多元主体协同推进基层社会治理探论

杨敏，李明德

(1.陕西学前师范学院，西安 710061；2.西安交通大学 新闻与新媒体学院，西安 710049)

加强和创新基层社会治理，既是国家治理的基石，也是治理体系和治理能力现代化的重要内容。习近平明确指出：“基础不牢，地动山摇……‘十四五’时期，要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫。”[1]这一重要论述彰显了新发展阶段下加强基层社会治理的迫切性及重要价值。新中国成立以来，基层社会治理模式的转型发展化解了社会治理过程中的多重矛盾，进一步明晰了基层社会治理的发展趋向及目标。

一、历史维度：多元主体推进基层社会治理的转型发展

新中国成立以来，我国社会治理经历了由义务服从型的社会管理到权力参与型的社会治理再到“共建共治共享”社会治理模式的转变，是从“单中心支配型”到“党政主导型”再到“多中心一致型”的权力运作方式转变的具体体现，反映了社会治理过程由“中心”向“基层”的现实转向。

(一)社会主义革命和建设时期：计划性的社会管理模式

社会管理是指“党委和政府以及其他社会主体运用法律、法规、政策、道德、价值观等社会规范体系，直接或间接地对社会领域各方面、各环节进行服务、协调、组织、监管的过程和活动”[2]，其更偏重于党委、政府作用的发挥。新中国成立初期，政治上面临巩固、稳定新生政权力量的现实要求；经济上面临国民党长期统治下的恶性通货膨胀及战争导致的生产萎缩、民生困苦等严峻考验；军事上面临国民党残余力量与人民政权对抗、支援抗美援朝以反抗侵略等复杂态势，危及社会稳定与建设。着眼于此，党在不同阶段采取了不同的社会管理举措。

1953年到1956年，是国民经济恢复期与社会主义改造时期，社会管理政策呈现出明显的计划性及政府管控性特征。无论是经济上初级国家资本主义形式的发展和“一化三改”总路线的实施，还是在教育、科学文化方面提出的“掌握舆论工具”[3]403，“有计划地利用近现代科学成就以服务于工业、农业和国防建设”[3]405等政策理念，均彰显了政府在社会管理中的主导作用。1956年到1966年，是社会主义建设时期，着重要求协调重工业、轻工业和农业，经济建设和国防建设，国家、单位和个人等十大关系，充分调动一切国内外积极因素推进社会主义建设，但同时也面临社会主体参与社会工作经济性降低、社会活力亟待激发的状况。党的八届三中全会决定，“下放一部分中央直属企业给省、市自治区管理，扩大地方财务和物资分配权，扩大地方计划管理权”[3]478，一定程度调整了中央与地方间的关系，但仍未改变政府管理的本质。与此同时，我国采用人民公社这一政社合一的体制，它将经济组织与政权机构相结合，对社会各领域实行三级管理。1963年到1965年，我国更加注重调整各领域关系并调动各主体、各领域发展的积极性。

社会主义革命和建设时期，逐渐形成了一种“垂直的、全能型的、‘单相回路’式的”[4]计划性管理模式。在这一模式下，管理主体实际上是政府一方主导的，即政府全能的社会管理，管理过程是自上而下单向度的，管理手段更具强制性特征。这一模式能够在短期内最大限度集中优势力量发展社会生产力，但它在一定程度上限制了社会各主体自我组织、自我调节等能力，具有一定局限性。

(二)改革开放和社会主义现代化建设新时期：党政主导型社会治理模式

社会治理是指“在社会领域内，政府、私营部门、非盈利组织部门以及公民等组成相互依赖的多主体治理网络，在平等基础上按照参与、沟通、协调和合作等治理机制，为有效解决公共问题、提供公共服务，并增进公共利益而共同管理公共事务的过程”[5]。改革开放后，政府诸多文件虽沿用“社会管理”一词，但实质却是社会管理向社会治理的转型。伴随社会主义现代化建设、经济工作向以提高经济效益为中心转变，农村家庭联产承包责任制实施、城市经济体制深入改革、社会主义市场经济体制逐步建立，市场及人民主体作用凸显，单纯的政府管控已不再适应社会发展新形势，逐渐由先前的社会管控和行政管理转向社会化治理。

1998年印发的《关于国务院机构改革方案的决定》，明确将政府基本职能定位为“宏观调控、社会管理和公共服务”[6]。2002年，党的十六大报告将政府宏观调控职能具体化为经济调节与市场监管，体现了政府在社会治理过程中部分权力的下放。2006年，“社会建设”与“经济建设、政治建设、文化建设”一道正式纳入构建社会主义和谐社会总布局，其中最重要的便是清晰描绘了政府的社会管理格局蓝图，进一步强调政府要充分实现管理与服务的良性互促。2007年，党的十七大报告在强调健全基层社会管理体制的同时，要求进一步推动农村社会管理。2010年，党的十七届五中全会就“加强和创新社会管理”进行了重点阐释和部署，即“按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求”[7]3，进一步“健全基层管理和服务体系……发挥群众组织和社会组织作用……形成社会管理和服务合力”[7]4。2012年，党的十八大报告强调通过四个加快推进社会体制改革，倡导“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制；加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系；加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制；加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”[8]。

改革开放和社会主义现代化建设新时期，政府在众多领域治理中的有限性也进一步凸显，公众逐渐成为社会治理的参与者。社会秩序维护与社会格局的塑造依赖党委、政府、社会及公众间的协同参与，治理手段也不再是原来的单一管控，而是趋向多元主体间的多维合作，逐渐形成了一种“党政主导且多主体参与”的社会治理模式。

(三)中国特色社会主义新时代：共建共治共享型社会治理格局

党的十八届三中全会倡导构建“党委领导、政府主导、社会各方参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”[9]的系统治理机制与方式，并对治理主体、治理方式、治理格局等提出了更加具体的要求。2015年，党的十八届五中全会首次提出“构建全民共建共享的社会治理格局”[10]的论断；2017年，党的十九大报告明确指出要打造党委、政府、社会、公众等多主体协同参与的“共建共治共享的社会治理格局”[10]。

打造社会管理格局与共建共治共享社会治理新格局，二者均带有解决社会问题、满足社会需求并创造社会价值的问题意识，不同之处则在于治理方法的实践创新及多元主体性、治理公共性、社会价值共享性在后者得以最大程度地发挥与彰显。“共建”指“社会治理体制由社会成员群策构建”[11]，意味着社会治理基础更加依赖治理主体多元性的协同参与，强调“改变以往控制、参与逻辑下的主体性价值不彰，实现社会治理的全过程、全体系的‘共建’”[12]，进而形成集“政府—市场—社会—人民”合作关系在内的社会治理主体结构。“共治”指“社会治理体制机制的良性运行，仰赖社会成员共同维系、联动融合、协同推进”[11]，侧重“治理方式由参与型向合作型治理转变，……实现合作型的多中心、扁平式治理”[12]，易于消除单纯依靠单一主体治理的局限性，利于形成自上而下治理与自下而上自治相结合的社会治理模式。“共享”强调社会治理效能的最优化及享有范围的最大化，旨在推动“治理资源、治理利益和治理秩序‘红利’，由社会成员共同保有和转化”[11]。

共建共治共享社会治理新格局的构建，强调治理主体的多元性、社会性，治理过程的系统性、公共性，以及治理效能的平等性、共享性，是一种有利于激发多元主体活力、解决多样矛盾、提升多重社会价值、营造和谐有序且充满活力社会的治理模式。从计划性的社会管理到党政主导型社会治理，再到共建共治共享型社会治理模式的创新发展，充分体现了新时代基层社会治理的重大转型。在此过程中，多元主体间的协同治理成为推进形成基层社会治理新格局的基本纲领。

二、理论维度：多元主体协同推进基层社会治理的现实要求

共建共治共享型社会治理新格局是对从关注集体利益到充分发挥人民主体性再到强调以人民为中心这一发展理念的集中展现，始终以坚持中国特色社会主义道路为根本要求，以坚持党的领导为关键核心，充分发挥多元主体的主观能动性，构建人人有责、人人尽责、人人享有的基层社会治理共同体。

(一)坚持中国特色社会主义道路：多元主体协同推进基层社会治理的根本要求

中国特色社会主义道路是党领导下的，旨在实现物质丰富、政治民主、文化包容、社会和谐及清洁美丽之路，内在包含推进基层社会治理的价值意蕴，同时也是多元主体协同参与基层社会治理的根本要求。

全体人民共同富裕且共享社会发展成果离不开多元主体的协同参与。物质财富高度发展的基础要求便是让一切创造社会财富的源泉充分涌流，这一目标的实现离不开多元主体的充分参与。而多元主体协同创造物质财富以实现全体人民共同富裕的过程同时是社会治理重心下移且协调发展的过程。新发展阶段下，高质量发展的现实要求揭示了当前社会的发展不仅仅是人民物质水平的提高，而是物质水平与精神水平的双重提升；发展方式已不再局限于“一切为了生产”的片面发展，而是民主自由、社会和谐、环境美丽等多维提升。多领域的系统发展必然要求多元主体间的协同参与。多元主体协同推进基层社会治理，契合社会高质量发展的大方向，也是坚持中国特色社会主义道路的根本要求。

社会主要矛盾的解决依赖多元主体间协同治理。走中国特色社会主义治理之路，必须“深入分析和准确判断当前世情国情党情……确保社会既充满活力又和谐有序”[13]，这要求依照社会发展现实有步骤、有计划地推进社会治理。新时代社会主要矛盾的转变对基层社会治理提出了更新更高要求。一是人民日益增长的美好生活需要的满足依赖于多元主体协同推进基层社会治理。2035年“现代社会治理格局基本形成，社会充满活力又和谐有序”[14]的建设目标，旨在促进社会更加民主、保障更加充分、分配更加公正，包含了多元主体协同推进社会治理的内在要义。二是不平衡不充分发展问题的解决依赖于多元主体协同治理。我国当前不仅面临城乡发展和区域发展不平衡问题，经济发展、社会保障及生态环保等多领域的发展不平衡、不充分问题也日益凸显，亟待通过多元主体间协同治理促进基层社会及各领域平衡协调发展。

(二)坚持党的领导：多元主体协同推进基层社会治理的关键核心

党的领导是多元主体协同推进基层社会治理的组织核心，是确保正确政治方向和实现高效有序社会治理的根本要求，善于将党的领导优势转化为社会治理优势，对推进基层社会治理具有重要意义。

坚持党的领导是对我国革命、建设、改革实践经验的深刻总结。历史经验告诉我们，坚持党的集中统一领导是多元主体有效开展基层社会治理的根本保证。基层社会多元主体协同治理首先应体现人民意志，不论是人民意志的顺畅表达，还是人民意志的有效执行，都要通过党发挥总揽全局的作用，整合党的意志和人民意志形成重大决策和重要战略，在党的领导下动员包括政府、市场、社会组织以及全体人民群众在内的多元力量参与基层社会治理。

坚持党的领导是人民当家作主的根本保证。我国始终强调国家的一切权力属于人民，并通过人民代表大会制度、基层群众自治制度等，推动人民全过程参与国家管理和社会治理，使人民真正成为国家的主人。我国从积贫积弱走向繁荣昌盛，社会从失序混乱走向活泼、安定、有序，离不开中国共产党的全面领导，这是历史的必然，更是人民的选择。

坚持党的领导是新时代构建基层社会治理格局的关键核心。从计划经济时期的单位制到改革开放时期的社区制、从特殊历史背景下社会管制到新时期的社会管理，再到新时代的社会治理，这些术语的变化彰显了党依据社会形势与时俱进推进社会治理的特征[15]。其中，党的领导的“不变”始终是应对治理主体多元化带来复杂挑战的“压舱石”。新时代基层社会治理格局构建过程中，党的领导始终是根本和关键，社会治理是否有效根本上取决于党的领导是否真正有效。

(三)坚持人民主体地位：多元主体协同推进基层社会治理的基本立场

马克思恩格斯在《神圣家族》中指出：“历史的活动是群众的活动，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大。”[16]这一论述充分肯定了人民群众在历史发展中的决定性作用。中国共产党自成立之日起便坚持人民立场，践行群众观点和群众路线。以习近平同志为核心的党中央始终把维护人民利益摆在突出的战略位置，并将人民主体性贯穿社会治理的方方面面。

基层社会治理的实践目标要求坚持一切为了人民的价值立场。新时代以来，我们之所以能在脱贫攻坚、抗击新冠肺炎疫情等过程中推进社会协调发展，归根结底是因为坚决把维护人民群众的根本利益作为一切治理决策的出发点，并将满足人民群众的需要作为奋斗目标。正如习近平所强调的：“社会治理的目的是为了满足人民群众的需要，人民群众所需求的就是我们党的奋斗目标。”[14]基层社会治理作为一项复杂的系统工程，与人民群众对社会的满意度息息相关，要想取得良性有效的治理效果，就要自觉站在最广大人民立场上，切实解决他们最关心的现实问题，建立牢固的社会保障，使社会治理成效遍及基层、惠及群众。

基层社会治理实践要求坚持一切依靠人民的主体立场。“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[15]，清晰揭示了社会主义事业是人民的事业，社会应该也必须由人民来治理。事实上，基层是最接近人民群众的地方，人民在基层社会治理中最具发言权。这说明基层社会治理要充分发挥农民、居民的主观能动性，善于从广大人民群众中汲取智慧和力量。与此同时，坚持人民主体地位，必须打破过去政府包揽一切的做法，培养人民群众的主人翁意识，让基层社会治理变成人民群众积极参与的社会实践，真正实现人民群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

基层社会治理实践要求坚持从群众中来到群众中去的工作方法。打造共建共治共享社会治理格局的过程同时也是多元主体间协商共治的过程，内在要求既要做到尊重多数人的意愿，也要考虑少数人的合理要求，集中民智、增进共识、汇聚力量以更好地解决基层社会治理过程中遇到的挑战。针对存在的问题，要留意并了解群众的呼声与诉求，通过多种渠道就事关群众利益的突出问题进行协商、解决。总的来看，基层社会治理的出发点和落脚点都聚焦于人民。因此，多元主体协商共治必须坚持从群众中来、到群众中去的工作方法。

三、实践维度：多元主体协同推进基层社会治理新格局的构建路径

进入新时代，社会治理新格局的构建是多元主体间协同参与且同向发力的过程，这一过程无疑是建立在深度把握基层社会治理转型发展，系统分析多元主体协同参与基层社会治理基本要求的基础之上，以共建、共治、共享为基本遵循，切实推进基层社会治理共同体构建的过程，以充分实现政府治理、社会调节与居民(村民)自治的良性互动。

(一)以“共建”为基础，加强多元主体协同治理

第一，坚持党中央的集中统一领导，引领基层社会治理的“共建”方向。充分发挥党组织的战斗堡垒和党员先锋模范作用，通过组织嵌入、体制吸纳、价值引领等实现对基层社会治理态势的宏观把控。在此基础上，充分发挥党推动社会资源整合配置、协调多元主体利益诉求和引领社会发展方向的作用，“构建以党组织为核心的有机整合基层治理机制”[17]，并立足基层资源及发展现状，推动形成党委领导、多元主体共同建设的社会治理结构。

第二，更好发挥政府经济职能及服务作用，推动经济社会高质量发展。构建基层社会治理新格局内在要求不断提升政府治理的法治化、智能化、创新性水平。一要依托法律权威实现公权力制约和私权利保障，保障政府及各主体治理效能，提高社会治理的法治化水平。二要借助互联网、大数据等现代信息技术推进基层治理决策优化，实时掌握网络舆情动态，及时化解社会治理遇到的风险挑战。三要提高创新性治理水平，积极引导生产要素和社会资源的高效配置，为经济社会高质量发展赋能、赋“活”，在稳定与活力的双赢中推动生产力高效发展，并善于根据社会治理中出现的新问题作出新决策。

第三，发挥市场主体的决定性作用，激发经济与社会发展活力。传统基层社会治理存在权责边界模糊问题，一定程度挤压了市场发展空间。“共建”推动基层社会治理，要求进一步优化治理主体层级，明确市场主体权责边界，为推动社会发展及各主体协同治理营造良好环境。与此同时，要继续深化所有制改革，完善社会主义市场经济体制，健全协作配套的市场服务体系，落实公平公正的市场规则，充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，为激活市场经济发展活力营造公平的竞争环境。

第四，建立社会组织协作参与机制，推动构建基层社会治理共同体。“推动社会治理重心向基层下移”[14]，最重要的方式便是依托专业组织与专门人才，搭建资源共享协作平台，优化社会治理协作参与机制，推进社区、社会组织、社会工作者“三社联动”，推动多元主体形成高效联动的基层社会治理共同体。在此过程中，要充分发挥社会组织在基层社会治理中的专业优势，充分运用政策制度保障社会组织治理权利及治理机会的公平。

(二)以“共治”为关键，加强多元主体协同治理

第一，落实有为政府主体责任推动社会“共治”。落实有为政府主体责任的基础是推动法治政府建设。关键在于依法行政，即政府在参与基层社会治理时必须规范行政过程与行政行为，持之以恒加强执法过程的制度化建设，严格落实行政问责制度，确保行政立法适时有效且公平公正。落实有为政府主体责任的核心是转变政府职能。要紧紧围绕基层社会治理问题及治理现代化要求转变政府职能，优化政府各部门权责体系，完善政府在经济调节、社会管理及公共服务等领域的职能，克服因政府职能“缺位”而导致的治理失效现象。落实有为政府主体责任的动力是创新。政府要加快制定基层赋权清单，推进社会治理重心下移、资源下倾、力量下沉、权限下放。与此同时，要善于运用科学技术创新基层社会治理方式，不断提升基层治理的精细化及智能化水平。

第二，充分发挥有效市场决定作用推动社会“共治”。市场主体是构建有效市场的关键，也是基层社会“共治”的重要主体。企业作为社会治理共同体的重要组成部分，基层社会“共治”离不开其参与及社会职能的充分发挥。一方面，要加快完善中国特色现代企业制度，深化国企改革，优化民营企业经济发展环境，推动中小微企业及个体工商户发展，充分释放企业活力；另一方面，要强化企业在基层社会“共治”过程中的责任担当，提升企业家社会责任感。与此同时，进一步畅通企业沟通与治理渠道，搭建企业与政府交流沟通平台，提高企业参与社会治理的效能。

第三，畅通基层治理实践渠道推动社会“共治”。人民群众是社会治理共同体中最基础、最广泛的主体。习近平强调：“我们要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定……通过各种途径和形式管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，共同建设、共同享有、共同发展，成为国家社会和自己命运的主人。”[18]要善于运用高新技术赋能基层社会治理，提高群众政治参与热情，创新群众参与形式和载体，畅通群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督等基层治理实践渠道。

(三)以“共享”为目标，加强多元主体协同治理

第一，坚持以人民为中心，保证共享主体的广泛性。“共享型社会”强调“治理资源、治理利益和治理秩序‘红利’，由社会成员共同保有和转化”[11]，这既需要不断提升社会治理过程中产生“红利”的数量与质量，也要求推动获得“红利”主体范围的不断扩大。在这一过程中，政府在发挥其经济调节及社会服务作用的同时要简政放权，注重激发人民群众和社会组织的积极性，凝聚社会成员创造“红利”的强大合力。与此同时，要注意满足不同群体和阶层的实际需要，避免因性别、年龄、职业等差异造成共享成果不均，确保所有社会成员都享有发展机会且都能享受到社会发展成果。

第二，坚持以人民为中心，保证共享过程的公平正义。坚持以共享为目标，就是在解决当前社会发展过程中存在的不平衡不充分问题时，始终坚持把人民利益放在第一位，切实保障全社会成员在共治共建过程中享有更多参与度和获得感，使社会发展成果公正平等地惠及人民群众。与此同时，要不断调整分配格局，缩小行业及地区间的差距，推动社会各领域、各主体间发展更加协调；还要通过建立健全相关制度体系，切实保障共建过程全民参与，实现“共享”成果公平惠及全体人民。

第三，坚持以人民为中心，保证共享成果的全面性。保证基层社会治理过程中共享成果全面且丰富，不仅要求更加公平地分配物质利益和资源，同时要求不断增强人民群众的价值认同和情感归属。一方面，在持续创造社会财富基础上要不断增加公共产品的供给和全覆盖，并进一步健全分配制度、优化产品供给，实现物质成果共享；另一方面，要大力弘扬社会主义核心价值观，广泛宣传并践行公共精神，凝聚价值认同，进一步实现精神成果共享。

社会治理的转型发展过程彰显了多元主体协同参与治理的发展趋向，擘画了新时代基层社会治理格局的新蓝图。总的来看，新时代基层社会治理新格局的构建是以人民为中心的、多元主体间共建共治共享的系统工程。其以人民现实利益和需求的满足为着眼点，通过多元主体间全时性、全程性参与，倾力打造“人人参与，人人共享”的基层社会治理共同体，对于切实提升治理效能、推进国家治理体系治理能力现代化具有重要价值。