后疫情时代街头官僚行政逻辑转变：一个分析框架

滕俊磊，田 甜

(中共娄底市委党校，湖南 娄底 417000)

一、问题的提出：思路与进路

基层是社会治理的基础和重心，基层治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。在基层治理现代化背景下，健全政府治理、社会自我调节、居民自治的良性互动局面，打造共建共治共享的社会治理格局以提升人民群众获得感、幸福感、安全感是服务型政府建设的重要表征，也是实现基层长治久安的重要抓手。一线行政人员作为政策的具体执行者，直接影响着国家意志的执行效果和党和政府在人民群众心目中的形象，正如习近平总书记所说，党的执政基础在基层，工作重心在基层，广大基层干部工作能力如何，对加强党的执政能力建设具有基础性作用[1]。政府中直面群众的一线行政人员不仅是政策末梢的执行者，也因手握自由裁量权而解读着政策并直接影响着人民群众的切身利益，从这个意义上来看，他们也是政策的制定者之一，或更确切地说，他们是利普斯基(Michael Lipsky)所说的“街头官僚”，即身处基层和最前线的，直接和公民打交道并对公民实施赏罚决断具有一定自由裁量权的政府工作人员[2]。基于国外街头官僚判断标准的改良和应用，中国情境下的街头官僚是党政机关、群团组织、事业单位和国企范围内在日常工作中与公民直接互动且具有实质自由裁量权的公共部门工作人员，它并不等同于行政执法类公务员，也不局限于公务员之中[3]。

基于街头官僚的研究，街头行政的概念逐渐进入研究者的视野。韩志明认为街头行政是一个基于街头官僚与公民之间的互动关系而形成的理论概念，是对街头官僚与公民之间的正式互动及其过程和结果的描述[4]。街头行政与街头官僚的概念不同：街头官僚概念是以行政人员为载体的，尽管街头官僚概念在中国本土化进程中呈现出不同的理解角度甚至存在诸多争议，但都指向具体的一类行政官员，而街头行政的概念指向的是一种基本关系，这种关系表现为街头官僚与公众的关系，实则是政府与公民关系的具体指向。从概念的角度出发，我们会发现街头官僚作为基层行政人员，他们身份的多重性和角色的多样化意味着这个群体会衍生出多种关系并在不同的角色转换中采取不同的行动策略来维系这些关系，如与上级官僚之间的执行代理关系、与行政相对人之间的管理服务关系、与同级街头官僚之间的竞争对比关系，甚至是对政策本身的推动影响关系,而街头行政的概念，恰恰指向了街头官僚与公民之间的管理关系(图1)。

图1 街头官僚涉及的多种关系

目前的研究多集中于街头官僚的概念建构、行为动机、行动策略等方面，对街头官僚与公众之间的互动关系的关注尚有不足。基于此，本研究试图构建中国情境下一线行政人员与行政相对人之间的行政关系和行动逻辑，并尝试构建权力“支配--反支配”分析框架将互动主体联系在一起，解释街头行政关系形成与变化的原因，以期为街头官僚的行政行为提供更加深入的经验研究。

二、街头行政关系再审视：基于“支配-反支配”权力观的分析框架

对街头行政关系再审视的前提是已有的街头行政关系研究不足以解释街头官僚与行政相对人之间形成的二元互动关系，仅仅关注某一主体或机制的研究视角可能导致对街头官僚行为逻辑解释的偏差，更无法解释同一行政人员在不同时间对同一情形作出不同的甚至截然相反的行政行为，因此本研究尝试引入一种新的权力视角来分析街头行政关系，并进一步解释街头官僚与行政相对人的互动关系。

(一)“支配-反支配”的权力观

学术界对于权力的经典解读多数以支配行为为载体，认为施加支配行为的一方为权力的拥有者。实际上，被支配的一方在一定条件下亦具有一种特殊的权力——反支配性权力，这两种权力形成了一种二元组合关系。

1.何为“支配-反支配”权力

彭斌最早提出“支配-反支配”权力关系的概念，认为权力不仅仅是支配者所独有的，在支配者以各种方式向被支配者施加支配行为时，被支配者亦会拥有反支配的权力，并从行动者、行为、结构三个角度解释了反支配权力何以可能[5]。第一，作为被支配主体的行动者可能会采取抵抗、阻挠等措施令支配者难以实现其支配目的，这就意味着被支配的行动者具有着一定的反支配性权力；第二，被支配者将会在程序上确立规则来否定支配者的支配行为，而且他们也会采取实质的行为来反抗支配行为；第三，从宏观结构来分析，反支配的权力可能会使固有的支配性社会结构发生变革并产生新的规则。以上几点证明了反支配性权力是存在并可以发挥作用的，而且它与支配性权力是一种因果对立关系，当支配性权力出现并发挥影响作用时，很有可能会引起反支配权力与反支配现象的发生。因此，可以将二者看作一个相互关联作用的权力组合。

2.两种权力之间的关系

首先，支配性权力与反支配性权力是基于支配者和被支配者的对立关系所产生，这决定了二者是一种对抗性的权力关系，当支配主体施加支配行为且支配客体形成反支配意识或行为时，这种对抗性的权力关系由此产生，但这并不意味着这种对抗性的关系一定是暴力的，权力主体双方都有着自己的策略来使自己的目标得到实现和满足。其次，这两种权力之间还是相互依存的，因为反支配性权力的产生是由于受到了支配性权力的影响，二者属于因果关系，当把二者看作是一种权力组合体时，其相互依存的关系可见一斑。当然，“支配-反支配”权力需要在固定的相同的场域发生，如特定的事件、环境等。总的来说，支配性权力与反支配性权力之所以可以看作是一个组合是因为其独特的因果依存关系，然而从本质上来看它们是一种对抗性的权力关系。

3.分析街头行政关系的可行性

将“支配-反支配”的权力视角用于分析街头行政关系，主要是因为在研究中发现街头行政的两个主体：街头官僚与公众(从事件过程角度来理解也可称作行政相对人)之间的关系恰恰是具有对抗性的,最广为人知的就是城管与小贩的例子，实际上在街头官僚理论未进入中国之前，就已经有很多学者开始研究城管与商贩之间的关系，他们之间的根本关系都是对抗性的且具有因果关系，尽管近些年来随着对城管的控权与对小贩的教育引导使得双方正面的暴力冲突逐渐变少，但是二者的对抗性关系本质依旧没有改变。街头官僚所处的行政位置意味着他们要在某种程度上减少某些商贩群体的既得利益。推广开来，在交通警察与行政相对人的关系中我们可以发现多数街头官僚与行政相对人的关系是对抗性的，这种对抗性的关系与“支配-反支配”权力关系一致，因此可以尝试将这样一个权力视角引入到街头行政关系中来进行分析。

(二)权力视角下看街头行政的二元主体

由街头官僚与行政相对人之间的角色可以得知，街头官僚具有着支配性权力，而行政相对人具有着反支配性权力，这两种权力在二者的对抗性关系中存在着多样化的表现方式。

1.街头官僚支配性权力的表现

街头官僚处于行政层级的末端，其权力来自于行政官僚体系的纵向赋权，执行的政策代表着政府的治理意志，因此常常有人将街头官僚看作“代理人”的角色，而相应的将上级政府视为“委托人”。强制性是街头官僚权力的运行基础，相比于制定政策、发号施令的决策者，街头官僚的工作是将公共权力的强制性直接施加于政策对象[6]。由于其权力来自于国家并由国家暴力机器作为权力行使的工具与后盾，因此其支配性权力常常表现出强制、暴力等特点，如罚款、取缔、要求出示证件，甚至是限制人身自由等。同时“街头官僚是政府政策执行能力的直接体现者和政府形象代表”[7]，因此大部分街头官僚都有属于自己职位的标准着装、行为规范等来告知公众其行使的权力来自于国家和政府。在支配性权力中饱受诟病的是街头官僚所拥有的自由裁量权，实际上自由裁量权并不属于某种权力，它意味着街头官僚对其拥有的支配性权力有着一定程度的自由控制权。以上皆是街头官僚支配性权力的具体表现。

2.行政相对人反支配性权力的表现

当行政相对人受到街头官僚支配性权力影响并感到自身利益受损时，反支配权力开始表现出来，但与街头官僚的权力来源不同，行政相对人的反支配权力来源于自身以及社会，这种权力常常表现为消极应付、拖延、上访、暴力抗法、煽动社会舆论等方面。反支配权力的强弱在一定程度上取决于行政相对人动用各种资源的能力，从类型上来看，根据其是否依从国家法律可以划分为依法表现和违法表现，依法表现可以是上访、行政诉讼、游行等，违法表现可以是报复、暴力抗法等，除此之外还有一些策略型的表现如煽动社会舆论、打游击战、虚伪应对等。

(三)权力视角下街头行政关系的分析框架

在街头官僚与行政相对人之间的行政关系中，两种权力可以表现为不同的方式。因此，街头官僚与行政相对人的行为变化可以用二者之间的权力关系变化来洞察。当支配性权力与反支配权力之间的固有平衡被打破，那么街头行政关系的两个主体的行动策略就会出现相应的变化(图2)。这种权力视角可以用来分析街头行政关系为何出现变化，以及如何平衡街头行政关系。

图2 权力变化影响策略与关系变化示意

当街头官僚支配性权力较大时，其采取的行动策略通常是强制的和暴力的，因为行政相对人并没有足够强大的反支配权力去进行抗争，这也就是为何21世纪初城管与小贩的冲突常常十分剧烈的原因。而随着网络的普及，信息化时代的到来在一定程度上给行政相对人带来了社会舆论的力量，处于权力弱势的行政相对人所拥有的反支配权力由于社会舆论的加入而逐渐变得强大，这时街头官僚的策略开始趋向温和，正面的暴力冲突开始减少，协商等手段开始出现，因此可以借助“支配-反支配”权力视角来分析街头行政关系，通过分析二者的权力关系变化理解街头行政的运作逻辑在一定程度上弥补了仅从街头官僚自身或者仅从行政体系本身分析街头行政关系的不足之处。

三、实践应用：理解疫情中街头行政关系的变化

新冠肺炎疫情的出现，给我国各个领域带来了重大的影响。为防止疫情的扩散与蔓延，全国各地皆相继启动重大疫情响应机制，从上级政府到基层政府都采取了积极的疫情防控措施。在疫情防控中，街头官僚扮演着重要的角色，他们在疫情防控中的行动策略与日常行动策略存在某种程度的差异，这种差异直接影响了原有的街头行政关系。

(一)变化的行动策略

街头官僚选择何种行动策略，取决于其对目前工作环境的理性反应。疫情中街头官僚的行动策略的变化实际上是一种从博弈到支配、从协商到强制的变化。这种变化是明显的，体现着街头官僚对其工作环境变化做出的策略选择。

1.从博弈到支配

在非疫情状态下，街头官僚的行动策略通常是较为温和的，当面对复杂的公共人际关系和上级政策命令时，街头官僚们会采取一种博弈的方式来实现自己公务的有效执行。在面对行政相对人时，街头官僚的博弈策略表现尤为突出。由于街头官僚在政策执行链条的末端，问责、互动关系重构、资源短缺以及角色冲突等是街头官僚面临的主要压力源[8]。这使得街头官僚在选择行动策略时陷入困境。面对有限的资源、复杂的关系与硬性的绩效指标，为了妥善应对这种困境，街头官僚常常会采用博弈的手段来达到完成自己工作任务的目的。仍以城管执法为例，随着社会舆论的不断升温，城管的暴力执法时代已经过去，近几年城管与街头商贩斗智斗勇互相博弈的新闻也逐渐增多。党的十八大以来，城管与摊贩的冲突已经有大幅减少的趋势，更出现了大量迈向合作的迹象[9]，如2016年北京市房山城管局利用网络新媒体宣传街头烧烤危害，间接性地解决了当地脏乱差烧烤摊层出不穷的问题。可见随着社会舆论对城管执法事件的关注，多数的城管不愿将自己置于一个“暴力执法”的处境，因此博弈成为了诸如城管这样的街头官僚行动策略的首要选择。

而在疫情期间，街头官僚的行动策略开始变得强硬。街头官僚不再以博弈作为行动策略的首要选择，相反，他们在执法过程中表现出来的是严格与强制的一种行为。如2020年2月8日(疫情期间)成都一女子因外出不带口罩遭到辖区工作人员劝阻，并因与防控人员发生争执且殴打防控人员被抓捕。在这起案件中我们可以发现，作为疫情防控人员的街头官僚表现出来的行动策略是支配性的，而不是柔和的博弈手段。

2.从协商到强制

执行公务中通过协商解决问题也是非疫情状态下街头官僚的常用行动策略。协商式的沟通使得街头官僚与行政相对人处于一种更为平等、和谐的沟通环境，尽管两者间有些利益是冲突的。协商式的行动策略适用于那些理解街头官僚的行政相对人，双方通过协商达成一定的共识，使双方的的任务或利益在一定程度上被满足。协商执行可以表现为街头官僚与行政相对人通过平等对话的方式解决双方的问题，也可以表现为行政相对人与街头官僚主动交流以弱者的姿态要求“通融”。无论是哪种表现形式，这种行动策略的本质都是一种平和的交流过程。而在疫情期间协商的行动策略不再成为街头官僚的选择，街头官僚的行动策略是强制的，在疫情状态下对于不遵守街头官僚设定的行政相对人，街头官僚不会选择与其进行平等的对话与协商，如疫情期间防控人员对于戴口罩、携带出入证、进行体温登记等行为的要求都是强制性的。我们暂且不讨论这种强制性的行动策略是否是完全合理的，单从现象的角度来分析，街头官僚在疫情期间的行动策略是强制而非协商的。

街头官僚在本次疫情的防控过程中承担了基层疫情筛查与控制的职责，如前文所述，根据地方政府疫情防控要求设置疫情防控交通道路关卡对来往人员进行体温检测与登记、对未戴口罩人员进行劝导教育、监督疑似病例的隔离观察情况、对某些道路采取封禁措施等。通过对上述现象的分析不难发现，在实施这些政策措施过程中街头官僚表现出比以往更为强硬的态度，行动策略也更加倾向于强制和支配，这种行动策略展现出来了一种对抗性的策略选择趋势，对抗的主体是街头官僚与行政相对人。为何街头官僚会采用这样一种策略选择进而使原本的街头行政关系发生改变是需要关注的问题。

(二)“支配-反支配”权力视角下行动策略变化原因

从支配性权力与反支配权力的角度来分析，疫情中街头官僚的行动策略发生变化主要是由于在重大事件中街头官僚与行政相对人之间的权力互动关系发生改变，具体表现为街头官僚的支配性权力得到客观的增强，由于社会心理与社会舆论因素导致的行政相对人反支配权力的减弱。

1.街头官僚支配性权力的增强

就行政权力运作的机制而言,行政机关作为应对突发事件的主体,行使紧急权力具有天然的合理性和必要性[10]。街头官僚通过国家重大政策的逐级落实获得这种紧急权力，这种紧急行政权力的获得，令街头官僚支配性权力得以增强。2020年1月21日，国家卫健委发布1号公告，将新冠肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施，1月25日，党中央成立应对疫情工作领导小组，随着疫情的蔓延，随后各个省、自治区、地方政府相继启动重大突发公共卫生事件一级响应。政府对于疫情的重视在一定程度上促使了更多支配性权力的产生，以此来确保政府部门能够有效调动资源进而保证疫情防控工作的有效进行。同时，这种支配性权力的增强是存在于各个行政层级之间的，为保证疫情防控工作的高效进行，政府的各个行政层级都被赋予相应的权力。这是一种由于公共突发事件引起的权力变化，权力的增强是因为疫情激活了政府的特殊政策。作为政策执行的基层主体，街头官僚手中的支配性权力也必然受疫情的影响最终表现出增强的变化趋势。街头官僚支配性权力的客观增强，使其行动策略相较以往发生了转变，从原来的博弈协商转变成强制与支配。实质上，这种支配性权力的增强是客观的，与街头官僚个人的考量无关，是一种特殊社会环境变化带来的权力增强。

2.行政相对人反支配权力的减弱

街头官僚与行政相对人在支配-反支配的对抗性权力关系中，行政相对人属于拥有反支配权力的一方。反支配权力的大小决定着这种权力关系形成的最终局面，而最终的权力关系样态恰恰是街头官僚做出行为策略的重要依据。作为行政相对人所拥有的反支配权力，在疫情期间呈现出弱化的趋势。这种趋势形成的原因有二：首先，从积极的角度来分析，这是由于行政相对人受社会心理因素影响的结果。疫情爆发的过程，是全体社会成员集体反思的过程，在这一过程中，大多数社会公众的心理是积极的，认为应该配合街头官僚的工作完成疫情防控的任务。而多数行政相对人也会受这种社会大众心理的影响，在运用反支配权力时会反思自己是否正义，这种反思的过程弱化了其所拥有的反支配权力，同时也淡化了其与街头官僚进行对抗的意愿。其次，行政相对人反支配权力的弱化受社会舆论的影响。社会舆论在一定程度上可以作为拥有反支配权力的抗争者的武器。例如在非疫情状态下，街头官僚与百姓的纠纷通常因为百姓的权力弱势地位而使百姓获得更多的支持与同情。在反支配权力的生产过程中，其强弱依赖于抗争者动员各种资源的能力，依赖于抗争者的数量和意愿:抗争者数量越多，抗争意愿越强烈，他们生产或激活的反支配权力就可能越大[11]。而在疫情状态下，当社会舆论出现一边倒支持街头官僚时，行政相对人失去了社会舆论这一有力的武器，无法动员社会舆论资源，其反支配权力也相应的被弱化。

通过上述分析，我们发现疫情期间街头官僚的行动策略选择偏向于强制与支配，而这直接影响了原有的街头行政关系。究其原因是街头行政关系的两个构成主体之间的权力关系发生了变化，具体表现为街头官僚支配性权力增强与行政相对人所拥有的反支配权力的减弱。

四、结论与讨论

(一)研究结论

学术界对于街头官僚的广泛研究产生了许多代表性成果，推动了这一理论在中国的本土化进程，然而由街头官僚和公民为主体所构建出来的街头行政关系却并没有引起广泛的重视，如何在街头官僚理论的基础上理解街头行政成为需要重点关注的内容。将街头官僚与行政相对人看作是街头行政关系的重要主体，尝试引入“支配-反支配”的权力视角来分析目前的街头行政关系，为街头行政关系的理解提供了新的思考角度。基于上述研究，可以得出如下的主要研究结论：

首先，街头行政是由街头官僚与行政相对人两类主体共同塑造形成的。进入21世纪，随着治理理论的兴起，公众在公共管理的实践中应具有更大话语权[12]。尽管已经有学者强调街头行政关系研究不能忽略公民主体地位，不能将公民置于被动的被管理状态，但是由于街头官僚而非公众处于行政系统内部，使得现有研究总会自觉或不自觉地去关注街头官僚而往往忽略了与之一起构成街头行政关系的公众主体。因此，理解街头行政，不能将街头官僚与公众割裂开来，应当将二者放入同一个关系中去理解分析。

其次，街头官僚与行政相对人所做出的策略选择会受其所拥有的权力强弱程度影响。这一点并不难理解，当双方中有一方的权力强于(或者弱于)另一方时，权力较强的一方会在街头行政关系中掌握更多的主动权。需要强调的是本研究关注的是权力关系的变化，并不是机械地强调双方拥有的权力孰强孰弱，研究重点是街头行政关系改变背后的权力关系变化逻辑，而不是被量化的权力强弱逻辑。

最后，“支配-反支配”的权力视角可以用于分析目前的街头行政关系与其变化情况。前文已经提到，街头行政关系中二元主体的对抗性特征与因果性特征与“支配-反支配”权力关系的特征相契合，因此本文尝试将这一权力视角引入到分析框架中，通过对后续疫情期间街头行政关系变化的实践分析论证该分析框架的可行性。

(二)讨论：后疫情时代街头行政的机遇与挑战

此次新冠肺炎疫情作为百年来最严重的流行性传染病在全球肆虐，虽然国际疫情形势依旧严峻，但我国疫情已基本得到控制并实现了社会的重启。习近平总书记在2020年同塔吉斯坦总理和欧洲理事会主席等多场“云外交”活动中提到“后疫情时代”一词，后疫情时代是指疫情时起时伏、随时都有可能小规模暴发，从外国外地回流以及季节性发作，迁延时间较长且深刻影响社会各个方面的时代[13]。后疫情时代的社会风险特征转向风险生产的内生性、风险建构的主观差异性、风险演变的叠加性，进入后疫情时代的中国，疫情防控常态化改变了人们的观念世界和现实世界，确定性的制度难以规避不确定性的风险，边界清晰的治理行为也难以应对不断演变的风险[14]。这也引起了政治、经济、社会治理领域的变革与反思，街头行政关系亦不例外。疫情的发生已经打破了原有的权力关系平衡，这对于未来街头行政关系的走向有着较大的影响，借助权力视角对疫情期间街头行政关系的观察，可以发现一些社会因素开始使“支配-反支配”权力关系开始发生转变，未来街头行政面临着社会因素的重大影响。

第一，社会志愿力量对固有权力关系产生影响。本次疫情中我们可以发现社会志愿力量的参与不可小觑,他们本身来源于公民，却在志愿活动中扮演者街头官僚的角色，这种社会志愿力量的介入，会对原有的“支配-反支配”权力关系产生一定影响，这种影响可以缓和街头官僚与行政相对人之间剧烈的对抗性矛盾。社会志愿力量扮演的角色是多元的，他们承担了一部分社会公共管理责任，但同时并不依靠国家暴力机器来进行公共事务管理，因此当社会志愿力量介入时，不会造成较大的对抗性冲突。这一方面减少了街头官僚在直面公众时的压力，另一方面拓宽了公众理解街头官僚的渠道，使双方以一种宽容的态度去面对彼此。这意味着社会志愿力量的参与虽然不能客观地减弱或者增强双方的支配性权力与反支配性权力，但可以在一定程度上降低双方使用权力的意愿，从而使对抗性关系得到缓解，在一定程度上可以看作后疫情时代街头行政的一个重要机遇。

第二，社会舆论的改变影响了固有的权力关系。新冠疫情发生后，当抗疫目标被置于关键地位时，社会舆论的方向发生了改变。在疫情未发生前，社会舆论多数情况倾向于弱者，这在某种意义上赋予了行政相对人反支配的权力，从而平衡了街头官僚较强的支配性权力。然而在疫情发生后，抗疫至上的目标使得整个社会舆论开始向利于管理者的方向倾斜。很难判断这种倾斜的优劣与好坏，因为不同的管理者有着不同的管理策略。但疫情中的一些现象令我们发现，这种倾斜是存在一定弊端的，例如基层封村封路行为导致了交通的不通畅，而社会舆论对于这种行为并未质疑或批判，甚至对这种无效率的管理行为报以宽容乃至支持的态度。因此当疫情期间形成的社会舆论向着有利于街头官僚与管理层的方向倾斜时，可能会导致其支配性权力的过于强大，这或许是后疫情时代街头行政关系面临的一个重大挑战。逐渐缓和的街头行政关系是否会因为疫情而重新激发出新的矛盾，形成“一疫回到解放前”的局面，是我们需要追问的问题。