论基层微腐败治理中的纪法衔接

陈 光，张栋凯

（1.大连理工大学 马克思主义学院，辽宁 大连 116024；2.大连理工大学 人文与社会科学学部，辽宁 大连 116024）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从关系党和国家生死存亡的高度，以强烈的历史责任感推进党风廉政建设和反腐败斗争，坚持有腐必反、有贪必肃，坚持无禁区、全覆盖、零容忍，“打虎”“拍蝇”“猎狐”相结合，严肃查处腐败分子，取得了反腐败斗争的压倒性胜利。党的二十大报告指出，以零容忍态度反腐惩恶，坚决打赢反腐败斗争攻坚战持久战。基层微腐败已经成为了反腐败斗争中的一个重要方面，而“拍蝇”主要就是对基层微腐败现象的一种治理。2016 年，习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话中第一次使用了“微腐败”这一概念：“相对于‘远在天边’的‘老虎’，群众对‘近在眼前’嗡嗡乱飞的‘蝇贪’感受更为真切。‘微腐败’也可能成为‘大祸害’，它损害的是老百姓切身利益，啃食的是群众获得感，挥霍的是基层群众对党的信任。对基层贪腐以及执法不公等问题，要认真纠正和严肃查处，维护群众切身利益，让群众更多感受到反腐倡廉的实际成果。”[1]治理腐败既是全面从严治党的基本要求，也是依法治国的重要内容与保障，因此需要党内法规和国家法律的有效衔接与协同。如何更好地实现纪法衔接，真正发挥出党纪国法对基层微腐败行为治理的强大规范合力，是我们要认真思考的一个新课题。

一、基层微腐败的含义新释及其隐蔽特性

基层微腐败是由“基层”和“微腐败”两个词语组成的偏正短语。事实上，这两个词语在生活中都十分常见，但是真正界定清楚基层微腐败的含义并非易事。由于“微腐败”在短语中是中心词，我们不妨先从“微腐败”着手进行理解。从字面上不难看出，“微腐败”是腐败行为的一种。然而，“微腐败”并非一个严格意义上的法律概念。这一概念不同于挪用公款、滥用职权等法律概念有非常明确的含义。我们对“微腐败”的理解首先要从对腐败的界定开始。腐败作为一种现象，在人类历史上已经存在了相当长的时间。包括法学在内的诸多学科，如政治学、经济学、社会学以及管理学等不同学科，分别从不同的视角用不同的方法研究腐败现象或问题。从法学的视角来看，腐败现象是由腐败行为产生的，具有可规制性或可惩罚性的是腐败行为。于风政认为：“腐败是国家机关和国有企业的公职人员与他人合谋，违反法律和社会公认的行为规范，滥用公共权力和公共资源，为私人和私人小圈子谋取私利或为某一单位、某一行业谋取特殊利益而损害公共利益及其他公民个人利益的行为。”[2]这一定义指出了腐败行为最重要的三个特征：主体特定性、手段不合规性以及利益不正当性。具体而言，主体特定性是指腐败行为主体限于公职人员，手段不合规性是指这种行为违反了包含党的纪律和国家法律在内的特定规范。在这里，滥用公共权力或公共资源与手段不合规性其实是同一问题的两个方面。利益不正当性则是指腐败行为所谋取的利益往往具有不合理性，而且多是一种满足私人欲求的利益。当然这里的私人并不仅仅指一个人的利益，小团体、小团伙的利益同样具有私人性质。综上，腐败就是公职人员利用违法或者不合规的手段谋取不正当的私人利益的行为。

据此，“微腐败”首先可以视为一种情节轻微的腐败行为。所谓的“情节轻微”，在这里是指相关行为尚不构成刑事犯罪。然而，如果我们对目前关于“微腐败”的研究成果做一个简单梳理会发现，学者们对于“微腐败”这一概念的使用并不统一。在现有相关研究中，学者们对“微腐败”的定义往往会加上发生在基层或者公职人员级别较低这一限制。例如，邹东升、姚靖认为：“‘微腐败’系指经常发生在群众身边的基层单位、基层公职人员所涉情节较轻、损害程度相对较小的违规违纪行为。”[3]刘宁主张“‘微腐败’的主体范围应更为特定，仅限于基层工作人员，这也与‘微腐败’的小微性、直接性等特征不谋而合。”[4]任中平、马忠鹏则认为：“所谓‘微腐败’，就是由县级及以下基层工作人员滥用公权力所导致的腐败现象。”[5]从这些论述中不难看出，学者们对于“微腐败”的界定大都加上了发生在基层这一限定。笔者认为，就“微腐败”的原本含义而言，它突出的是腐败情节“微”，而非发生在基层这一空间属性。目前相关研究之所以为“微腐败”增加了基层干部这一限定，多是因为混淆了“基层腐败”（即发生在基层的腐败）和“微腐败”这两个概念。

诚然，基层腐败是发生在基层空间中的各种腐败行为。实践中我们对基层一词的使用较为普遍，而且这一概念会被适用于多种语境，从而形成多重含义。例如，基层人民政府、基层人民法院和基层党组织都是常见的概念。其中，基层人民政府一般认为是指乡镇一级人民政府，而基层人民法院是指区县一级人民法院。基层党组织则与行政级别无关。根据《中国共产党章程》的相关规定，在企业、农村、机关、学校、医院、科研院所、街道社区、社会组织中成立的党的组织，都属于党的基层组织。由于基层腐败的一个突出特点是发生在群众身边，所以基层腐败中的公职人员往往是负责人民群众日常生活事项的公职人员。据此而言，将基层腐败的主体限定为乡科级干部及以下的公职人员是比较合适的。然而，基层腐败中有一些行为是“微腐败”，也即腐败行为的情节较为轻微，但是也存在一些腐败行为的情节较为恶劣，并造成了严重的后果，甚至构成了职务犯罪等，比如说“小官巨贪”现象。因此，基层微腐败可以视为“微腐败”和“基层腐败”这两个概念的交集。换言之，如果把“微腐败”命名为集合A，将“基层腐败”命名为集合B，那么“基层微腐败”就是A∩B 的范围，如下图所示：

图1 作为微腐败和基层腐败交集的基层微腐败

在对基层微腐败的内涵与外延进行界定后，基层微腐败所具有的特点也值得关注。前文已经指出了基层微腐败所具有的两个重要特点——腐败情节“微”与公职人员行政级别“低”。除此之外，基层微腐败还有一个非常重要的特点——隐蔽性。隐蔽性在此具有双重含义：一方面基层微腐败发生在基层，并且情节谈不上严重，往往不会造成特别严重的后果，也可能没有直接的受害人，这就导致了各方面的监督主体难以及时发现或者了解到基层微腐败行为。另一方面基层微腐败行为在很多情况下会披上一层传统交往习俗的伪装，这使得很多情况下人们对基层微腐败的危害性认识不足，在基层微腐败的违规性认定上也就存在一定的模糊性。在中国传统交往文化中，亲友走动、礼尚往来、相互吃请等是非常常见的现象，也可以视为民间交往习俗。如果某人与他的亲戚朋友总是处于一种不相往来的状态，他很有可能会得到一个不懂人情世故的负面评价。所以，进行往来互动的交往双方往往都认为礼物、礼金的流动是正常且合理的。然而，正是有了这样一层“掩护”，基层微腐败中利益的私人性和不正当性就容易被掩盖，人们对于基层微腐败不正当性的认识也会很模糊。因此，这两方面的原因都使得基层微腐败行为难以及时被发现、被规制。

也正是因为隐蔽性这一特点，基层微腐败很有可能会发展成“大祸害”。我们必须要清醒地认识到，任何腐败行为不论情节大小，都会对党的执政根基形成侵蚀。由于基层微腐败就发生在群众身边，这些行为更会直接影响到群众的获得感、幸福感和安全感。因此，对基层微腐败进行治理就显得尤为必要。从情节轻微的程度来看，基层微腐败行为往往不构成犯罪，但是可能构成职务违法。既然构成职务违法，那么基层微腐败行为就不仅违反了党纪，还违反了国法。此时就会涉及纪法衔接的问题。换言之，本文接下来所要讨论的问题是，当基层微腐败行为发生时，如果行为主体是具有党员身份的公职人员，这一行为同时违反了党纪和国法，该如何对这一行为作出评价以及对相关行为主体进行责任追究？这也就引出了本文另一个关键词——纪法衔接。

二、基层微腐败治理中纪法衔接相关规范的文本分析

（一）纪法衔接的双重意涵

纪法衔接包含了双重意涵：一是党纪与国法是两种不同的规范，也即我们只有将二者视为两种不同的规范时，才存在衔接的问题。二是虽然党纪与国法属于不同类型的规范，但是两者存在诸多连接点以至于两种规范实现衔接是可能的。

党纪与国法是两种不同类型的规范，党纪就是党的纪律，国法则是国家法律。其中，国家法律的含义更为明确，而党的纪律的含义则需要做进一步说明。习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上指出：“党章是全党必须遵循的总章程，也是总规矩。党的纪律是刚性约束，政治纪律更是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行动方面必须遵守的刚性约束。国家法律是党员、干部必须遵守的规矩。党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例也是重要的党内规矩。纪律是成文的规矩，一些未明文列入纪律的规矩是不成文的纪律；纪律是刚性的规矩，一些未明文列入纪律的规矩是自我约束的纪律。”[6]据此可知，党的纪律就是要求党组织和党员应当遵守党内法规和国家法律的一种党的规矩。对此，我们可以通过《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》）和《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）中的相关规定加以佐证。

其中，《党内法规制定条例》第3 条明确区分了党内法规和党的纪律，将党的纪律视为党内法规实施的保障。尽管《纪律处分条例》中没有采用“党的纪律是……”这种表述来给出党的纪律的定义，但是该条例第7 条规定：“党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律法规，违反党和国家政策，违反社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定应当给予纪律处理或者处分的，都必须受到追究”。从中我们可以推出，党的纪律是对遵守党章和其他党内法规、国家法律、党和国家政策以及社会主义道德等规范的一种强制性要求。国家法律是党的纪律所要求的党组织和党员所应遵循的规范的一部分。党纪与国法的不同还体现在违反两种规范的后果不同。按照《纪律处分条例》第6条和第7 条的规定，违反党的纪律应当受到党纪处分，而按照《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《公职人员政务处分法》）第2 条的规定，公职人员违反国家法律需要受到政务处分。

虽然党纪与国法是两种不同类型的规范，但是二者存在诸多连接点，以至于这两种规范可以实现衔接。具体而言，党纪与国法的可衔接首先由中国共产党的执政党地位决定。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质特征。全面依法治国是在党的领导下开展的，而党的执政党地位也决定了治国必先治党、治党务必从严，从严必依法度。概言之，从严治党和依法治国的内在关联为党纪与国法的衔接提供了根本前提。从规范约束的主体来看，党员在我国各级领导干部中所占比例很大，党纪和国法在针对腐败行为的治理过程中，在约束主体方面有着高度的重合性。从规范的客体指向来看，腐败行为不仅侵蚀了党的执政基础，也是对法治秩序的破坏，所以相关党规和国法都强调预防、制止和惩治腐败行为。概言之，规范的约束主体和客体指向都具有高度的重合性，这是两种规范可以实现衔接的重要基础。

党纪与国法这两类规范实现衔接的目的，在于更好地服务于全面从严治党和全面依法治国的实践。从规范运行的角度看，不同规范之间的衔接包括规范制定、规范执行等环节的衔接。规范制定环节的衔接固然是重要前提，但是规范执行环节的衔接直接影响纪法衔接的实效。党纪与国法在执行环节的衔接在很大程度上体现在党纪处分与政务处分的衔接。

（二）党纪处分与政务处分的适用关系

按照《纪律处分条例》第6 条和第7 条的规定，违反党的纪律应当受到党纪处分。违反国家法律则要区分两种情况：第一种情况是监察法所规定的涉嫌职务违法的行为。监察法第11 条对监察机关的职责做出了规定。其中，监察机关可以就涉嫌贪污受贿等职务违法和职务犯罪进行调查。如果监察机关通过调查认定某一行为构成职务违法，那么此种情形即《公职人员政务处分法》第2 条所规定的“本法适用于监察机关对违法的公职人员给予政务处分的活动”。此种情形下，公职人员的违法行为需要受到政务处分。第二种情况是不涉及职务工作性质的其他违法行为，比如违反《道路交通安全法》的情形。在这种情况下，公职人员的违法行为有时也会涉及到纪法衔接的问题，比如《公职人员政务处分法》第41 条的情形。另外，《公职人员政务处分法》第3 条第1 款和第2 款确立了政务处分与处分双轨并行的模式。政务处分由监察机关对违法的公职人员做出，而处分则由公职人员任免机关、单位做出。《公职人员政务处分法》第16 条则明确规定了对于同一违法行为，政务处分与处分不能同时给予。广义上来讲，党纪处分与处分之间的衔接也可以纳入纪法衔接的范畴，但是本文讨论的是党纪处分和由于职务违法而受到的政务处分二者衔接过程中所涉及的纪法衔接问题。对比党纪处分和政务处分可知，从作出的主体来看，党纪处分的作出主体是党的纪律检查机关，政务处分的作出主体是国家监察机关。从适用身份来看，党纪处分是针对党员作出的，政务处分是针对公职人员作出的。从处分事由来看，党纪处分适用于违反党的纪律的行为，而政务处分主要适用于职务违法的行为。

在明确了党纪处分和政务处分等相关概念后，接下来需要对党纪处分与政务处分二者适用关系进行分析。对此，首先要明确两个前提：一是党纪严于国法。党的纪律所指向的规范形式既包括国家法律，也包括包含党章在内的党内法规和社会主义道德等规范。党纪对于党员的要求比法律对于公民或者公职人员的要求更高更严。这里的“严”并非处分的严厉性，而是规范的严密性。[7]二是法的安定性原则。法的安定性原则要求法律规则必须足够明确，相应主体可以清楚地从法律条文中得知自己的权利义务等。[8]法的安定性原则主要是指处罚法定原则，在刑法领域主要表现为“罪刑法定”原则的适用，即法无明文规定为犯罪的不以犯罪来认定和处罚。2021 年修订后的《行政处罚法》也确立了行政处罚法定原则。根据法的安定性原则，我们可以推出法无明文规定不处分的原则。《公职人员政务处分法》第6 条也对这一点进行了确认。既然党纪严于国法，那么就会存在一些违反了党纪但是没有违反《公职人员政务处分法》等国家法律的情形。在此种情形下，行为主体只应受到党纪处分而不应受到政务处分。简言之，对于具有党员身份的公职人员来说，违法一定构成违纪，但违纪不一定构成违法。据此，应当受到政务处分的基层微腐败行为也一定要受到党纪处分，而受到党纪处分的行为不一定要受到政务处分。这一点可以在《纪律处分条例》关于执纪“四种形态”的规定中得到印证。在“四种形态”中，只有“严重违纪涉嫌违法立案审查”的行为才涉及纪法衔接问题，而适用前三种执纪形态情形中的违纪行为，并不涉及到违反《公职人员政务处分法》等国家法律的问题。

还需注意的是，违法一定违纪但违纪不一定违法，这一结论适用于情节认定而非行为种类的确认上。由于《中国共产党章程》第40 条规定了党的纪律主要包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律等，所以《纪律处分条例》在分则部分用了六章来详细规定违反六大纪律的情形以及相应处分。通过对比可以发现，尽管《公职人员政务处分法》并未采用分章的形式对违法行为进行规定，但是《公职人员政务处分法》从第28 条到第40 条共计13 条的内容，同样按照六大纪律的顺序进行规定。①《公职人员政务处分法》第28 条对应违反政治纪律的行为，第29、30、31、32 条的内容对应违反组织纪律的行为，第33、34、35、36 条对应违反廉洁纪律的行为，第37、38 条对应违反群众纪律的行为，第39 条对应违反工作纪律的行为，第40 条对应违反生活纪律的行为。因此，纪严于法是体现在情节认定而非行为种类的确认上。违反党纪的行为在《公职人员政务处分法》中都有可以涵盖的条款，不过二者对于情节的要求有所不同。这一点在《公职人员政务处分法》第12 条的规定中也有所体现，即在违法情节轻微且具备特定情形时，可以免予或者不予政务处分。尽管本文所讨论的基层微腐败主要涉及违纪行为与职务违法行为所引申出的纪法衔接，但如果把视野放大到包括职务犯罪在内的所有的腐败行为，那么特定腐败行为的严重程度按照从轻到重有“违纪—违法—犯罪”三个层次。与这三个层次相对应的处分和处罚分别是党纪处分、政务处分与刑事处罚。由于对政务处分和刑事处罚做出规定的主要是《公职人员政务处分法》与刑法，所以这两者的衔接也可以称为“法法衔接”。但从整体上看，由于职务犯罪必然构成职务违法，职务违法行为又必然违反党纪，所以这三种处分或处罚在不同阶段的衔接都属于纪法衔接的范畴。在对腐败行为的治理体系中，党纪处分主要承担的是前端预防功能，政务处分主要负责中端整治，而刑事处罚则属于末端严惩。

总的来说，违纪与违法的区别以及党纪处分和政务处分在适用范围上的差异，既符合现代法治精神也符合我国实际情况。一方面，法律相较于其它规范需要保持一定的谦抑性；另一方面，二者在适用范围上的差异也体现了纪严于法这一特点。为了实现对基层微腐败的有效治理，首先需要对基层微腐败治理实践中纪法衔接的现状有更准确的把握。

三、基层微腐败治理中纪法衔接效果的实践考察与提升建议

（一）实践考察：党纪处分与政务处分衔接的案例分析

学理上的分析还需要在实践中加以检验和落实。然而，在当前的基层微腐败治理实践中，尚未制定明确而详细的衔接标准可供参考。例如，对于基层微腐败行为尤其是涉及到金钱数额的腐败行为，目前无法确定行为情节达到何种程度（数额）只需要受到违纪处分，达到何种程度（数额）在受到党纪处分的同时还需要受到政务处分。这一点我们可以从各地通报的案例中得到验证。笔者从辽宁省纪委监委网站上选取了两例违规收受礼金、礼品的案例，作为分析的对象。案情具体如下：

案例1：辽宁省纪委监委通报鞍山市公安局治安支队民警杨美欧违规收受管理服务对象钱财问题。2019 年至2020 年，杨美欧利用分管废旧金属收购业治安管理工作的便利，在中秋、春节前通过给部分废旧金属收购业业主打电话暗示或违规单独进行检查的方法，先后多次收取业主礼金，共计7100元。2021 年10 月，杨美欧受到党内警告、政务记过处分，违纪所得予以收缴。①载辽宁省纪委监委官网：http：//www.lnsjjjc.gov.cn/sfjds/system/2022/01/29/030110424.shtml，最后访问日期：2022 年04 月21 日。

案例2：辽宁省纪委监委通报营口市农业综合行政执法队正科级干部李晓东违规收送礼品礼金问题。2016 年、2017 年春节前夕，李晓东送给时任营口市海洋与渔业行政执法支队支队长周某礼金共计2 万元。2018 年，李晓东收受某渔业公司经理李某礼金2 万元及香烟2 条。2021 年3 月，李晓东受到党内严重警告处分，违纪所得予以收缴。②载辽宁省纪委监委官网：http：//www.lnsjjjc.gov.cn/sfjds/system/2021/04/26/030083423.shtml，最后访问日期：2022年04月21日。

上述两个案例有着共同之处：一是从身份来看，案例中的行为人都是具有党员身份的公职人员，且行政级别都不高于正科级。二是从案例通报的情况来看，涉案金额都不高于目前关于受贿罪的立案标准，所以不构成受贿罪。三是两则案例都提到了在传统节日前这一关键时间点。从经验上来看，在春节和中秋节等传统节日人们的礼物往来一般是传统习俗的要求。正是基于此原因，两则案例中所涉的相关行为也具有前文所述隐蔽性的特点，所以两则案例都符合本文对于基层微腐败的定义。对比两个案例可知，从违规收受礼金、礼品的数额来看，案例2 的涉案金额要高于案例1 的涉案金额。从行为种类来看，案例2 的当事人除了有违规收受礼金礼品之外，还具有违规送礼的行为。综合上述两点，案例2 的违纪程度要比案例1 更为严重。从党纪处分的角度来看，案例2 的当事人受到更为严厉的党纪处分并无不当。但是，从纪法衔接的角度看，违规收受礼金、礼品的数额越高，也就意味着情节越严重，也就越可能构成职务违法。根据“违纪—违法—犯罪”这一框架展开分析，2015 年《刑法修正案（九）》生效后，受贿罪的立案标准参照贪污罪认定中的“数额较大”，一般是三万元。也就是不满三万元的情况一般不作为刑事案件处理。但是在职务犯罪与违反党的纪律之间，还有职务违法这一中间地带。考虑到受贿罪的立案标准，假定职务违法的立案标准为X 元，那么金额在X 元以下的情形是违纪行为，X 元至三万元的情况既属于违纪行为，也属于职务违法行为。在这种情形下，具有党员和公职人员双重身份的当事人既要受到党纪处分也要受到政务处分。案例2 的涉案金额高于案例1，但是案例2 的当事人却仅仅受到了党纪处分而没有受到政务处分。案例1 的涉案数额并没有案例2 的数额高，但是案例1 的当事人却受到了政务处分。实践中的此种情形并不符合上文根据相关规范所推导出的关于党纪处分与政务处分适用关系的结论。

此外，案例2 的当事人受到的是党内严重警告处分，案例1 的当事人受到的是党内警告处分。按照《纪律处分条例》中执纪“四种形态”的要求，涉及违法犯罪的行为是严重违纪的行为。从党纪处分的种类来看，案例2 的当事人受到了更为严厉的党纪处分但是却没有受到政务处分，案例1 的当事人相较于案例2 的当事人受到的是较轻的党纪处分，但是却同时受到了政务处分。换言之，从党纪处分结果反推，违纪程度较轻的行为反而同时受到了政务处分，而违纪程度较重的行为却没有受到政务处分。这与前文所推导的党纪处分与政务处分的适用关系并不相符，同时也不符合执纪“四种形态”的规定。这反映出由于没有清晰而明确的执纪、执法以及二者衔接的标准，在基层微腐败行为治理实践中，纪法衔接在规范的执行阶段处于一种不够清晰明确的状态。在案件相关通报中，有关纪委监委也未说明是否存在减轻处分或者加重处分的情况，我们也无从得知是否考虑到情节轻微而对行为主体免予或不予政务处分，或者是否在实践中存在一定的以党纪处分替代政务处分的倾向等。

（二）基层微腐败治理中纪法衔接效果提升的建议

纪法衔接是有效治理基层微腐败现象一个非常关键的问题。针对实践中衔接标准模糊不清的问题，应当从规范制定、规范执行和规范遵守三个环节着手，采取有针对性的措施，进一步提升党纪与国法两种规范衔接的效果。

首先，在有关党的纪律和国家法律中对于执纪、执法标准做出明确的规定。考虑到党纪在相当程度上是通过党内法规的形式确定下来并公布，因此该建议主要针对的是党内法规和国家法律的制定，或者涉及今后相关党内法规和国家法律的修改。目前《纪律处分条例》和《公职人员政务处分法》对于涉及违规收受财物的违纪违法行为，并没有作出如何认定情节严重程度的具体规定。从法律层面上来看，尽管法的安定性是一项内涵丰富的原则，但是“法的安定性首先立足于法律的明确性，通过明确性的法律，可以准确地赋予人们行动的向导，告知人们行动的范围和界限定位。”[8]42从立法完善的角度看，应当对《公职人员政务处分法》的相关规定进一步细化，比如规定违规收受礼金礼物达到多少数额时，属于情节较重，超过多少数额时，属于情节严重。党内法规虽然不同于国家法律，但是党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的非常重要的组成部分，需要不断增强党内法规体系的科学性。当然，在实践操作中，对党内法规相关规范条文的细化未必一定要采取类似于法律修改的方式。例如，国家监察委员会通过制定《监察法实施条例》的方式，对监察法相关条文做出了进一步的规定。这样既考虑到了法律的明确性，也兼顾了法律的稳定性。可以参考上述模式，对于《公职人员政务处分法》既可以由全国人大常委会制定法律解释，也可以由国家监察委员会制定监察法规。对于《纪律处分条例》等党内法规的细化，其方式更加灵活，手段也更加多样，既可以在条例的相关条款中做出具体规定，也可以由有权机关制定单项实施规定或者进行解释。

其次，对于严重违纪涉嫌职务违法的行为，在通报时对事实认定和规范适用进行更加充分的说明。党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，明确了我国监察机关与党的纪律检查机关采取合署办公的模式。虽然两个机关是合署办公，但两个机关行使的职权是不同的。从实践操作来看，绝大多数情况下对于职务违法行为的通报中都是党纪处分和政务处分同时进行。然而，这种模式未能充分体现出纪挺法前的原则要求。纪挺法前不仅仅是指在理念和制度上党纪要严于国法，更要在实际的执纪执法中有明确而突出的体现。党纪处分与政务处分是由不同机关依据不同规范做出的，因此纪检监察机关在进行案例通报时可以对事实认定和规范适用进行更加充分的说明。在这方面，人民法院有关裁判文书说理的做法具有很强的参考意义。司法裁判文书需要进行充分地说理，这不仅仅是学术界达成的共识，更是司法改革的一个重要方向。对司法裁判文书进行说理，不仅可以彰显审判权行使的正当性和权威性，同时还可以提高裁判文书的可接受性，并且在特定情形下还可以在社会上起到警示教育作用。如果纪检监察机关在进行案例通报时就对事实认定和规范适用进行相应的说理，不仅可以使得党纪处分和政务处分行为更加规范化，还可以增强对社会公众特别是党员干部的警示教育作用。

最后，在全社会范围持续开展廉洁教育，不断弘扬法治理念，从根本上压缩基层微腐败生存空间。“腐败的发生需要一定的土壤和气候条件，腐败的治理不能就腐败而论腐败，而更应该关注腐败背后的制度和环境诱因。”[9]基层微腐败的一个重要特征就是披着传统习俗的伪装。也正是因为有了这层伪装，社会对于基层微腐败的容忍度较高。针对这种情况，就需要从党员干部和社会公众两方面发力，进一步加强廉洁教育和弘扬法治理念。从对党员干部的约束上来看，习近平总书记在全国组织工作会议上强调：“对干部要加强全方位管理，把行为管理和思想管理统一起来，把工作圈管理和社交圈管理衔接起来，把八小时之内的管理和八小时之外的管理贯通起来。要在日常监督上下功夫，坚持抓早抓小、防微杜渐，发现苗头性、倾向性问题及时批评教育，经常敲响思想警钟，使咬耳扯袖、红脸出汗成为常态。”[10]从社会宣传层面来看，不仅要引导党员干部树立廉洁从政的观念，更要让社会公众认识到礼尚往来与基层微腐败在性质上的根本差异，以及基层微腐败所具有的极大危害性。从而在全社会范围内降低对基层微腐败的容忍度，激励社会公众参与到反对基层微腐败的行动中来。[11]

习近平总书记在十九届中央纪委六次全会上指出：“我们要保持清醒头脑，永远吹冲锋号，牢记反腐败永远在路上。”[12]纪法衔接是我国监察体制改革后，基层微腐败治理领域的重要命题。纪法衔接的效果会直接影响到对包括基层微腐败在内的腐败行为治理效果。因此，在规范的制定层面要明确纪法衔接的情节等标准，在规范的适用层面要加强适用规范时的说理，在规范的遵守层面不仅要加强对党员干部的约束，还要在全社会努力降低社会公众对基层微腐败的容忍度，鼓励社会公众参与到反腐败斗争和廉政文化建设中来，从根本上减少基层微腐败现象。