从过渡走向成熟：城市安置社区治理的发展逻辑与推进策略——基于福建省福州市某社区的分析

林晶晶

(中共福州市委党校 公共管理教研部，福建 福州 350014)

安置社区是由政府主导规划建设的、用于安置被征拆群体所形成的特殊社区。在工业化、城市化大背景下，随着城市开发建设，城中村、棚户区改造以及乡村振兴等工作的推进，国内相继催生了众多的安置社区。作为颇具中国特色的社区类型，安置社区兴起于全国开发区热潮后，从出现到现在，基本不超过30年时间。与一般的城市社区相比，安置社区在空间形态上虽然具备了城市社区的特征，但在居民构成、公共配套设施、管理服务、社区文化等方面有其特殊性。安置社区的出现,对城市开发建设、人居环境改善等民生需求以及我国住房保障体系的充实和完善起到了重要的作用，但其独特的社区形态、结构属性也对治理提出了更高的要求。如何实现安置社区向现代城市社区的平稳过渡，成为当前城市发展中不可回避的热点和难点问题。

1 研究回顾与案例背景

1.1 安置社区治理发展的研究现状

国内学界对安置社区的研究开始时间较早，但相对成熟的城市社区或农村社区，安置社区相关的理论研究和实证分析较少。目前，学者对于将安置社区置于工业化、城市化进程中涌现的“过渡型社区”的理论定位基本一致，对安置社区转型发展的路径研究主要集中在4个维度。一是居民的主体维度。实现市民化和社区融入是当前安置社区相关研究中关注最多的方面。持这一观点的研究者将安置社区的治理困境归咎于角色转换过程中的失败[1]，认为推进居民思维和生活方式向城市转变是形成城市成熟社区和城市文明居民的重要标志[2]，需要通过推进社区融入、加速市民化进程等途径来实现“过渡型”社区的良性治理。二是社区空间再造维度。安置社区自然空间的失序导致社区社会空间的失序，进而使社区治理陷入多种困境，因此有学者提出将重构社区社会空间作为实现安置社区良好治理的重要路径[3]。通过重构社会记忆和社区文化，重塑日常生活领域和互动场景，形成新的社会共同体，促进社区整合。三是制度规范维度。有研究者认为，城乡二元对立的结构实质是过渡社区治理失序的根本因素，要消除安置社区存在的治理模式缺陷和治理困顿问题，实现“过渡型社区”转型，需调整建立城乡统一的社会治理体系，构建适应城镇化要求的社区治理模式[4]。也有研究者提出，组织变迁是影响安置社区治理的重要因素，实证研究中存在的正式治理体系冗余、组织形式和程序出现层叠等现象[5]，影响着过渡型社区治理。因此，最重要的是要实施政社分开，要注意“去行政化”，激发社区的发展活力[6]。四是多元共治维度。研究者从城镇化推进下安置社区的治理主体和治理场域发生重构的角度[7]，提出将社区互动式参与、互惠式信任纳入“过渡型”社区治理当中，调动社会资本参与，构建多元合作、参与式治理、民主协商、共建共治共享等治理模式，从而规范和提升安置社区治理水平[8]。还有学者将其中两至三个路径进行结合，从混合治理、元治理等理论视角探究安置社区治理发展的有效路径。

既有研究对安置社区实现向成熟社区过渡提供了不同的视角和不同的推进路径，为安置社区实现发展转型提供了有益的理论支持，但对安置社区转型发展的阶段与演进逻辑关注得较少。安置社区的“过渡型”决定了其在相当长一段时间内是处于发展变化的状态，认识并理解安置社区不同发展阶段的特征、转型过程中的理性取向，对探索安置社区向现代城市社区转型大有裨益。在既有研究的基础上，本文从发展的视角，通过跟踪回望福建省福州市某安置社区的发展历程，探讨安置社区从过渡走向成熟的推进路径。

1.2 案例基本情况

CX社区(以下简称某社区)是在福建省福州市街居改造、住房改造背景下形成，也是福州市较早的拆迁安置社区，安置居民涉及原来的8个居委会的原住民，现有居民3800多户，总人口达到一万六千多人。历经20多年的建设和发展，从“老破小”到安居乐业，从混乱、安全问题频发到安定有序，目前某社区已经成长为一个成熟的现代城市社区。某社区从过渡走向成熟过程中“摸着石头过河”的实践和经验，对刚启动或探索中的安置社区走向成熟、实现善治提供了有效的经验借鉴。

2 安置社区治理发展的阶段演进

安置社区的治理与发展是一个不断演变的动态过程。从我国目前安置社区治理发展实际来看，受到所在地区经济社会发展、城市整体治理水平、社区具体性质等多种因素影响，安置社区治理发展的速度和进程虽然不尽相同，但基本上遵循图示1的发展和演进逻辑。

如图1所示，安置社区从过渡型社区走向成熟城市社区主要历经磨合博弈、调适趋稳和发展融入3个不同发展阶段。在安置社区的发展初期如果能够通过磨合博弈实现治理主体与客体在具体治理情景下的动态平衡，安置社区便可迎来适宜社区治理模式调整和转变的调试趋稳阶段，在不断调试中实现治理转型升级，从而发展成为现代成熟城市社区。在这一过程中，安置社区也可能面临过渡失败的风险：磨合博弈阶段的安置社区出于管理机制滞后、服务保障执行脱节等原因，可能需要更长的时间来实现治理动态平衡，进而探寻调适趋稳的新发展阶段，也可能就此维持着长期的失序和混乱的局面；在调适趋稳阶段的安置社区，可能因为管理和服务无法满足转型发展的需要而走向失序。过渡失败的安置社区，往往会在基层政府的关注和推动下被动进入新一轮的磨合博弈，走向治理发展的过渡循环。

图1 安置社区发展阶段演进示意图

在过渡走向成熟的发展过程中，处于不同发展阶段的安置社区治理呈现出不同特性。

2.1 磨合博弈阶段

第一批居民入住安置社区后的1到2年，是安置社区治理发展的磨合博弈阶段，也是社区治理发展的关键阶段。这一阶段，来自不同区域、不同批次的居民集中迁入，受到原生社区性质影响，安置社区居民在生活习惯、公共意识和社会交往等方面，与城市成熟社区的标准和要求相比存在一定差距，生活的空间重组、生活方式的改变以及社区认同感、归属感的缺失，在某种程度上也给居民带来不适性。同时，快速的城市化与社区治理发展需要既没有也无法给居民足够的时间去适应。适应和缓冲之间的时间落差造成了安置社区与居民、居民与居民之间的诸多矛盾，这些矛盾在磨合博弈阶段尤为突出。此外，安置社区的管理人员基本是调整沿用或调配重组，对安置社区基本情况的把握和适应也有一个过程，因此这一时期社区治理的自主性偏低，主要在上级的指导下开展社区工作。在磨合博弈阶段，居民可能存在抵触情绪，对社区治理带有一定的偏见性，与社区之间形成一种博弈对抗状态。某社区在磨合博弈阶段表现最为明显的是前期拆迁过程中对利益公平认知差异带来的不平衡感。在居民入住社区后以更高的标准、更挑剔的眼光来检视安置房和社区相关基础设施以及社区治理的方方面面，试图发现瑕疵、表达不满，或对社区管理者发难。因此，磨合博弈阶段的治理往往影响着安置社区是进入调试还是走向混乱、衰败。在这一过程中，如果社区能够快速形成治理机制对接居民的不适应和缓冲期，将关注重点从居民动迁安置的过程转移到安置后的保障和服务，多渠道、多途径引导居民从生产方式到生活方式等各个方面快速融入社区，其发展趋势就可能通过调适实现过渡型社区的身份蜕变，成为真正意义上城市社区。

在磨合博弈阶段，如果安置社区无法快速有效衔接治理制度和治理环境的变迁，治理和执行脱节滞后或落于形式，社区本身羸弱的治理能力和有限治理资源便无法有效应对社区治理需要，加之文化冲撞和利益摩擦，安置社区就可能面临发展阶段中第一次过渡失败的风险，即磨合博弈延长期。这一时期，居民适应、缓冲时间的延长和社区应对的持续疲软，都会进一步增大安置社区治理的难度。在长时间的磨合博弈中，安置社区的管理机制落实与服务保障执行逐步为居民原生的社区意识和习惯“让步”“妥协”，最终可能导致安置社区走向治理失序和混乱状态，沦为新时期城乡发展过程中敏感的“脏乱差”“三不管”和矛盾集中区域。

2.2 调适趋稳阶段

入住完成之后的3到5年，安置社区的治理发展开始趋于稳定，这一阶段也是安置社区探索治理能力提升的重要阶段。一方面，居民基本已经熟悉社区生活，开始有意识地关注并探索参与社区中与自身利益相关的公共事务。同时，随着时间的推移，流动人口开始以租赁的方式加入社区，居民异质性增强，社区的生活方式和交际网络开始呈现传统与现代交叉的特征，治理难度增大。另一方面，社区管理班子在正常开展各项管理工作的基础上调整和转变管理模式。在社区的逐步调试过程中，各类上级部门要求的诸如平安社区、法制社区等社区创建工作也被逐步纳入社区工作中。但是，这一阶段社区的自治基础仍旧薄弱，管理模式较为单一，基本以基层政府行政为主。安置社区的边缘性和后发性也使得社会组织对其关注较少，而保障性物业的低价值、低投入和低产出，也使得外部资本介入意愿较低。尽管基层政府也在设法去行政化，但受居民集体行动意识和能力不足、其他组织参与形式的涣散等因素影响，调适阶段的某社区治理依旧没有从根本上摆脱政府投入过多的通病。这一阶段的某社区举办过社区合唱团等文艺活动和社企互动，也聘请了专业物业公司进行小区保洁、保绿、治安管理，发动组建业主委员会参与社区监督管理与利益维护，虽然初具城市社区治理雏形，但是整体治理参与的组织性和层次性较低。因此，调试趋稳阶段的安置社区，需要顺应发展的阶段特征，构建新的组织权威和完善的治理机制来实现社区的自我教育、管理、服务和约束。

处于调适趋稳阶段的安置社区同样存在过渡失败的风险。传统与现代交叉的阶段特征对安置社区的治理体系和治理能力的发展提出了进一步的要求，调适趋稳阶段的安置社区虽然具备了一定的自我调节和管理的能力，但总体水平较低。基层政府“独角戏”式的治理模式与安置社区事务多样性、复杂性之间的矛盾，可能阻碍安置社区的健康发展。即便是当下已经转型成功的某社区，在其调适趋稳阶段也曾一度面临物业管理单位撤走，陷入“正规物业公司不愿管、居民群众无力管”的失序局面。因此，调试趋稳阶段的安置社区，不论是治理结构、管理机制，还是治理模式的转型滞后，都可能导致治理疲软而走向失序。

2.3 发展融入阶段

处于发展阶段的安置社区与处于磨合阶段的安置社区是截然不同的。趋于稳定之后的阶段，是安置社区的相对成熟期，也是其探索发展融入城市的最好阶段。随着城市经济社会的不断发展，居民利益诉求在朝着多元化方向发展，多元主体参与社区治理的积极性和效益性都有很大的提升空间。与城市社区一样，这一阶段安置社区以社区发展的实际为依据，以居民为中心，致力于满足居民需求，强化社区服务居民的效率。同时，随着前两个发展阶段调整和改变，安置社区在社区管理、维稳、公共服务等领域积累了一定现代城市社区的管理经验，与城市成熟社区相类似的管理模式和治理体系得以建立。社区的工作由常规管理开始深入到主动创新，在发展过程中不断探索创新各种社区管理机制和治理模式来提升社区治理的社会化、法制化、智能化、专业化水平，在提升社区治理能力中走向成熟，实现社区层面的自我教育、自我管理、自我服务、自我约束。需要强调的是，成熟的社区并不意味着就是“完美”社区，不存在问题；发展融入阶段也不意味着这一阶段的社区就没有治理难题，而是就社区的整体管理模式而言，安置社区能够经过磨合调试平稳过渡到稳定发展阶段，在经验积累和多元主体互动影响下，对各种问题的处理能力更加成熟，对社区发展和融入城市过程中出现的新情况、新需求有更快速的反应。某社区在发展后期不断进行调整和改变，探索建立了一系列社区管理服务体系，形成了“以人为本，社区为家，众心同创，美丽家园”的社区精神。在空间形态上，城市化的推进和经济社会的发展促使某社区基础设施和公共事业建设逐步向城市靠拢，设置了包括老人活动中心、青少年健身馆、社区图书室、文化宣传长廊、文明市民学校等在内的公益设施。在治理机制上，某社区汇集周边政府机关、社会组织、企事业单位等主体组织了全域党建联盟，变“单打独斗”为“全域联动”，共商共议解决社区顽疾问题；同时，某社区还探索形成“全天候闭路监控、全方面物业维护、全过程社区管理、全方位社区服务、全社区共同参与”的治理防控网络，成为区域首批社区建设示范点。

作为过渡型社区的一种，安置社区从过渡走向成熟是一个渐进的过程，是一个不断趋于稳定与成熟的过程。处于不同发展阶段的安置社区，社区服务需求和社区治理内容、侧重点也在随之发展变化。值得一提的是，受到多种因素影响，安置社区的各个发展阶段并非界限分明。每个安置社区从第一批居民迁入到完全迁入的时间跨度不一样，所以实际发展过程中，可能存在某一时期的安置社区同时面对2个甚至3个阶段的发展特征。这就需要地方党委政府根据安置社区发展的不同阶段和不同时期安置社区的特征，有针对性地进行引导，关注当前发展阶段的治理重点，从社区阶段发展实际出发，适时调整适应新发展阶段的治理需求。

3 安置社区治理发展的逻辑取向

不同性质的安置社区，发展演进情况各异，尽管部分安置社区在发展演进中会经历相对长时间的磨合博弈，或者陷入相对时间内过渡失败的失序和混乱，但走向现代成熟城市社区、融入现代城市发展是安置社区治理发展的最终逻辑取向。纵观安置社区从过渡走向成熟的发展历程，结合福州市某社区向现代城市社区转型的经验，可以发现，安置社区治理发展在角色回归、自治与共治、治理的内容延伸以及模式转变等方面，既遵循着一般社区的发展道路，又有其特殊性。

3.1 从低度关联社会结构到“熟人社会”的回归逻辑

不管是滕尼斯将社区应用于社会学研究中，还是费孝通先生对社区定义的引入，“社区”一词的应用和诠释都强调要建立在一定地理区域内的社会群体生活[9]。从社区构成上看，安置社区具备了“区”这一地理区域的先决条件，但要真正实现城市社区的转型，实现由“新市民”到城市居民的身份转变，首先要回归“社”，即回归社会群体生活，建立熟人社会。安置社区治理发展中，居民不仅仅是安置社区公共服务的受众，同时也应该成为安置社区治理过程中的参与者和监督者，通过居民之间、居民与其他治理主体之间的有机互动对社区治理产生影响，为安置社区的治理发展提供不同的方法和视角。然而，原来因为地域、亲缘、人文、产业和利益等因素高度关联的社会关系经过空间转移和急剧变化被打破或割裂，加之外来流动人口的涌入，人口结构发生明显变化，重组后的安置社区居民之间关联度降低。福州市某社区居民中，户籍人口与外来人口出现了倒挂的现象，绝大多数的居民与其他居民关系一般或基本不往来。社区原住居民、外迁人员和出租流动人员在地域观念、生活方式，交往法则、人脉基础、利益诉求等方面存在较大差异，居民彼此间缺乏良性互动的人际关系，归属感和认同感缺失。这种相对剥夺感和“认同危机”的累积叠加让安置社区居民很难以主人翁的姿态参与社区治理发展中，参与意愿、参与水平大多呈现为松散、疏离或低水平的状态。因此，城市社区中存在的“有区无社”现象在安置社区中更为突出，安置社区从“陌生人社会”走向“熟人社会”的难度也更大。但是，也只有回归到“熟人社会”，形成利益共同体，居民才能形成社区治理参与的内生动力。为此，一方面，某社区结合困难群众比例较大的社区特点，将助民、育民、乐民、安民、惠民的“五民”工作法作为调试趋稳阶段的工作重点，积极回应群众的关切和期盼；同时依托社区文化站、举办社区特色文体活动等渠道和形式，搭建邻里互动互通平台，丰富居民生活，形成和睦相处、人人参与、互帮互助的良好社区环境，让居民真正融入社区。另一方面，某社区通过设立“说事”信箱、组建民主协商平台、设立“邻里议事会”“邻里议事亭”等途径，积极推进居民的社区参与。

3.2 从行政主导到多元主体的互构与共治逻辑

安置社区的特殊性在于其本身形成就是由地方政府强制推进，因此，安置社区往往是行政管制与社区管理高度统一。在磨合博弈阶段，安置社区管理制度作用不足，为了实现平稳发展，地方政府强势主导并承担社区治理事务有其积极意义——可以在调配整合治理资源、投入保障等方面助力安置社区快速走入调适治理的阶段。但是，如果地方政府在安置社区治理发展中长期处于主导地位，就会直接导致社区治理中权利转移和配置的不彻底，形成社区管理班子、居民对地方政府力量介入和资源投入的强依赖性。同时，地方政府过度介入，客观上也挤压了社区多元治理的空间和意愿，甚至抑制社区独立性和内生秩序的形成，不利于安置社区治理的发展和转型。从治理理论基点出发，地方政府并不是社区治理的唯一权威，社区治理的主体也不仅仅局限于地方党政主体，还包括社会组织或政府与民间的联合组织等其他主体。地方政府在安置社区治理中发挥作用的方式应该是通过引导和服务实现上下互动。因此，主动引导、主动放权，是实现安置社区善治的必要前提。地方政府在安置社区治理发展过程中，应该随着安置社区治理条件的成熟适度稳步放权，从主导改为引导，回归社区自治，推动社区通过引入市场主体、培育社会组织以及鼓励居民参与等方式实现社区的多元共治，实现政府治理、社会调节与居民自治之间良性互动。某社区在发展过程中除了引入专业物管团队，还积极组建培育社会组织和民间队伍，如引入了专业社工机构——福州市亲邻社会工作服务中心，建立由社区两委、共建单位、专业社工机构、社会组织、志愿者服务队的多方联动的社区共治模式，共商共议、群策群力解决社区问题。针对安置社区中普遍存在的物业费难收取、物业公司不愿管等问题，某社区所在街道探索成立了家园事务服务中心，后期还引入“民非”组织参与无物业小区管理，开展保洁、保绿、治安等社区工作，解决某社区物业管理成本负担重、管理人员缺乏延续性等问题；依托家园事务服务中心打造“时间银行”志愿服务模式，通过“志愿时间”置换日常用品或服务，从而鼓励居民参与社区服务活动。社会组织的引入为某社区在提供社区服务、扩大居民参与、培育社区文化、促进社区和谐等方面起到促进作用。

3.3 从行政事务到公共事务的内容延伸逻辑

“治理”一词的基本含义，是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需求[10]，增进公共利益、提高公共福祉同样也是地方政府在安置社区治理活动中的重要目标，是地方政府服务基层、自觉建设服务型政府的重要体现。从居民开始迁入到磨合阶段，安置社区工作主要集中在居民迁入的相关事务，如接待、相关配套的抽签、房屋质量回应等方面，同时，计生、医保、社保、民政信息的登记与上报等相关行政事务工作也逐步充实和完善。随着安置社区逐步走向稳定发展阶段，社区事务开始从行政事务向公共事务延伸扩展，从简单化走向多重化，逐步涵盖公共设施建设与维护、社区安全与综合治理、环境卫生维护、社区文化和精神文明建设、社区服务与社区照料等方面。同时，安置社区在发展过程中，逐步被纳入城市整体管理发展目标，也需要承接城市自上而下的诸如社区党建、文明城市创建、平安社区打造等任务，接受与城市社区一样的标准考核。发展过程中，多管理角色的兼任和多事务的并行，对安置社区的治理能力提出了更高的要求。作为服务居民的“最后一公里”，某社区在发展过程中依托社区工作服务站，发挥辖区内各主体资源力量，积极推动落实相关惠民政策，完善社区服务。如推进低保金申请、医疗救助、助学活动、困难家庭关怀和慰问等社区保障工作，提升新生儿医保、养老金身份认证等社区行政事务服务能力。同时，以构建和谐社区、创建文明城市等工作任务为契机，开展宣讲、培训、演练等科普宣传活动，提升居民素养。在20多年的转型发展过程中，某社区也逐步成为城市老旧小区，房屋老化、水电管网等基础设施薄弱、停车位和社区公共配套设施不足、生活便利性差等问题日益凸显。在新一轮改造中，某社区开展了包括完善道路、管线、消防、照明、绿化等基础设施，整治拆除违章和房屋结构安全隐患，统筹布局养老、托幼、社区体育、食堂、便民驿站等配套公共服务设施，推进社区更新改造，进一步提升管理服务能力。

3.4 从粗放式管理向精细化治理的模式转变逻辑

不同于传统的农村社区和成熟的城市社区，安置社区由于配套设施不完善、管理模式相对落后、居民构成复杂等原因，在从过渡走向成熟过程中，不仅要面对相对一般社区更为复杂的治理任务，而且也提出了更高的治理要求。如福州市某安置社区的居民是由城镇居民和外来流动人口混合构成，生活习惯和文化背景各异，职业和经济收入不一，人口流动性大，带来了群体矛盾、租赁利益纠纷、安全隐患等；再如，绝大多数安置社区由于前期市场化规划不足存在物业管理机制缺失或政府承担物业费、维修金的特殊阶段。与城市社区相比，安置社区在迁入初期对社区环境和基础设施的维护相对较好，但随着时间的推移，安置社区更容易出现外立面毁坏、楼道杂物堆放、车辆乱停乱放、小广告横行、生活垃圾处理不当等破坏社区环境和公共财物等问题，给过渡阶段的某社区治安、环境管理带来相当大的难度。面对复杂的治理环境，传统社区层面就问题解决问题的管理理念和粗线条、松散性和随意性管理模式无力应对和处理安置社区复杂的治理需求，暴露出治理失灵的问题。而精细化治理作为实现治理现代化的必然选择，以注重细节、推崇专业、重视过程等优势，通过科学的治理技术、手段和方法提高安置社区治理的适应性、效益性和有效性，成为安置社区实现治理转型和治理优化的重要抓手[11]。为了实现精细化管理，某社区通过构建社区党组织+红色物业的“管家式”联动服务体系，聚焦社区治理的细节问题，推进居民关注的环境整治、物业管理、平安建设等问题的解决，实现“安防设施配到位、人员进出有人问、绿化植被有人养、环境保洁有人做、车辆停放能有序”的社区管理服务标准。同时，还引入智能化治理手段，建立社区智慧运维中心，完善智慧安防、道闸、监控系统，逐步完善诸如高空坠物AI智能监控、烟雾报警系统等现代治理技术，运用现代信息技术来精准掌握居民动态信息，实现社区智治。

4 安置社区从过渡走向成熟的推进策略

安置社区是我国社区的重要组成类型，推动安置社区向现代城市社区转型，是深化社区治理的重要内容。安置社区复杂的结构属性对社区治理提出了更高的要求，要求社区的发展需要遵循发展的规律，结合社区实际，积极探索转型的推进策略。

4.1 加强社区营造，培育居民主体意识

激发社区发展活力是安置社区向城市社区转型的关键，其中，居民发挥着无可替代的作用。在安置社区发展过程中，要重视居民的导向作用，积极引导安置居民逐步融入社区发展的全过程。首先，要立足居民心理归属感和认同感的需求。结合安置社区的实际特点，加强在公共生活、社区文化、社区精神、共同价值等方面的社区营造，尤其要注重社区文化的营造，丰富社区文化活动。充分考虑社区营造的特色性、参与性和多元性，吸纳不同年龄、职业、兴趣的群体，在社区交往中增进居民与社区、居民与居民之间的互信互惠，增进居民间的社会联结。其次，要培育居民的社区公共精神，提高居民自治能力。强化社区居民基于共同利益的社区认同，挖掘安置社区居民参与社区治理的内在动力，调动其社区治理参与的积极性和主动性，拓展治理参与渠道，如通过宣讲、座谈、咨询、社区公共事务协商等渠道和形式，鼓励社区居民不同程度地参与安置社区治理，就社区公共事务表达诉求。提高居民对社区决策和活动的可控性，吸纳居民合理性的建议和诉求，促进居民主体意识的提升。

4.2 优化治理结构，推进共建共治

安置社区从过渡走向成熟是一个长期过程，也是一个共建共治共享的过程，单靠地方党委政府或社区都无法实现治理效能的最大化。治理环境变迁与社区转型背景下，重塑治理主体结构就成为过渡型社区治理的重点。安置社区的治理发展离不开地方党政的引导和支持，但安置社区最终发展方向仍旧是实现社区自治。因此，安置社区的治理应以中国特色社区治理为前提，在其他主体参与治理的内外部条件成熟的情况下，适时优化治理结构，从而形成“党委领导，政府负责，社会协同，民主协商,公众参与，法治保障、科技支撑”的治理格局。一方面，突出党委领导、政府负责。在安置社区治理过程中加强社区党建，通过制定党建引领社区治理方案，发挥党委在安置社区组织建设、资源整合、联系群众、民主协商、矛盾调解、志愿服务等方面的作用。同时，地方政府应积极推进职能转变，科学把握行政权力在社区治理中的运用，把重点落在社区治理发展的规划、多元主体的组织协调、以及公共服务的兜底保障等方面。另一方面，应积极推动安置社区形成多元共治的格局。明确社区居委会的自治地位，配强社区领导班子和工作人员，引导安置社区实现由基层政府事务的执行者向居民自治组织者的角色回归，从对政府负责到对社区居民负责的工作理念转变。同时，通过充分赋权和培育引导多元化主体积极参与安置社区治理与发展，积极组建培育社区社会组织，引导各类市场主体、社会组织、志愿服务团队有序参与到社区治理中，在发展过程中不断提高社会组织与市场主体参与安置社区治理的制度化、法制化和规范化水平，提高共建共治的支撑能力。

4.3 完善公共服务体系，推进服务升级

不同空间结构和安置性质的安置社区虽然存在不同的利益诉求与发展短板，但社区服务始终是工作的重心，差别在于随着安置社区发展阶段的推进，居民对社区服务的覆盖范围要求更加全面，服务质量要求不断升级。因此，安置社区在治理发展过程中，除了承接城市治理体系中不断下沉的工作任务外，还要积极回应社区内在的服务和发展需求。以安置社区发展的实际需求为依据，发挥整合诉求、公共服务和管理功能，更多关注居民入住后的社区生活，补齐发展前期社区基础设施和公共服务建设短板，不断提升社区服务能力。加强社区管理的服务导向，完善居住环境、托幼养老、社区教育等公共服务体系，推进社区服务系统性完善。在强化社区公共服务和社区管理同时，安置社区还应立足社区本身的治理资源、发展阶段、空间结构、安置性质，关注社区安置性质的目标升级，把握并规划社区的发展方向。如棚户区改造性质的安置社区在完成对社区整体环境升级改造的同时，应通过体系化的空间布局，提升社区的综合竞争力；城中村性质的安置社区，应探索拓展引导居民就业创业、增加房屋出租等资产性增收方面服务，为居民实现自我发展创造良好社区环境。

4.4 创新社区管理模式，提升综合治理能力

治理能力的提升是安置社区摆脱过渡走向成熟的重要推力。安置社区治理能力的提升需要或自下而上或自上而下开展治理模式创新。一方面，安置社区应贴合社区实际情况积极探索创新治理思路和方法。尤其在安置社区发展的前两个阶段，要综合考虑回迁居民与外来居民的权益，针对异质性主体制定不同的治理规则、制度、措施，在利益博弈中寻求动态平衡。另一方面，安置社区更需要自上而下推动安置社区与现代城市社区管理模式的衔接。在安置社区发展前期就应该规划建立市场化发展路径，引入物业管理单位，健全物业管理机制，明确物业费收缴方式，加强对安置社区物业管理的规范和指导，从建章立制、改善服务等方面提高社区对物业管理的认可度和满意度，推进市场化主体与社区其他治理主体之间的有效互动。在居民入住达到一定比例时，还要根据安置社区发展实际，协调成立相应业主委员，使其会履行相应职责。同时，要加强对安置社区技术化治理的资源倾斜，发挥现代化智能技术在推动安置社区精细化、精准化治理中的支撑作用。通过现代化信息技术应用和治理工具的创新，建立健全安置社区居民和流动出租人口网格信息，精准掌握居民动态、识别居民诉求，破解安置社区治安突出问题。

5 结语

推进安置社区从过渡走向成熟，既是提升基层治理能力的现实需要，也是维护城市和谐稳定的客观要求。虽然安置社区类型多样，但整体治理发展存在着一定的线性预期和理性发展路径。作为城镇化进程加速推进背景下的特殊产物，安置社区发展和探索之路还很长。在推动安置社区治理发展过程中，仍然需要加强对安置社区相关理论和实践的研究，通过做好安置前期规划，明确阶段治理重心，参照发展阶段的实际情况，在赋予社区足够自治空间、保证政策灵活性的基础上，采取契合安置社区治理阶段特性的有效模式，从而探索营造和谐生动、充满活力的安置社区治理样本，推动安置社区真正融入城市。