教育者的主动性，同时又辅之以必要的纪律约束。随着行政执法体制改革的推进，“柔性执法”这一概念被提出，旨在克服以往命令式执法(也称“刚性执法”)的单一性、僵化性和机械性，通过行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、行政给付和行政信息服务等非强制手段实现行政管理目的[27]。在教育行政执法过程中，应将“柔性执法”作为前置性手段，在“柔性执法”这种非强制手段不能产生教育效果或无法达到教育目的的情况下，再采取行政处罚、行政处分、行政强制、行政命令等强制手段。

当前，教育领域开展的柔性执法主要包括教育行政指导、教育行政合同、教育行政资助、教育行政奖励等内容。受基础性制度建设缺失、教育数据信息系统建设相对滞后、执法队伍和能力建设不足[28]等因素影响，教育柔性执法的功能难以得到真正、有效发挥。因此，未来在教育行政执法过程中要进一步强化和推进柔性执法的开展。一是教育行政机关要将行政柔性执法作为首选方式，贯穿于教育行政执法活动全过程和行政管理工作各方面，在法定权限、范围内给予行政相对人容错纠错空间，对不触碰底线的新领域适当给予一定的“观察期”，对需要达标整改的给予必要的“过渡期”，进行适度有效监管；对事项简单、影响较小的轻微违法情形，可以依法不处罚、只纠正。二是各级教育行政部门要把推行行政柔性执法作为法治政府建设的重要内容，纳入法治建设绩效考核体系。三是组织开展宣传和培训工作，不断提高教育行政执法人员的柔性执法意识与能力，提高教育行政柔性执法社会认知度和群众知晓率。四是强化执法监督，防止“以罚代教”“以罚代管”和“同事不同罚”等情形的发生。

2. 教育民事法律关系的未来思考

(1)基于教育主体的平等人格，更多的教育管理关系可以通过民事法律关系加以协调

在现代国家的行政管理活动中，以融入更多协商精神与民主因子的行政契约来替代行政高权性行为，已成为行政法制发展的一个越来越明显的趋势[29]。当前，由于没有通过制度化改革来重新预设教育各主体间法律关系，以至于对学生与教师、学生与学校、教师与学校之间的关系缺少相应法律规范来认可，直接导致学校法律纠纷案件尤其是内部法律纠纷案件逐年增多。调查显示，学校与学生的纠纷是学校法律纠纷的主要形式，占比高达40.49%[30]，而学校与学生之间法律关系不清[31]，是造成学校法律纠纷增多的主要原因。在教育教学活动中，无论是作为教育者的学校和教师，还是作为受教育者的学生，均具有相同的价值和尊严，在人格上是一种平等关系。因此，未来更多的教育管理关系尤其是学校与学生之间的管理关系应当通过民事法律关系加以协调，以实现教育权力与教育权利的平衡，促进教育管理的法治化。

当前，学校与学生的特别权力关系在法治、民主观念下受到持续抨击，显然已经不适应教育发展的需要。学校与学生之间基于录取行为或入学行为，形成行政法律关系，而除了这种行政法律关系以外的行为活动基本都可以通过合同或契约实现法律关系的民事化，如学校在学生入学时可以就有关权利与义务之事项与学生签订教育服务合同，形成民事法律关系。在高等教育领域，可以通过引入契约管理理念创新高校学生管理制度[32]，在餐饮管理、宿舍管理、网络使用管理以及付费资源管理等方面与学生订立合同，促使学生参与高校管理，以有效满足学生需求，为学生提供高效、便捷的教育服务。学校与学生法律关系的民事化可以促使双方之间的权利与义务更为明晰，双方行为可通过《民法典》加以调整，在发生纠纷时也便于通过民事诉讼途径解决，有效避免或化解学校与学生之间的法律纠纷，实现学生管理的法治化。

(2)基于公立义务教育学校与政府法律关系的变化，由政府替代承担学生人身损害赔偿责任

2006年新修订的《义务教育法》将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照该法规定予以保障。公立义务教育学校不再具备民法上的独立法人地位，其教育经费除由政府安排的预算内教育经费和各省义务教育补助专款予以保障之外，不得有任何收费和谋利行为，也没有任何独立经费，成为附属于教育行政部门的非法人组织。在公立义务教育学校不具备民法上民事法人独立承担责任资格和能力的情况下，发生学生伤害事故、造成学生人身损害、需由学校承担法律责任的，应当由其设立者政府替代承担相关赔偿责任。

3.基于法律对教育领域调整范围的深入和扩大，思考和研究新产生的教育法律关系

教育法是现代教育发展的产物，是现代国家的一个重要的立法领域。随着现代教育的发展，它不仅表现为法律数量的大规模增长，而且表现为法律的地位增强、法律调整范围的扩大，以及法律向教育领域的各个方面、各个层次所进行的愈来愈大规模的功能扩张[33]。《法制日报》2021年2月报道，在十三届全国人大三次会议主席团交付全国人大教科文卫委审议的87件代表议案中，已将“制定学前教育法、修改职业教育法、修改教师法、制定学位法”等13个立法或修法项目或纳入本届全国人大常委会立法规划和2021年立法工作计划，或纳入强化公共卫生法治保障立法或修法项目。同时，教科文卫委还建议国务院有关部门加强修改《国家通用语言文字法》、修改《高等教育法》、制定《终身教育法》等立法或修法前期调研，抓紧开展相关法律草案起草工作，条件成熟时列入全国人大常委会立法规划[34]。

未来，随着《家庭教育法》《学前教育法》《学位法》《终身教育法》等各个方面、各个层次教育法律的出台，以及《职业教育法》《教师法》《高等教育法》《国家通用语言文字法》的修订，法律对教育事务调整范围将更为广泛和深入，更多的主体将会被纳入教育法调整的范围。同时，教育行政机关、学校、教师、学生等主体的权利和义务也会随之发生变化，从而在不同主体间形成新的法律关系。基于法律对教育领域调整范围的深入和扩大，应对新产生的教育法律关系进行综合思考和研究，促进教育立法，有效调整教育法律关系。

4.以法典化的目标与要求研究和确立教育法律关系，推进教育法律体系的内部协调与完善

教育法治发展的最高目标是实现“教育法法典化”，但是该目标的实现以教育法的体系化为前提和基础，主要表现为教育法律关系主体与客体相关规定的系统化、统一化[35]。“现阶段我国教育法体系呈现出分散性特征，造成教育法体系的臃肿化、教育法规范的碎片化和教育内容的对立冲突等结构性缺陷。”[36]从我国教育立法现状看，一方面，除了《民办教育促进法》，我国其他教育法律均为20世纪制定。在我国教育法体系初具形态期，也即教育法学作为一个学科的初具形态阶段[37]，立法具有一定的应景色彩，立法技术也存在一定的问题。另一方面，随着国家现代教育体系的建立与完善，对法治的需要也进一步强化、深入，而目前我国教育领域还存在诸多立法空白。在朝向教育法法典化推进的过程中，无论是完善现有法律法规，还是制定新法，都应以法典化的目标与要求研究和确立教育法律关系，推进教育法律体系的内部协调与完善。