乡镇卫生院执行新《政府会计制度》的困境与对策

张 丹

（陕西百诺财务科技有限公司，陕西 咸阳 713199）

政府会计作为我国会计体系中一项重要的分支，通过运用专门的会计方法，对各单位财务状况进行全面、系统地核算、监督和报告，对行政事业单位的财务管理起着基础、关键及重要的保障作用。2014年，国家审批通过了《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，为政府会计制度改革提供了新思路、新依据和新方法。至此，政府会计制度与政府会计基本准则、政府会计具体准则及应用指南一并构成我国政府会计标准体系。财政部在2018年针对医疗单位又连续发布关于医院和基层医疗卫生机构执行新《政府会计制度》的两个补充规定文件，这为乡镇卫生院执行新《政府会计制度》带来了操作指引和细化说明。

一、新《政府会计制度》概述

财政部根据各试点地区经验，于2017年发布了《政府会计制度—行政事业单位会计科目和报表》，要求各单位应当自2019年起实行财务会计和预算会计既相互衔接又适当分离的双功能、双基础、双报告会计核算模式。在新《政府会计制度》的规定下，账务核算采用平行记账模式，通过预算会计和财务会计两大模块，要全面、清晰地反映各单位财务信息以及预算执行信息，通过规范、强化财务核算管理，要能为各单位加强财务风险管理、开展信用等级评级、改进政府绩效监督考核等提供依据和参考。

（一）新《政府会计制度》中的“适度分离”

新《政府会计制度》的“适度分离”主要体现在双功能、双基础和双报告三个方面。所谓双功能，是指在新《政府会计制度》的要求下，应当体现预算会计和财务会计的双重功能。即预算会计要准确核算反映预算收入、预算支出和预算结余等预算执行信息，财务会计要全面反映资产、负债、净资产、收入和费用等财务信息。双基础是指，新《政府会计制度》下预算会计应当以收付实现制作为核算基础，而财务会计则应当以权责发生制作为核算基础，除非国务院另有规定。双报告是指在新《政府会计制度》下，以预算会计收付实现制核算生成的数据为基础编制政府决算报告，以财务会计权责发生制核算生成的数据为基础编制政府财务报告。

（二）新《政府会计制度》中的“相互衔接”

新《政府会计制度》规定，各单位对于现金收支纳入部门预算管理的交易或事项，在采用财务会计核算的同时应当进行预算会计核算，体现平行记账核算原则。除此之外，其他业务仅采用财务会计核算。因此，新《政府会计制度》下，预算会计和财务会计的“适度分离”，并不是简单地将业务分离成两套账、两条线，而是要形成政府预算会计要素和财务会计要素相互协调、决算报告和财务报告相互补充的“衔接”机制，从而共同反映出政府会计主体的预算执行情况和财务核算信息。

二、乡镇卫生院执行新《政府会计制度》的困境

（一）财务制度不规范

根据实地走访了解，大部分乡镇卫生院没有规范、健全的财务管理制度。一是缺乏详细、完整的现金管理制度、银行账户结算管理制度以及发票管理制度等纲领性财务管理文件。大部分乡镇财务人员对一些必要的财务制度不熟悉、不了解，在实际业务操作中，仅凭个人经验处理，没有遵循相关的制度要求，给卫生院财务管理带来一定风险。二是缺少药品、设备等物资领用登记制度，导致会计做账时购入药品凭借增值税发票入账，领用药品时缺少必要的领用凭据。财务室与药房以及其他科室沟通较少、联系不紧密，导致物品、设备的登记管理出现断层，财务人员的账簿资料没有如实反映卫生院的资产信息。三是卫生院不重视日常费用报销和单位内部控制管理。日常费用报销没有基于内部控制理念形成一个良好的习惯和模式，没有建立资金审批制度。有的卫生院由于人手不足，会计一人身兼数职，既管账又管钱还兼管会计资料档案，导致现金使用随意性较高，给卫生院后续财务风险管理埋下隐患。

（二）财务审核不严谨

近年来，随着国家对财税改革力度的持续深入和不断规范，发票作为财务入账的关键凭证，一直是国家监控的重点对象。在基层卫生院账务审计时发现日常财务审核存在诸多问题：一是原始凭证审核不严谨、不仔细，取得了不合规发票入账。一些入账的增值税普通发票上只有医院名称，没有统一社会信用代码，或者记录医院名称只是简称，个别发票开票内容笼统地开成办公用品，缺乏具体物品明细。二是存在现金使用超过规定范围和限额的现象。个别卫生院采用大额现金交易开具发票，发票后面缺少必要的合同、红头文件等资料，不免让人对卫生院业务的真实性产生怀疑。三是利用现金大量发放超额加班费和绩效费。在部分卫生院的账务中发现，职工除了每个月正常工资通过银行转账外，其余的加班费、绩效费、福利费等统统用职工名单的形式用现金发放，这样不仅违反了相关财务制度的要求，而且使得卫生院账务核算的真实性、谨慎性以及可比性等会计信息质量要求大打折扣。

（三）财务核算不精准

新《政府会计制度》的实施推进，给乡镇卫生院财务人员账务核算增加了一定的压力和难度。一是许多基层财务人员对新制度所采用的平行记账模式不了解，财务核算与预算核算相脱节，涉及纳入部门预算管理的收支没有及时进行预算会计处理；只需要财务会计核算的业务，又重复进行预算会计处理。二是对财务会计做账需要“计提”或者“分摊”的业务处理往往省略，直接编制发放的分录，导致个别过渡性质的会计科目常年累计、留有余额。一些出纳人员的库存现金日记账和银行存款日记账没有及时做到日清月结，基本上是按照业务发生的先后顺序登记流水账，很难从中反映当天或当月的发生额、余额。有的财务人员为图省事，只登记收入、支出的发生额，从不登记余额，这样无形中给期末财务对账带来了一定的困难。三是对单位固定资产没有按月计提折旧，导致卫生院固定资产账面价值与卫健部门固定资产系统的价值不一致，存在差异。根据新制度规定，固定资产应按月计提折旧，然而在审计中发现，个别财务人员将购入固定资产的业务进行费用化处理，有的卫生院直到年底才一次性计提折旧，这些都严重违背新《政府会计制度》的账务处理原则。

（四）财务人员不到位

财务人员作为乡镇卫生院日常业务的核算者与监督者，其重要职责不言而喻，具有不可替代的作用。受单位编制等因素限制，乡镇卫生院往往没有配备专业的财务人员，要么让新入职医院其他科室的年轻人调入财务室学习做账，要么是医院长期从事财务工作的人担任会计做账。由于现有的财务人员不具备专业化、系统化的财务技能和思维方式，再加上近年来财会、财税新政不断颁布，导致财务人员在相关业务处理上显得力不从心、不太规范。同时，卫健部门缺少对乡镇卫生院财务人员的业务培训、操作指导和相应的监督管理，这也是影响财务人员技能不过关、政府会计制度落实有困境的重要因素。

三、乡镇卫生院落实《新政府会计制度》的对策与建议

（一）健全财务管理法规制度

乡镇卫生院应根据本单位财务管理、流程审批以及内部控制等实际，并结合财政部下发的新《政府会计制度》文件，认真梳理，制定详细、具体的财务管理流程制度。一是要规范卫生院财务收入核算、财务开支审批、财务预算决算、资金管理责任和信息公开等方面的制度建设，要能确保卫生院资金安全。二是要认真做好卫生院药品、设备等资产保管、资产台账登记以及资产评估、资产经营等方面的制度建设，确保卫生院的资产安全。三是做好物资采购、领用和无偿调拨等业务的内部控制制度建设，确保会计信息的准确和业务效率的高效。四是健全和完善单位财产清查制度建设，要不定期对卫生院开展财产全面清查工作，及时发现和纠正财务管理过程中的漏洞和隐患，不断推进卫生院财务管理各项制度的建设，做到有章可循，依规办事。

（二）加强财务资料审核力度

一是要按照《会计法》和新《政府会计制度》等法律规章要求，建立会计核算体系并依法设置账簿，严格按照《会计法》的要求，正确、规范记载账簿，日记账做到日清月结并及时进行对账。二是财务人员可以通过参加培训会、网课、书籍等形式不断学习，加强自身业务处理能力，全面理解新《政府会计制度》平行记账模式的内涵，加强财务会计和预算会计的账务处理差异，针对不同的业务，正确编制会计分录。业务经办、出纳和会计等人员要加强对原始票据的审核和监管，对于信息不完整、不正确、不齐全的票据资料应及时予以退回、要求重开。三是针对单位固定资产核算，要及时与卫健部门进行核对，并按月计提折旧，不断提高会计信息质量要求。

（三）规范财务核算账务处理

一是要规范卫生院资金的使用审批程序。做到每项支出必须由经办人签名、主管领导审核、负责院长审批，卫生院重大项目支出必须由卫生院成员代表大会讨论决定，并建立相应的“问效”“问责”责任追究制度，防止资金贪污、侵占、挪用等现象的发生。二是要配齐、配备专业的财务人员。加强对现金使用限额和范围管理，金额较大的支出一律用银行结算账户进行结算，并提供合同或红头文件等资料。卫生院现金收入必须及时入账、对账，做到“账证、账账、账表、账实”四相符，坚决杜绝收入不入账、设单位“小金库”、以白条抵库等现象的发生。三是促进财会监督机制的构建，形成财会监督与审计监督、民主监督并存的多角度、多方位、多层次的监督体系。利用互联网技术，实现账务核算与内控管理有机衔接，建立智能化、共享化的财会监督信息系统，增强财会监督的前瞻性，以期促进卫生院财务核算的精准性和可靠性。

（四）完善财务管理人员体系

一是要严格按照卫生院相关财务管理制度和内部控制制度要求，实行不相容职位相分离，人员方面不允许财务一人身兼多职，物资管理方面实行账、款分离，支票、财务章和银行印鉴由专人分别保管，相关人员要提高自身职业道德素养，遵守卫生院制定的各项措施制度。二是财务人员尤其是会计要持证上岗，要具备一定的专业财务知识和业务技能，不仅熟悉政府会计核算方法和政府会计政策，正确核算乡镇卫生院日常业务，而且要具有较高的职业道德水准，能够客观、公正地处理业务，对责任心不强、屡次考核不过关人员，予以经济处罚或辞退，要能保障专业化、规范化、高效化的财务管理人员体系。三是财务人员要及时进行知识更新和完善补充，加强后续技能教育培训，多参加财政部门、卫健部门举办的技能培训会和继续教育活动。四是乡镇卫生院的负责人要带头并要求职工加强财务新规的学习，提高并重视单位财务管理和财务风险意识，营造良好、科学的财务管理环境，从而不断推进新《政府会计制度》在基层的衔接与应用。