基于河湖长制的水环境治理机制路径研究

张殷钦，康文健，任 政

(1.河北工程大学 水利水电学院，河北 邯郸 056038； 2.河北工程大学 河北省智慧水利重点实验室，河北 邯郸 056038； 3.河北工程大学 河北省水资源高效利用工程技术研究中心，河北 邯郸 056038)

0 引 言

随着经济社会快速发展，中国部分区域水环境问题凸显。河湖长制创立之初，主要是应对水环境问题，在实践中有效促进了水管理中的层级、地区和部门间协调。河湖长制没有改变现有的河湖管理体制，而是通过机制创新对既有体制进行完善。系统性的机制创新是河湖长制区别于中国传统社会水管理责任制的本质特征。在水环境治理领域，河湖长制产生了很多机制创新，例如制定了党政机关负总责的治水基本架构，建立了部门、地区联动的协同治理格局，形成了“行政河长+民间河长”的多元治水模式等。基于河湖长制的水环境治理机制是指在河湖管理的过程中，不破坏行政隶属与行政边界的同时，又能实现河湖一体化治理的具体方式，是实现河湖水环境治理共商、共管、共享、共赢模式成功实践的现实路径。当前，关于河湖长制单一制度、机制，管理措施等方面的研究较多[1-3]，基于河湖长制的水环境治理机制研究的系统性和完整性有待加强。因此，本文在已有研究基础上，从河湖长制的跨部门与跨地区协调机制、资金保障机制、考核问责机制、多元参与机制、执法机制、科技支撑机制方面建立研究框架，提出完善未来研究的方向。

1 研究样本选取

在进行期刊文献综述前，首先进行文献检索工作。年份范围为2008～2022年，搜索关键词包括“河长/河长制/河湖长制/河(湖)长制”与“水环境/水污染/水质”，共检索到相关文献1 213篇，其中核心期刊文章数量122篇，CSCD/CSSCI期刊文章数量109篇，英文期刊文章数量5篇，2008～2022年15 a文章数量分布情况见图1。

图1 有关文献发表数量统计

2 河湖长制起源与发展

2.1 创建与形成期

2003年，浙江省长兴县针对河道污染情况严重及管护责任分配不清等问题，提出建立河长制，对部分河道实行“河长制”管理，分别由时任水利局局长、环卫处负责人担任河长，至此长兴县率先在全国实施河长制。2005～2007年，长兴县对部分支流实行“河长制”管理，任命乡长、村长担任“河长”，“河长”这一职责逐渐从行政首长向基层干部延伸，建立起了上下级联动的治理机制，并且实现了由单一河道水污染治理向流域系统水污染治理的转变。

2.2 试点与扩散期

通过对长兴县经验的效仿和借鉴，人们发现河湖长制作为一项制度措施，在水污染治理方面效益显著且具有极强的可操作性，因此开始作为一项地方经验受到其他省、市的积极效仿和借鉴。2014年，水利部印发《关于加强河湖管理工作的指导意见》，鼓励各地推行河湖长制，并于同年开展河湖管护体制机制创新试点工作，水环境治理效果显著。截至2016年年底，全国共有25个省级行政区开展了河湖长制探索，“坚持强化监督、严格考核”的河湖长制考核机制，承袭了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(2015)和《生态文明建设目标评价考核办法》(2016)的要求，环境损害要追究地方党政领导的责任，治理结果评价成为绩效考核内容[4]。十八届三中全会之后，强调党对一切工作的领导，河湖长制进一步由行政首长负责明确转向为党政同责、一岗双责。

2.3 推广与强化期

2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，指出河长制把水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理和执法监管作为重点任务，并提出建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系。全国多个省份在中央主导下推行河湖长制，并因地制宜，完善各自区域水污染防治责任制。自此，河湖长制正式上升至国家层面，在2021年，国务院办公厅印发文件，调整完善全面推行河湖长制工作部际联席会议制度，河湖长制部际协调机制得到强化。河湖长制实现了由自下而上到自上而下转变，各地河湖长制在信息共享、综合执法、考核激励等机制方面也日趋完善。

3 基于河湖长制的水环境治理机制研究框架

3.1 研究框架建立

根据当前已有文献，本文主要从跨部门跨地区协调机制、资金保障机制、考核问责机制、多元参与机制、执法机制、科技支撑机制等6个方面，分析了机制现状与存在的不足，建立了基于河湖长制的水环境治理机制研究框架。

3.2 机制现状与存在不足

3.2.1 跨区域跨部门协调机制

河湖长制的建立在一定程度上解决了区域、部门间协同性不足的问题，部分地区在信息共享，联合执法，上下游、左右岸水污染治理等方面均具有实践。例如，江西省赣州市通过明确跨界河流信息共享机制、联合巡查执法机制、河道保洁责任分工机制、流域生态环境事故协商处置机制等，建立跨区域河湖长制协作机制，解决了跨界河流生态管理保护难题，成为江西省首个市、县两级全部建立跨区域协作机制的地级市。

当前，水环境治理机制在跨地区跨部门协调方面仍存在不足。由于河湖长制主要落实水环境保护属地原则，导致跨省域边界水环境治理政策的整体性、系统性、协同性不足[5-6]。此外，还存在跨部门、跨区域的信息与数据共享薄弱现象，不同部门、不同地区间信息共享的能力和动力严重不足，造成了信息孤岛问题[7]。

3.2.2 资金保障机制

自河湖长制推行以来，各地通过落实相关政策解决资金问题，完善资金保障机制，实现河湖长制从“有责”到“有钱”。例如，重庆市綦江区为解决“肩上有责，却手上无钱”的资金困扰，在全市范围内率先建立河长制工作专项经费。后又将此专项资金分为区级河长统筹安排资金和水生态环境治理项目资金，分别用于境内河道整治和“一河一策”落实、市级备案污水问题整治、市级交办任务办理等。此外，还明确了资金使用规定和分配方式等细则。

虽然多地在资金方面制定了相关政策措施，但资金保障机制依旧面临一些问题。首先，如何拓宽河湖管护的资金渠道，以加大河湖管护的资金投入是河湖长制面临的一个重大难题[8]。由于河道治理本身的公益性，大部分河道治理项目不具备吸引社会资本参与的条件，各级治水资金过分依赖政府投资，难以打破资金筹措渠道限制[9]。此外，部分地区河道治理的专项资金缺乏合理的规划和完善的监管机制，导致资金使用效率低下[10]。

3.2.3 考核问责机制

考核问责机制是建立河湖长制背景下水环境治理长效机制的重要保障，多地在建立考核问责机制上均采取了多种举措。广东省建立最严格的河湖长制考核机制，通过开展河长制监督问责工作会议的方式，通报河长办监督问责工作的情况，深入分析监督问责工作存在问题，针对河长办提交的水环境污染问题，责令限期整改，使监督方式从“事后追责”转变为“倒逼履职”，监督各级河长和各部门履职尽责。

浙江省等河长制管理经验先进地区在考核问责机制方面采取了有效措施，但仍存在不足之处。首先是考核主体相对单一，缺乏第三方机构的参与，考核结果的客观性和公平性不足[11]。其次，针对不同层级、不同类型区域的考评往往会沿用同一指标，无法体现差异化的考核内容[12]。

3.2.4 多元参与机制

完善水环境治理机制，除党政机关发挥核心的领导作用之外，多元参与是必不可少的一环。例如湖南省湘潭市推进民间河长队伍建设，自2017年启动“民间河长”项目5 a以来成效显著，除在各个县(市)区成立民间河长中队外，在岳塘区、湘潭高新区等地相继成立“民间河长”工作站，以工作站为桥梁，建立起政府、企业、公众三方共同参与的治水联络平台，促进民间河长的交流学习。

推进水环境多元化协同治理，政府需要从“大包大揽”向“多元共治”转变，但当前与实现水环境共治仍有一定差距。① 公众参与水环境治理的方式主要集中在末端环节，在河湖长制方案制定、考核评价等方面缺少话语权[13]。② 公众参与范围和深度有限，缺少明确的程序性规定，致使公众缺乏常态化参与水环境治理的方式和渠道[14]。③ 政府与公众之间信息共享不畅，公布的信息多为当地河湖长制成效，而对于水生态治理整体情况、违法行为惩治等有关内容公开不完整，无法满足社会公众的需求，并且，大多仅在政府特定网站公开，渠道较窄，公众难以及时接收到信息[15]。此外，针对群众的问题处理结果反馈机制也难以形成[11]，影响了公众的参与积极性。

3.2.5 联合执法机制

建立健全完善的联合执法机制，是加强河湖管理保护，打击涉水违法行为，深入贯彻落实河湖长制的重要保障。广东省湛江市以“河湖长+检察长”协作机制为抓手，建立信息共享、办案协作等工作机制，针对河道污染的实际问题，会同检察院、生态环境部门，当地市政府等相关部门组成联合调查组，形成河湖保护合力。

在中国部分地区提供先进联合执法经验的同时，其他方面仍然有待提升。① 执法过程中存在部门间权责不明现象，致使联合执法行动无法集中力量[3]。② 联合执法短期效益显著，但常态长效化机制仍不健全，执法力度不足[16]。③ 行刑衔接机制不完善，部分地区在移送刑事侦查前不给予行政处罚，给予犯罪嫌疑人逃脱时机[17]。

3.2.6 科技支撑机制

完善科技支撑机制是应对水污染突发事件，加强河湖管控的重要保障。湖南省新宁县等地区陆续应用无人机巡河、河长管家平台等科技手段助力河道管护。重庆市丰都县为应对传统人工巡河覆盖面不全等问题，建立了科技支撑机制，聘请中国水利水电科学研究院为丰都县级河长制信息管理平台的建设及应用提供技术帮扶，并且引入社会资本进行科技投资，完成饮用水采集点自动水质监测示范试点建设，将水环境治理提升至新高度。

当前，中国河湖长制科技支撑机制尚待完善，主要存在以下几个方面的问题。① 河湖管理智慧化未达预期要求，如智能信息感知、大数据挖掘、智能决策等智慧化关键技术研究不够深入，应用水平较低[18]。② 水生态环境监测体系有待完善。部分河道监测信息化水平总体滞后，自动化程度不足[19]。

3.3 改进措施

3.3.1 健全跨区域跨部门协调机制

健全跨区或跨部门协调机制主要有：① 建立跨省河流保护联动机制，通过签署跨省河流联合治理保护协议等形式，统筹流域统一治理[5，7]。② 加大信息共享力度，相关责任部门之间开放信息共享，建立具有综合性的信息共享平台，制定数据共享目录，并规定不同数据的传递周期，为跨部门数据传递提供依据[20-21]。

3.3.2 完善资金保障机制

完善资金保障机制主要有：① 拓宽资金渠道，在争取国家、各级政府财政支持的同时，引导政策性银行和开发性金融机构加大信贷投入力度，扩大融资规模[8]。② 运用市场化机制，引导社会资本参与水环境治理工作。建立EOD(eco-environment-oriented development)模式，形成生态建设与产业发展互为依托、生态产品价值得以实现的格局[22]，此外，地方政府应探索建立水权、排污权、土地置换、林权租赁等资源环境以及生态产品的交易市场，实现资源、环境与生态产品的市场化交易[23]。③ 完善资金管理制度。一方面加强对资金使用的监督，通过绩效考核的手段，对水环境治理专项资金进行综合评估。另一方面健全水环境治理融资的风险分担机制，对项目责任主体的风险承受能力进行评估，对各责任主体间的风险进行合理分配[24]。

3.3.3 健全考核问责机制

健全考核问责机制主要有：① 推进考核主体多元化。引入专业的第三方评估机构、相关领域专家或社会公众评议对水环境治理效果进行评估，增强评估的公信力、客观性和公正性[25]。② 增强不同层面的差异化考核。一方面，在相关的规范标准中明确各级河湖长职责，省级河湖长考核侧重于统筹、协调省域内河湖治理工作成效；市县级河湖长考核侧重于推进相关政策落地实施，督促相关部门解决水环境治理重大问题；乡、村级河湖长考核侧重于河道实际治理成效，针对水污染问题的上报、整治等情况。另一方面，根据不同区域发展、现有治水成效等情况设置区域间差异化考核评价指标。从考核内容看，对于小微水体污染严重的地区，可以把考核内容延伸至沟、渠等小微水体；对于已建好生态绿道、万里碧道等水生态有所改善的地区，可将此纳入考核体系。从考核标准来看，对水质达标区域，再要求实现水环境质量的持续改善则收益较小，考核以水生态质量维持为主[12]。

3.3.4 扩大公众参与

扩大公众参与主要有：① 健全多方参与的全民行动体系，提高公众参与的层次与范围。在决策形成阶段就引入公众参与，设立由水环境治理领域专家和利益相关方代表组成的咨询委员会，参与水环境治理的决策制定、规划编制以及考核问责等多方面事宜[26]。② 拓宽参与渠道。通过搭建公众与各层级河湖长的交流平台，拓展公众了解和参与水环境治理的渠道[27]。③ 进一步推动治水信息化建设。加快各类“河湖长制”APP、河湖长制微信公众号等信息手段的应用，定期推送河道管护，违法查处、监督举报等情况，并且建立信息互动模块，及时对公众的疑问进行解答和对相关举报投诉进行回应[11，15]。

3.3.5 加强联合执法机制

加强联合执法机制主要有：① 进一步统筹水利、环保、农业、林业等部门的河湖管理行政执法职能，统一执法标准，加强联合执法监督，提升联合执法效能[28]② 建立河湖长、河道警长和检察长定期联席会议制度，通报联合执法情况，跟踪落实联席会议制定的联合执法方案，协调解决部门、区域间联合执法过程中存在的问题[23]。③ 健全行刑衔接机制。明确针对河道污染等犯罪行为在移送公安机关侦查前行政处罚程序以及行政处罚与刑罚的执行衔接办法，明确移送条件、移送时限和立案侦查程序；建立“两法衔接”信息共享平台，提升案件处置效率，实现行政执法与刑事司法工作无缝衔接[17，29]。

3.3.6 完善科技支撑机制

完善科技支撑机制主要有：① 加强水环境治理基础研究和科研攻关，鼓励高校、科研院所等单位加强河湖管理智慧化技术研究，加大省市县对水环境治理相关科研专项计划的投入。② 加强水生态环境监测能力建设。从水质监测设备和水生态检测人员操作能力建设两方面入手，提升突发水污染事件的应急监测能力，加强水资源保护管理决策支持系统建设[19]。

4 结 语

河湖长制发展的动因是中国水问题种类的增多和复杂化，而水管理体制存在的缺陷导致其应对水问题效率不高。为提高水管理效率，河湖长制从协调、责任、执法、监测、督导、考评等方面进行了一系列机制性创新，本文通过对基于河湖长制的水环境治理机制的大量文献进行综述，从跨部门跨地区协调机制、资金保障机制、考核问责机制、多元参与机制、执法机制、科技支撑机制6个方面构建了基于河湖长制的水环境治理机制研究框架，在此基础上，总结河湖长制存在的问题及相应对策，为河湖长制的完善指明了重点，提供了思路和方向。