把制度优势更好转化为治理效能——以党的政治建设推进国家治理现代化

刘培功，胡小君

(1.天津师范大学 马克思主义学院，天津 300387；2.苏州大学 马克思主义学院，江苏 苏州 215031)

十九届四中全会《决定》总结了我国国家制度和国家治理体系的显著优势，在部署推进各方面制度建设的同时，提出把我国制度优势更好转化为国家治理效能的重大任务。实现这个重大任务，坚持和完善党的领导是关键和根本。党的政治建设作为党的根本性建设，是坚持和加强党的全面领导、不断提高党的长期执政能力和领导水平的根本保证。因此，从彰显制度优势和促进治理效能两方面分析党的政治建设对国家治理现代化的推进和保障作用，以及国家治理现代化对党的政治建设的发展要求具有重大的现实意义。

一、研究回顾和命题的提出

学界对于党的建设与国家治理现代化的研究主要从如下三个角度展开：一是对党的建设与国家治理现代化的互动关系的探讨，认为中国的国家治理已经形成一种基于法治的政党与国家相互嵌入、以政党为中心的新模式[1]，即政党治理为国家治理提供前提和保障，国家治理为政党治理提出要求和方向[2]；国家治理现代化同党的建设必须同步进行，“党的建设好坏决定了国家治理现代化的成败”[3]。二是党的建设对国家治理现代化的推动作用，认为构建现代化国家治理体系，党必须处于核心地位，党的执政能力处于引领地位[4]；也有观点认为，相比执政能力，党的领导能力才是推进国家治理现代化的关键[5]。三是国家治理现代化对党的建设的要求，主要探讨了党的制度化建设的要求，认为“制度治党是国家治理现代化的首要任务”[6]，强调要推进党的领导制度科学化与国家治理体系无缝对接、有机融合[7]，要强化政治监督保障制度执行，推动制度优势转化为治理效能[8]；也有学者强调党内法规体系的重要性，强调更好地发挥党内法规制度在党和国家机构改革中的重要作用[9]。相比之下，对国家治理现代化与党的政治建设关系的研究成果相对有限，主要强调在国家治理现代化进程中，党的政治建设在价值导向、行为取向、能力提升上的作用日益凸显[10]；同时，党的政治建设在多元化、开放性、制度化和技术性治理的理念下，逐步面临多重压力[11]。总体而言，当前学界对国家治理现代化的研究成果丰硕，但对党的建设与国家治理现代化互动关系的研究仍有待充分展开，尤其是尚未深入探讨作为根本性建设的政治建设与国家治理现代化的关系。

作为领导党和执政党，中国共产党是推进国家治理现代化的领导核心，也是国家治理体系中最重要的治理主体。党建设得是否坚强有力，直接关系到国家治理现代化能否实现。党的政治建设是党的根本性建设，对党的各方面建设发挥统领作用，党在政治建设上的加强必然会通过党的全面领导和党员干部的治理行为延伸到国家治理的各方面各环节。我国的国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现，国家治理内在的政治定向与党的建设所强调的政治性在根本逻辑上是一致的，体现了共同的政治要求：以人民为中心的根本政治立场，坚持中国特色社会主义的正确政治方向，坚持党的全面领导的根本政治原则，坚持“两个确立”的根本政治纪律，做到“两个维护”的根本政治要求。以上政治立场、政治方向、政治原则、政治要求构成了一条完整的政治逻辑：必须做到“两个维护”，才能保证党的团结统一、巩固党的全面领导，才能确保党的政治路线贯彻实施，进而实现民族复兴和人民幸福的初心使命。无论是党的政治建设，还是国家制度和国家治理体系的构建，都内在地遵循了这个政治逻辑。本文依照这个政治逻辑来分析党的政治建设对发挥国家治理体系的制度优势，对提升国家治理效能的引领和保障作用，以及推进国家治理现代化对加强党的政治建设的新要求。

二、党的政治建设是彰显国家治理体系制度优势的根本保障

经过70多年不断探索和发展完善，中国特色社会主义制度和国家治理体系呈现出强大生命力和巨大优越性。广泛而强大的制度优势构成了“中国之治”的深厚基础。制度优势是一个静态和动态结合的连续体，从静态来看，制度优势是对“现有制度的实践效能、经验呈现和鲜明特征”的“肯定性褒扬和结论性评价”[12]。从动态来看，制度优势有一个保持和发挥的过程，在这个过程中需要制度主体不断地维护和加强，才能使制度优势保持在高位水平；这个过程也是制度体系，并始终处于不断丰富、更加成熟的过程，即治理体系的现代化。在这个制度成长的过程中，党通过政治建设全面加强党的领导、党的组织建设，在国家制度和国家治理体系建设的制度立场、制度供给、根本制度等方面，发挥夯实、引领和保障作用。

1.党的政治建设夯实了国家制度和国家治理体系以人民为中心的制度立场

制度从来都不是中立的，被特定主体构建出来的制度总是维护一部分社会群体的利益，并限制某些社会群体的利益，因而制度是有立场的，并蕴含着内在的价值取向。制度的价值取向以凝聚价值共识的方式，为制度提供伦理支持，这是制度存在和维系的价值根基[13]。我国的国家制度和国家治理体系在制度主旨上充分体现了以人民为中心的制度立场，以人民性实现了国家政权阶级性和公共性的有效统一，这也是我国国家制度和国家治理体系“人民至上”制度价值优势的集中体现。以人民为中心的制度立场来源于中国共产党的政治立场，正如习近平总书记指出，“人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志”[14]。党的政治建设就是把以人民为中心的根本政治立场融入国家制度和国家治理体系的制度立场之中。中国特色社会主义各方面制度建设是在错综复杂的环境中进行的，一方面受到权力自身的自利性、腐蚀性的干扰，另一方面受到市场经济条件下资本逐利性和思想多元性的影响，这就要求坚持以人民为中心的制度立场必须加强政治建设，以坚定的政治立场和坚强的政治定力来限制、摒弃这些不良影响对制度建设的干扰和扭曲。首先，坚持人民主体地位，坚决摒弃制度建设中的权力自利逻辑。坚持人民当家作主，必须不断完善人民代表大会这一根本政治制度，同时着力发展社会主义协商民主，拓展人民行使民主权利的途径；必须加强权力监督体系建设，确保权为民所用；必须坚持依靠人民执政，让人民管理自己，推进基层直接民主制度化、规范化。其次，坚持保障人民权益，弘扬公平正义的制度价值，坚决摒弃制度建设中的特权逻辑。在法治制度体系建设中，着力加强人权的法治保障，严格规范公正文明执法；在行政制度体系建设中，着力推进服务型政府建设，促进基本公共服务均等化。再次，坚持一切为了人民、让人民共享发展成果，限制和防范制度建设中的资本逐利逻辑。在经济制度体系建设中，坚持做强做优做大国有资本，夯实人民利益的经济基础；在民生制度体系建设中，把促进就业放到优先位置，保障劳动所得，提高劳动者收入，建立健全覆盖全民、城乡统筹的社会保障体系；在文化制度体系建设中，坚持把社会效益放在首位，保障人民文化权益，满足人民全面发展的需求。

2.党的政治建设推进了以党的政治路线为遵循的国家治理制度供给

国家治理体系是一整套由各方面制度构成的完整的制度体系，并始终处于不断构建和完善的成长过程。在这个过程中，为数众多的具体制度、体制和机制被设立、改革、废止，一些新的建设领域有着迫切的制度需求，需要有效的制度供给，这种“制度需求与制度供给之间的互动会引起制度变迁”[15]。制度供给的方式既有地方和基层发挥主动性的“摸着石头过河”，也有中央层面统揽全局的“顶层设计”。新的制度构建之后，还存在着与旧有制度、其他制度的替代、调适过程。由于国家治理体系的高度复杂性，制度供给需要方向上的正确引导、布局上的精准谋划、功能上的相互配合，只有这样才能避免制度建设的碎片化、割裂化和相互冲突等问题。解决这些问题，离不开党的坚强领导，离不开党的政治建设对制度供给的正确引导和坚强保障。首先，坚持党中央对制度建设的集中统一领导，充分发挥“顶层设计”的制度供给和导向作用。十八届三中全会决定成立的中央全面深化改革领导小组是总体谋划改革和统领制度建设的中枢机构。十九届三中全会作出的深化党和国家机构改革的决定，着力构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，是国家治理体系现代化的突破性进展。其次，坚持围绕总体布局和战略布局补缺补差，织密完善各方面制度。“五位一体”总体布局中生态文明建设是新增加的领域，围绕这方面的制度供给，中央出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，构建了自然资源产权制度、有偿使用制度、生态补偿制度、生态文明绩效考核制度以及环保督查机制、河湖长制、国家公园体制等，形成了生态文明制度体系。与此同时，逐步把新时代以来“四个全面”推进的各方面成就，例如，全面从严治党、依宪执政、创新社会治理等，用重要制度巩固下来，融入国家治理体系之中。再次，以坚强的政治担当涉险滩、闯难关，啃硬骨头，推进重点难点领域的制度建设。例如，在全面从严治党制度体系建设中，党中央以刀刃向内、刮骨疗伤的精神，改革纪委双重领导制度，建立纪委内部监察制度，强化政治巡视制度，建立和健全国家监察体制，保障权力得到有效监督。

3.党的政治建设强化了作为国家治理“关键和根本”的党的领导制度

国家制度和国家治理体系是一个包含了根本制度、基本制度和重要制度的分层系统。在十九届四中全会《决定》中，习近平总书记指出“突出坚持和完善党的领导制度，抓住了国家治理的关键和根本”[16]。维护党的全面领导和长期执政也是党的政治建设的中心内容。政治的核心问题是国家政权的问题，这是一个大是大非的问题，党的政治建设要求党员干部增强政治敏锐性和政治鉴别力、警惕政治风险、开展政治斗争，都是从这个角度来讲的。党的政治建设着力坚持和加强党的全面领导，并通过统领党的制度建设来推进党的领导体制、领导方式的完善。首先，着力强化做到“两个维护”的制度机制。新时代以来，党中央先后制定了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党重大事项请示报告条例》《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》等党内法规，保障习近平总书记重要指示批示坚决贯彻落实，保障党中央重大决策部署有效执行。其次，健全党的全面领导的制度机制。通过党和国家机构改革，建立中央全面深化改革委员会、中央全面依法治国委员会、中央财经委员会、中央外事委员会等中央决策议事协调机构，健全党中央集中统一领导重大工作的体制机制。制定党的各方面工作条例，把坚持党的全面领导的要求落实到各领域各方面各环节。再次，围绕改进党的领导方式完善相关制度体制。坚持和完善民主集中制，用制度巩固这个根本领导制度在发展党内民主和实行正确集中两个方面的优势。坚持群众路线这个根本领导方法，完善党员干部联系群众制度，着力推动群众工作制度化。坚持依法执政这个基本领导方式，增强干部法治思维和法治水平，把党的主张通过法定程序转化为法律法规，推动党的领导活动制度化、法治化。这些制度与党和国家监督体系相互衔接，形成合力，为坚持党的全面领导和维护党的长期执政地位提供了严密的制度保障。

总之，党的政治建设促进国家制度和国家治理体系成长的过程，也是制度优势不断彰显的过程。在十九届四中全会明确的十三条显著优势中，党的政治建设本身就是“坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进”[17]这个首要优势的直接体现，同时通过强化党的领导制度体系，保证了集中力量办大事、各民族团结、人民团结、党指挥枪等显著优势。

三、党的政治建设是国家治理制度优势转化为治理效能的动力源泉

制度是一个国家的核心竞争力，也是决定国家竞争成败的关键所在。十九届四中全会《决定》明晰了中国特色社会主义的制度图谱，发出了进一步推进国家治理体系和治理能力现代化的动员令。完成社会主义现代化国家的建设目标，需要进一步完善中国特色社会主义制度，通过加强党的政治建设，充分发挥制度优势，把制度优势转化为国家治理的优良效能，并以此应对各种风险和挑战，赢得人民的持久拥护，取得制度竞争的伟大胜利。党的政治建设内在地包含了政治责任、政治纪律、政治能力、政治生态等建设内容和要求。在实现国家治理体系和治理能力现代化的进程中，加强党的政治建设，强化党员干部对国家治理各项制度的自觉遵循和严格执行，是推动制度优势转化为治理效能的动力源泉。

1.以严格的政治责任和政治纪律强化制度意识、维护制度权威

制度的执行是一个主观和客观相统一的过程：在主观方面需要人们形成对制度的认同，进而形成自觉的制度意识，乃至坚定的制度自信；在客观方面需要法律规章和纪律进行保障。两方面的充分结合，塑造了制度的权威。制度权威是指“制度的规则、规范等客体性要素，‘嵌入’到主体的心理结构中，从而实现人们对制度的服从”[18]。在中国特色社会主义制度的权威构建逻辑中，制度优势体现了制度合法性的基础，但制度认同和法律纪律的保障仍需着力加强。通过加强党的政治建设，督促党委政府和各级干部带头树立制度权威，强化制度意识，以上率下，带动全党全社会形成自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度的良好生态。首先，严格政治责任，建立推进制度建设和制度执行的责任制。明确各级党委(党组)对本地区、本部门各项制度落实的主体责任，党委(党组)书记履行第一责任人的职责。抓住领导干部“关键少数”，从讲政治的高度，认识到制度建设、制度竞争在国家发展和国际竞争中的重大意义，认识到遵循制度、执行制度是贯彻“两个确立”、增强“四个意识”、做到“两个维护”的实践要求，以上率下，一级带一级，把党中央的政治权威转化为国家治理的制度权威。在党内政治文化建设中，把制度文化作为重要内容，通过制度权威与制度文化内外结合，在全党增强制度意识、形成制度自觉、坚定制度自信。其次，强化政治监督，把制度执行纳入政治巡视巡察之中。严格的监督是保证各项制度有效执行，杜绝做选择、搞变通、打折扣的关键之举。除了从常规化、业务化的角度对制度执行成效进行督查、评估外，还要从政治的角度，通过政治巡视、巡察，察认识、察责任、察作风，从根子上剖析制度执行不力的问题，尤其要克服制度执行中的形式主义、官僚主义导致的制度空转问题。再次，以严格的政治纪律保障新制度、重要制度落地。一些新领域的制度由于受到旧观念、既得利益者的干扰和阻挠，而面临落地运行困难的情况，特别是生态领域的相关保护制度，由于其包含的绿色发展理念与唯GDP的旧观念及其掩饰下谋私利的行为相冲突，往往被一些地方阳奉阴违。十九大以来，中央严肃查处了祁连山系列环境污染案、秦岭违建别墅案等破坏生态环境的典型案件，进行了政治问责，有力地维护了生态保护制度的落地运行。

2.以严密、贯通的党组织体系延展国家治理的制度运作空间

国家治理不同于政府管理，其主体涵盖国家(政府)、市场和社会，呈现多元化特点。治理主体的关系状况直接影响着治理制度的有效运作空间。治理主体间关系负向，会限缩制度运作空间。治理主体之间形成协同关系，则会延展制度运作空间，形成更好的治理效能。我国的国家治理在主体上呈现出一元领导和多元协同的关系，中国共产党及其各级组织在治理中发挥领导作用，政府机构、各类经济组织和社会组织，乃至公民个体，在党组织领导下各司其职、有序参与国家和社会的治理活动。这种领导与协同的正向关系是以党的组织体系为依托，并由党的政治建设不断引导、协调和巩固。加强党的政治建设，拓展国家治理的制度运作空间应从三个方面着手：首先，要严格贯彻新时代组织路线，健全党的组织体系。从巩固党的阶级基础和厚植党的群众基础的政治高度，在社区、新经济组织、新社会组织中织密基层党组织网络，推动党的组织和党的工作对社会的全覆盖。通过严密的组织体系，构建国家治理多主体协同和拓展制度运作空间的组织依托。其次，强化基层党组织和群团组织的政治属性、政治功能。推动党的基层组织着力提升组织力，突出政治功能、强化政治引领，加强对农村、社区、国有企业事业单位等的全面领导，在非公企业和社会组织中发挥政治核心作用。推动各类群团组织加大政治动员、政治引领、政治教育工作力度，发挥联系群众的桥梁作用，引导群众听党话、跟党走。再次，强化党的组织体系之间的贯通性。通过维护党的集中统一的组织制度，以“四个服从”“四个意识”为原则，强化党的中央组织、地方组织、基层组织上下贯通的制度运行体系。由此，通过政治上、组织上的全面加强，依托完整、严密的党的组织体系，畅通和延展国家治理的制度运作空间。一方面以依法治国、依法执政为依据，由法律、政策的规制、执行而体现的正式空间；另一方面由各领域党组织的领导行为和政治引导、党员先锋作用而延展的组织空间，两方面相互促进，打通制度落实的“最后一公里”，增强国家治理各项制度的渗透力和执行力。

3.以政治能力的提升支撑国家治理各项制度的准确、有效执行

国家治理能力的现代化在治理实践中具体表现为各级领导干部优良的制度执行力和治理能力。十九大提出“既要政治过硬，也要本领高强”，要求党员干部努力增强学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领和驾驭风险本领等八个方面的执政本领[19]。在领导干部的各项能力中，政治能力至关重要，直接关系到能否严格按照制度履行职责、行使权力、开展工作，关系到党组织把方向、谋大局、定政策、促改革的能力，是支撑国家治理能力现代化的关键能力要素。党的政治建设对于干部能力的要求，坚持突出政治标准，把政治能力、治理能力、制度执行能力统一起来，以政治能力提升促进国家治理制度的准确执行。首先，提高从大局上、整体上把握国家治理制度体系的能力。国家治理体系涵盖十三个方面，是由根本制度、基本制度和重要制度组成的有机整体，制度之间相互关联、相互配合，尤其是有些制度内在地包含了多方面主辅兼顾的复杂要求，需要制度执行者对国家治理各项制度从整体上把握，清晰地了解制度之间的关联。例如，在经济领域各项制度中，国有企业的控制力和民营经济、外资企业营商环境的关系，按劳分配和多种分配方式的关系，亲清政商关系等制度要求，都需要在制度执行中坚持大局意识，能够从政治上精准研判，深入剖析问题，推动各项制度的有效落实。其次，增强政治定力，提升把制度规定与工作实际有效结合的能力。国家治理各项制度的落实需要与本地区、本部门的具体实际相结合，但由于具体实际千差万别，结合的过程也错综复杂，必须以坚定的政治定力保证制度在落实中方向不偏、不打折扣、不搞变通，同时把制度落实和制度完善联动起来，推动各项制度逐步完善。再次，强化政治担当、提升政治斗争本领，维护国家制度安全。中国特色社会主义制度和国家治理体系是党带领人民历经艰辛探索得来的，优势突出，行之有效，需要倍加珍惜和维护。由于制度竞争带有根本性、长期性的特征，因此要增强政治敏锐性和政治鉴别力，对歪曲、否定中国特色社会主义制度的错误观点保持高度警惕，对违反制度、阳奉阴违的行为，敢于抵制，勇于斗争，坚决维护国家制度安全。

四、围绕推进国家治理现代化加强新时代党的政治建设

十九届四中全会强调必须在党中央统一领导下完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，党的政治建设必须服从和服务于这个大局。党的政治建设也是国家治理体系不断健全的关键构成要素，其自身存在着“把建章立制贯穿全过程各方面，建立健全长效机制”[20]的制度建设内在要求。在新征程中加强党的政治建设，应紧密结合十九届四中全会勾勒的中国特色社会主义制度和国家治理体系的制度图谱，尤其是党的领导制度体系的各项制度建设，强化党的政治建设为国家治理现代化提供政治保证和动力源泉的重要功能，不断增强党的政治建设的政治性、系统性、统领性，把制度化的建设要求融入其中，确保在党的全面领导下如期完成国家治理现代化各项任务。

1.着力提升党的政治建设的政治性，夯实党领导国家治理现代化的政治基础

突出政治性是加强党的政治建设的应有之义和内在要求，也是其发挥统领作用的依据所在。一方面要把强化党的政治信仰建设融入建立不忘初心、牢记使命的制度中。坚定政治信仰是党的政治建设的首要内容。不忘初心、牢记使命主题教育实践活动对于督促全党按照守初心、担使命的要求，学懂弄通习近平新时代中国特色社会主义思想，锤炼忠诚干净担当的政治品格，坚定崇高政治信仰发挥了重要推动作用。建立不忘初心、牢记使命的制度，就是通过常态化、规范化、长效化的理论学习机制、政治教育机制、党性锤炼机制、使命担当机制、为民服务机制等，夯实马克思主义政治信仰，着力用习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党。另一方面结合完善保障“两个维护”的制度机制，通过相关党内法规、规章、程序把增强核心意识、与党中央保持高度一致的政治要求，进一步落实到党内政治生活中，落实到党的政治纪律和政治规矩里，落实到党的各项工作中。通过增强政治性，确保全党坚持以人民为中心的思想，坚持党的基本路线，坚决做到“两个维护”，引领国家治理现代化沿着正确方向如期全面实现。

2.不断增强党的政治建设的系统性，凝聚党领导国家治理现代化的合力

党的政治建设涵盖多方面内容，包含了思想要求、行为规范、制度规则等各种要素，需要坚持系统构建的思维，从整体上推进，凝成合力。以党章为根本遵循，围绕加强党的政治建设的根本要求，夯实党的政治属性，坚持崇高政治追求，不断实现党的政治使命，结合领导国家治理现代化的要求，把各方面要素联动起来。坚持用党的科学理论武装头脑，夯实思想根基，牢记初心使命，坚决站稳以党性和人民性相统一的政治立场，毫不动摇地执行党的政治路线。坚持思想建党与制度治党相结合，以思想上的统一夯实信念基础，把思想自觉和政治自觉落实到坚持党的全面领导的行动自觉之中，并以健全党的全面领导制度、维护党的集中统一的组织制度等加以保障。突出政治能力建设对党的政治建设的支撑作用，一方面，要结合健全提高党的执政能力和领导水平制度，着力提升把握大势、把握全局的政治能力，增强贯彻落实党的基本理论、基本路线、基本方略和政策部署的能力；另一方面，要结合健全为人民执政、靠人民执政的各项制度，增强对人民群众发挥组织、动员、引领、教育的功能。结合全面从严治党的制度建设，营造风清气正的党内氛围，涵育好党的政治生态的基础。突出政治标准，把好选人用人关，严肃党内政治生活，建立经常性的政治体检机制，帮助党员干部增强政治免疫力。推进党内政治文化建设的制度化，健全优秀传统文化的转化创新机制，完善革命文化弘扬发展机制和红色基因传承机制，在党员干部中弘扬和践行共产党人价值观，即忠诚老实、公道正派、实事求是、清正廉洁等价值，并与践行社会主义核心价值观形成常态化对接。通过涵育优良的党内政治生态，增强党领导国家治理的创造力、凝聚力、战斗力，实现以党的自我革命带动国家治理现代化。

3.不断增强党的政治建设的统领性，带动新时代党的建设伟大工程全面加强

新时代党的建设总要求明确提出以党的政治建设为统领，全面推进党的各方面建设，这也是十九届四中全会关于全面从严治党制度建设的重要内涵。以党的政治建设统领和加强新时代党的思想建设，以塑造政治灵魂为思想建设的根本，把坚定理想信念作为首要任务，用党的创新理论武装全党，推进理论学习制度的常态化、长效化。以党的政治建设统领和加强组织建设，干部队伍建设以突出政治标准为导向，坚持党管干部原则，使选出来的干部牢固树立“四个意识”，体现根本政治担当。基层组织建设以夯实政治功能为重心，使基层党组织回归政治本位，提升组织力。以党的政治建设统领和加强作风纪律建设，以严肃、规范、常态化的党内政治生活培育和巩固优良作风，整治形式主义和官僚主义。以强化政治纪律为保障，把政治上的高标准、严要求与严格的组织纪律结合起来，全面从严带动其他各项纪律。以党的政治建设统领和推进党内监督和反腐败斗争，以深化政治巡视为抓手，统领新时代党和国家监督体系建设。以实现政治清明为目标，坚韧执着、标本兼治，巩固反腐败斗争的压倒性胜利成果。