美国数字经济发展制度保障述评

林塬犇

（湖南师范大学， 湖南 长沙 410081）

引言

20世纪90年代以来，在以微电子技术、计算机技术和通信技术为典型现代信息技术创新的背景下，在全球经济普遍低迷时，美国的经济却呈现逆增长态势。面对数字经济带来的经济增长现象，有三种经济学分析思路：以古典经济学为典型的观点倾向于分析自然科学技术进步对经济的推动作用；以制度经济学为典型的观点倾向于分析社会制度对经济的决定作用；在“技术决定论”和“制度决定论”之间的折衷观点。

上述经济学分析思路各有优劣，但在分析美国数字经济制度保障问题时，从美国针对数字经济所采取的措施出发，考察制度对经济的作用，我们不免会落入“制度决定论”的观点，或者说是折衷观点中靠近于“制度决定论”一侧。从宏观和微观两个层面分析美国数字经济的制度保障，宏观分析将侧重于美国作为主权国家如何运用行政力量迎接数字时代带来的新挑战，包括数字经济规划、数字政府建设和国防领域建设三个方面。微观分析侧重于如何运用经济、法律等手段培育和扶持数字经济相关产业，具体包括政府财政投资、为减缓数字鸿沟的再分配措施等。

1 美国数字经济发展宏观分析

1.1 数字经济规划

1.1.1 克林顿政府《国家信息基础设施行动计划（NII）》为美国数字经济辉煌奠定了基础

美国数字经济发展历程具有典型的技术先行、制度滞后的特征。自20世纪60年代以来，伴随着互联网和计算机技术的迅猛发展，信息技术产业在美国经济中的权重地位不断攀升，美国的经济态势一度高歌猛进。在数字信息产业高速发展背景下，克林顿政府出台旨在促进数字产业化的规划文件《国家信息基础设施行动计划（NII）》，又被称为“信息高速公路战略”，计划投资4000 亿美元，用20年逐步将电信光缆铺设到所有家庭用户[1]，这份计划的重点不仅要扶持互联网、计算机产业，并且将电信光缆等视为信息基础设施，强调美国在数字时代对全世界的引领，提出了“信息高速公路”和“数字地球”的概念[2]。

NII 计划不仅是对过去信息技术产业对国民经济做出贡献的充分肯定，更是一个揭开美国数字时代的较为宏观、长远的规划，但该计划仍有一定的局限，NII 计划的时间相当长远，落实的步骤未有细化规定，因此其可操作性不足，这也为后续美国全球信息基础设施行动计划（GII）埋下伏笔。

1.1.2 《全球信息基础设施行动计划（GII）》对通信基础设施建设划定了实践表

或许因为NII 计划时间跨度太长，短期内较难达成，美国政府在NII 计划通过的次年（1995年）通过了《全球信息基础设施行动计划（GII）》，GII 计划侧重点仍是进一步推进信息数字产业规模化，其内容为：预计在本世纪初完成通信基础设施（硬件）的部署，以及在2000年前完成网络硬件和服务系统化。

如果说NII 提出了美国对数字经济的长远规划，那么GII 计划便是美国对数字经济进行更切实际的短期规划，短期规划的制定与逐步落实才能让长远规划的美好蓝图走入现实，具有较强的实践价值，但是其内容相对于NII 计划而言，实质性的突破较少。

1.2 数字政府建设

数字政府作为新兴事物，人们对其内涵还未得出一个一致的意见。潘志安等人认为数字政府就是将传统政府工作流整体迁移到计算机和网络中[3]；何枭吟认为数字政府是运用新兴数字技术支持政府再造过程中政府运作和效力复杂变化的结果[4]；胡税根和杨竞楠认为数字政府是是综合运用互联网、物联网、大数据、人工智能、区块链等现代信息技术，为促进经济社会运行全面数字化而建立的一种新型政府形态[5]。

上述第一种观点与数字技术引发的政务管理革命的现实不符，数字政府承担的诸多职能工作与传统政府有所不同；第二种观点和第三种观点均肯定了数字政府的关键是在行政领域运用现代新兴的信息技术，但第二种观点和第三种观点仅分析了数字政府的技术背景因素，而忽视有关社会制度因素，有混淆电子政府和数字政府之嫌。电子政府与数字政府应有所区别，电子政府对信息技术运用水平较低，更为强调信息从政府向公民的单向流动，而数字政府对信息技术运用水平更高，强调信息在政府和公民之间的双向流动，并且由于信息对称局势存在，公民甚至可以影响政府的决策。考察美国的数字政府建设历程大致也可以分为三个阶段：电子政府时期、电子政府向数字政府转型时期和数字政府的形成时期。

1.2.1 数字政府的雏形：电子政府时期（20世纪90年代）

电子政府的提出是技术与制度互动决定后的产物。就技术因素而言，信息技术在20世纪七八十年代经历了自动化阶段后，有充足的技术储备来支撑电子政府建设。就社会制度因素而言，由于深陷越南战争的泥沼以及美国经济在70年代以后出现的“滞涨”现象，美国政府深陷公众的信任危机。在上述背景下，1996年美国联邦政府推行“重塑政府计划”，积极推进政务电子化，应用信息网络通信技术来提高公共服务水平，要求联邦机构在2003年之前实现文件全部上网，便于美国民众获取政务信息。

电子政府作为数字政府的雏形，已经注重运用现代网络通信技术保障公民的知情权行使，政府运作的透明程度较传统政府有所突破，但电子政府在政府与公民之间的互动建设上仍存不足，公权力享有者仍占优势地位。

1.2.2 电子政府向数字政府转型时期（20世纪90年代—2000年）

电子政府向数字政府转型的一大特点是在电子政府保障公民知情权的基础上，将政府业务办理流程也转移到线上。自1990年以后，计算机发展趋势是将原本定位于计算办公的工具转型为一种可以互动的媒体，透过网络技术可以接收、传播信息。在技术成熟后的2000年，美国政府开通了第一政务网站（www.firstgov.gov），这个网站不局限于政务公开，还提供网上服务，例如能在该网站上完成竞标合同和向政府申请贷款等。

1.2.3 数字政府形成时期（2009年至今）

数字政府正式提上日程得益于移动互联网的爆发，移动互联网技术以较低廉的成本将每一个个体都串联起来，这不仅让公民与政府的互动成为可能，并且这种互动可以是即时的。在数字政府形成时期美国有两份政府文件颇值关注：《透明和开放政府备忘录》和《数字政府：创建21世纪的平台更好地为美国人民服务》。

2009年奥巴马政府推行开放政府计划，旨在进一步提高政务公开水平，增进与公民的互动以及注重对政府工作的评估工作。同年1月21日奥巴马政府公布《透明和开放政府备忘录》，其主要内容有：

1）对政府及其部门主动公开信息作出了要求。不仅要求政府及公共机构上传数据到开放式政府数据门户网站（data.gov）上，还要求各政府部门在自己原有的政务网站上设定一个专用的或开放式网页。

2）鼓励并引导公众参与。通过社交网络平台上的政务账号加强与公众的互动。

3）积极、及时地对计划进行评估。联邦政府为让开放政府计划落到实处，还允许公众对计划运行实况进行评价，创建了“期待更多”网站（expectmore.gov）便于市民参与评估工作[6]。

2012年颁布的《数字政府：创建21世纪的平台更好地为美国人民服务》是“21世纪政府”总统命令的一部分内容，强调要借助移动互联网打破美国民众获取政府信息和服务的时间、地点和设备藩篱[7]。

1.3 国防建设涉足信息安全领域

自1998年美国商务部发表《浮现中的数字经济》以来，美国将传统古典经济学的关注重点“货币”转向数字经济时代下的“信息”。在数字时代下，信息只有不断传播才会不断提高自身价值，但与信息传播相伴的是信息安全问题，而最重要的安全问题莫过于国家信息安全。为此，美国国防建设对信息安全给予了充分关注。

1.3.1 2003年《确保网络空间安全的国家战略》：揭开维护国家网络安全序幕

《确保网络空间安全的国家战略》作为《国土安全战略》的子战略之一，表明美国已经将网络空间纳入到国防建设关注范畴，在网络空间范围内主张主权。该战略揭开了美国对网络空间安全维护的第一幕，自2003年《确保网络空间安全的国家战略》在网络空间范围内主张国家主权后，美国国防部于2006年正式将网络空间纳入作战范畴。不仅如此，自2006年起，美国每两年开展一次检验国家网络安全以及军队实战能力的“网络风暴演习”。

1.3.2 2011年《可信网络空间：美国联邦网络安全研发项目战略规划》推进产学研一体化合作

美国科学与技术政策办公室（OSTP）于2011年12月6日发布《可信网络空间：美国联邦网络安全研发项目战略规划》，该战略规划注重理论结合实际，体现着产、学、研一体推进的趋势，不仅鼓励对网络安全科学学科的理论研究，而且要加速理论研究成果落地实践的转化速度。其内容为：

1）创新研究方法，总结并分析已知的威胁源，寻求新方法来解决网络安全问题，着重推进关键网络系统和服务社会的基础设施信息安全水平的提高；

2）通过培育网络安全科学学科发展，预测将来可能显现的新型网络安全威胁，并制定相关预警处理方案；

3）加强协作研发，包括政府与私营产业界、国际间的合作；

4）加速研究理论成果应用于实践的转化速度，确保研究产生的新技术和新战略能够被采用和执行。

1.3.3 2016年《网络安全国家行动计划》首设政府信息安全官

2016年2月9日，美国奥巴马政府出台《网络安全国家行动计划》，在这份文件中，奥巴马政府仿照美国公司的运行模式，首次设立联邦首席信息安全官[8]，负责联邦政府网络安全政策与行动的规划与执行。首席信息安全官岗位不仅对信息通信技术知识、计算机知识储备有要求，更要求具备相当的法学等相当多学科的复合知识，如此，数字经济下对复合型人才提出了更高层次的要求，数字人才将成为开启数字经济蓬勃发展的密钥。

2 美国数字经济发展微观分析

2.1 政府财政投资政策

20世纪70年代以前，数字经济发展属于制度变迁显著落后于技术革新阶段，信息技术的革新是拉动经济发展的主要动力，这一时期政府的财政扶持政策较少。20世纪70年代后，出于对凯恩斯国家干涉主义的反思，新自由主义思潮开始流行并占据主导地位。在这一思想主导下，美国政府放松了对经济领域的干涉，因此政府对数字经济的直接财政投资也不多，主要有1996年《美国下一代互联网计划（NGI 计划）》和1999年《21世纪的信息技术：对美国未来的一项大胆投资计划（IT2）》。

2.1.1 具有强烈政府色彩的《美国下一代互联网计划（NGI 计划）》：旨在推动网络更新，解决原有信息基础设施落后问题

NGI 计划是制度变迁适应技术革新的典型案例，该计划的启动具有相当强的技术背景因素。在20世纪90年代，以Internet 为典型的信息技术产业不仅在美国经济中占据愈来愈重要的地位，并且还改变了美国人民的生活方式，然而此时美国落后的信息基础设施已跟不上快速发展的信息技术产业，出现了失衡局面，快速增长的网络用户也让原来的通信网络设施负重不堪。于是，1996年科研机构和大学联合提出研发、建设新一代Internet 的构想，此后克林顿政府采纳了该意见，于同年10月6日宣布《美国下一代互联网计划（NGI 计划）》：计划于今后五年内投资5 亿美元用以实施下一代Internet，并已于1997年的财政年度里解决了1 亿美元的投资经费，为实现NGI 提出的“全民服务目标”，采取了如下措施：

1）连接各大学和国家实验室的高速网络的传输速率要比当时的互联网快100～1 000 倍；

2）推动下一代互联网技术的实验研究；

3）开发新的互联网应用，以满足国家重点项目的需要。

NGI 计划是美国自1993年《NII 计划》以后美国采取的最大的实质性活动[9]，政府投资具有相当强的目标指向，以技术选择为例，在技术上提出了“超高速光纤网”和“千兆级结点”等一系列针对性极强的技术方案。

2.1.2 NGI 子计划的《21世纪的信息技术：对美国未来的一项大胆投资计划（IT2）》

NGI 计划已建立了政府机构与企业、研究机构的合作机制，而IT2 计划是政府机构与高校等研究机构之间的合作开发计划。IT2 计划关注政府与高校及科研机构合作有其深刻的历史原因，1983年互联网的前身阿帕网就分为“军事网”和“教育网”两个部分，尔后“教育网”通过TCP/IP 协议率先将各大学校联络起来，进而再将因特网扩展至全球范围，因特网可以说是发端于高校研究机构的技术，政府很有必要与科研机构的合作。为巩固并加强美国在信息技术的领先地位，IT2 计划最早于1999年1月24日由戈尔副总统发表于美国科学促进会（AAAS）上，同年2月美国总统信息技术咨询委员会（PITAC）向总统提交了提议增加信息技术研究投入的报告，同年6月国家科技委员会制定IT2 执行计划。IT2 计划的指导原则包括：以强化基础研究的方式来促进信息技术发展；强调对先进信息技术的研发和转化利用效率的提高；研究信息革命对经济和社会的影响[10]。在上述原则的指导下，该计划加强对先进技术和计算方法等五个领域的扶持，联邦政府在2000年预算年度对信息技术方面增加了3.66 亿美元，增幅达到28%，2004年预算拨款更是高达13.7 亿美元。在2000年预算年度增加的3.66 亿美元中，约60%的资金用来支持以大学为基地的研究机构。

2.2 为减缓数字鸿沟的再分配措施

数字鸿沟是在信息爆炸的数字时代背景下，由于不同群体、地区接受和处理信息能力的差距导致在知识积累、财富增长以及社会地位上出现隔阂的现象。这种现象不仅发生在不同区域间，例如：国家与国家之间，一国（地区）范围内城乡之间，还发生在不同群体之间，例如：男性与女性之间以及不断年龄段群体之间。

针对数字鸿沟的性质分析，存在两种对立的观点：技术乌托邦主义认为，数字鸿沟是有关物理接口覆盖率的技术问题，依靠技术发展和市场调节，数字鸿沟问题会随着时间推移得到解决；反技术乌托邦主义认为，数字鸿沟是原先存在的社会不平等因素在数字时代下的新型表现。美国针对数字鸿沟采取的再分配措施则恰好有着浓烈的技术乌托邦主义色彩。

2.2.1 针对数字鸿沟的前身“电话鸿沟”的政策就有技术乌托邦色彩

数字鸿沟是一个运动、变化和发展的概念，它随着技术变迁而具有不同的表现形式。早在信息通信技术爆发前，由于电话应用的逐步普及，数字鸿沟在20世纪30年代表现为“电话鸿沟”现象，因此在20世纪30—90年代以来，美国电信政策核心目标是推广电话服务，尽可能让更多的美国公民使用上电话。可见，美国将数字鸿沟理解为物理接口问题具有较为久远的历史渊源。

2.2.2 信息革命后，美国的数字鸿沟政策仍贯彻机会平等主义

正如前文所述，20世纪70年代后新自由主义思潮抬头，因此美国的数字鸿沟政策仍然秉承技术乌托邦主义的观点，将数字鸿沟理解为物理接口覆盖率的问题，重心在于如何提高网络物理接口覆盖率，以保障不同人群具有接近互联网的同等机会。1993年克林顿政府颁布的NII 计划的目标之一便表明通过尽可能减少没有互联网接入的信息弱者的数量来缩小数字鸿沟[11]。1994年技术机遇计划（Technology Opportunities Program）, 又称TOP 计划通过对州和地方政府等主体进行资助，来提高乡村等落后地区的互联网接入水平。1996年美国国会出台《美国电讯法案》以期通过放松市场管控来提高宽带接入水平，该法案放松了对不同种类的电信和媒体公司相互进入业务领域的限制，允许不同的媒体市场相互渗透，促使美国全国范围内从电视运营到硬件制造、软件开发、网络通信、互联网服务、广播电视等各个领域展开新的竞争和重组，从而推动了高速宽带网络的建设。2009年奥巴马签署了《美国恢复与再投资法案》，在这项总额高达7 870 亿美元的经济振兴计划中，用于建设宽带和无线互联网接入的费用为72 亿美元。之后，国会直接要求联邦通信委员会（FCC）制定国家宽带计划，以保证每一个美国人都能接入宽带[12]。

美国对数字鸿沟的政策从电话鸿沟时代到数字鸿沟时代对机会平等主义的强调，忽视了数字鸿沟问题的复杂性。仅就网络接入数量和质量的平等是不够的，人们运用互联网技能水平的高低差异以及使用方式的异同仍会造就新型数字鸿沟，这也是新自由主义未考虑周全之处。

3 结语

考察美国数字经济的发展历程，数字经济是技术与制度相互交错下的产物。美国数字经济所取得的成就背后总有一定的技术和制度背景因素交叉其中。本文在考察美国数字经济制度保障过程中，更为侧重制度在其中所起到的作用，在此基础上引入了一定的技术背景，力求更为全面地展现美国数字经济发展情况。但是，由于研究视野所限，对技术因素的分析尚存不足，有待他人作进一步分析。