新时期国土空间规划体系下高原湖泊流域空间管控举措探究—以洱海流域为例

杨雪霞

（大理州城乡规划信息中心，云南大理 671000）

0.引言

云南省高度重视高原湖泊保护与科学利用的空间规划工作，多次提出要加强湖泊流域空间管控和科学利用的要求。洱海作为云南省九大高原湖泊之一，我们必须认真贯彻落实好习近平总书记生态文明思想、党中央重要决策部署，深入分析研究洱海流域面临的风险问题， 并提出相关的对策建议，助推流域空间治理新格局。

1.国土空间规划体系概述

1.1 国土空间规划的概念

新时期的国土空间规划是国家或地区政府部门对所辖区域国土空间资源要素做出的统筹安排和长远谋划，是各类开发保护建设活动的基本依据。

1.2 国土空间规划的体系架构

国土空间规划是以“多规合一”作为抓手，“自上而下”和“自下而上”相结合的规划编制体系，可概括为“五级三类四体系”，其中“五级”指的是国家—省—市—县—乡镇，“三类”则是指的总体规划、详细规划、专项规划，四大体系则是包括了规划编制审批、实施监督、法规政策和技术标准[1]。

新时期，高原湖泊流域空间管控应积极转型适应新形势、新要求，坚持“多规合一、整体系统”的规划思维，以流域为单元，资源环境承载能力和国土适宜性评价为基础，识别风险区域，明确管控要求和保护任务。

2.高原湖泊流域空间管控

2.1 空间管控的概念

空间管控是对区域资源要素进行统筹布局、控制引导，协调保护与开发利用之间关系，实现空间资源有效配置，优化国土空间格局的重要手段。

2.2 高原湖泊流域的特点

（1）高原湖泊流域是具有完整的山、水、林、田、湖等自然要素的生态系统。山是湖泊流域降雨径流和水资源的发源地，是森林系统的载体；水是高原湖泊流域生态系统良性循环、流域可持续发展的基础；田是流域人类生产、活动的主要载体；河流、湖泊这两者也是流域水资源的主要载体。这几种自然要素相互之间即存在依存的关系，又存在着相互制约的关系，共同构成生态系统[2]。

（2）高原湖泊具有生态价值高和生态脆弱性高并存的特点。受地理环境影响，高原湖泊入湖支流多、出流水系少，水体流动性慢，交换周期长，抗污染能力弱，具有生态脆弱性高的特点。

（3）高原湖泊流域是“人类活动参与”的系统。湖泊流域是人类社会活动的集中地，涵盖了“人口、资源、环境、社会、经济”等资源全要素，其发展演变是“人与自然”“人与人”互为反馈的动态平衡过程，受到生态系统和社会系统的双重影响[3]。

2.3 高原湖泊流域空间管控存在的不足

（1）规划范围难以体现全域性。传统的高原湖泊流域空间规划往往是以行政区范围或者是规划建设发展范围来作为规划编制的范围，对于规划区和同一集水区流域范围缺乏统筹考虑，导致湖泊与流域或同一流域的上中下游、环湖各岸等不同地区被人为割裂，由不同的主体考开展规划编制，彼此之间缺乏统筹衔接，使得规划编制的科学性以及操作性都存在不足[4]。

（2）空间布局缺乏协调性。以往的规划管控没有考虑到全流域自然生态系统和人类开发建设活动之间的相互作用，缺乏对流域以及外流域的统筹协调，对空间发展格局的总体安排也存在不足。

（3）管控要素缺乏系统性。湖泊、水系与周围的山、水、林、田、湖、草、沙等各类自然资源要素紧密关联，形成有机统一体。传统的规划管控通常仅对某一特定类型自然资源要素进行单独管控，缺乏“山水田林湖草沙”生命共同体的系统保护理念[5]。

（4）管控主体众多，缺乏可实施性。湖泊流域管控涉及生态环、水务、自然资源和规划、住建等多个部门，每个部门大都从自身行业的需要出发组织编制了不同的规划，包括保护管理规划、保护治理规划、湿地规划等，这些规划提出的管控内容存在交叉重叠、不系统、统筹协调难等问题，部门间的管理权限在空间上也存在矛盾。

2.4 高原湖泊流域空间管控举措

（1）强化规划引领。新时期，流域空间管控要紧密衔接各级国土空间总体规划的相关内容及管控要求，强化国土空间总体规划的引领作用，同时要加强研究流域空间管控对于空间保护、开发利用的约束性和规范性作用，积极推动高原湖泊流域空间管控成果纳入国土空间规划“一张图”，构筑流域空间管控与绿色高质量发展的国土空间格局[6]。

从20世纪50年代到90年代，矿山的充填经历了干式填充、水力填充、胶结填充以及膏体填充阶段。目前，地下硬岩采矿企业几乎都采用膏体填充工艺[31]。截至2012年，美国、俄罗斯和德国等发达国家已实现尾矿井下全填充。

（2）坚持底线管控。以“双评价”为基础，摸清“家底”，统筹划定耕地和永久基本农田保护线、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，科学谋划连续、完整、系统的生态空间，集约、优质、稳定的农业空间，功能融合、安全韧性的城乡发展空间，形成开放式、集约型、生态化的国土空间新格局，并将“三条控制线”作为湖泊流域空间管控的重要底线。

（3）强化“山水林田湖草”系统治理。统筹考虑流域内、外及上、中、下游不同区域的生态价值及生态保护治理的差异性，制订以流域为单位，“山水林田湖草沙”为有机整体的差异化综合修复措施，精准开展保护治理工作，全面提升流域生态保护治理能力。

（4）全面推进绿色低碳转型发展。全面贯彻落实“两山”发展理念，对湖泊流域生态干扰、污染严重的种植结构和产业结构进行优化调整，转变生产、生活和经济发展模式，全面推广使用节水、节能、节肥的绿色生产技术，严控湖泊流域面源污染，鼓励湖泊流域产业生态化和生态产业化，推进流域产业向集约型、生态型、创新型、特色型发展[7]。

（5）强化责任落实。强化部门间的协调统筹，明确责任主体及各级政府生态保护责任目标，进一步落实“党政同责”“一岗双责”的要求，全面推进“河湖长制”，形成流域统筹、区域协同、部门联动、全社会关心参与的河湖管理保护机制。

3.国土空间规划背景下的洱海流域空间管控的探索

3.1 洱海流域基本概况

洱海流域地处云南境内的澜沧江、金沙江和元江三大水系分水岭地带，流域面积2565km2。洱海作为云南省的第二大高原湖泊，具有涵养水源、调节气候，提供农业生产用水、保持生物多样性等多种功能，是白族人民社会活动、经济发展的集聚地，是大理可持续发展的基础，是大理人民的“母亲湖”。

3.2 洱海流域风险识别

（1）流域生态系统功能退化。洱海流域涵养区水土流失和石漠化问题突出，涵养能力下降，对于各重要生态节点的系统修复存在严重不足，河流两岸的生态屏障带建设还存在有改进的空间[8]，同时环滨缓冲带生态修复也不够系统，生态质量提升效果并不明显。

（2）建设用地扩张，管控不到位。近年来，洱海流域建设用地扩张迅猛，环湖餐饮、客栈井喷式增长，缺乏统一的规划和管控，严重影响了环湖视线通廊核和生态环境。

（3）水污染风险。流域人群活动带来的生活垃圾和生活污水，农业高产出带来的农业面源污染，企业排放的工业用水和工业废水，导致流域水质和水生态污染风险加剧。

3.3 洱海流域空间管控的总体思路

洱海流域的系统保护与治理紧紧围绕“一定要把洱海保护好”的核心目标，以“退、减、调、治、管”为总体思路，完善减排，强化增容，综合体质，强化流域管控，推进洱海流域绿色转型发展。

退：加快恢复洱海自然生态岸线，科学划定洱海“两线”，把“两线三区”（湖滨生态红线、湖泊生态黄线，生态保护核心区、生态保护缓冲区、绿色发展区）作为洱海保护治理的空间基准和公共标识，逐步引导人口和产业有序退出。

减：严格控制农业面源污染、居住垃圾及废水、工业污水等的排放，削减污染负荷，优化城镇空间和产业布局，推进大祥巍（大理、祥云、巍山）一体化发展，引导洱海流域产业、人口向祥云县和关巍新区转移，全面减少项目开发、减轻人口压力、减少资源浪费。

调：调整流域农业种植结构和产业结构，转变农业生产方式，积极发展绿色、生态有机农业，严格控制流域农业面源污染。

治：完善全流域污染防控措施，坚持治点源与治面源相结合，治湖与治域相结合，治标与治本相结合，强化洱海流域截污体系运行管理，不断改善城乡人均环境，减少生活性入湖污染负荷。

管：优化流域生产、生态、生活空间。进一步强化河（湖）长制、林长制等管理机制，严厉打击各类违法违规行为，实现“山水林田湖草”系统全过程动态监管，形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的空间格局。

3.4 洱海流域空间管控重要举措

（1）科学编制洱海流域专项规划。以全流域为单元，构建以“国土空间总体规划+洱海流域专项规划”为核心的规划体系，在国土空间总体规划的统筹下编制洱海流域专项规划。

（2）有序推进湖泊“两线”划定工作。统筹衔接“三区三线”和洱海保护条例，科学划定湖泊“两线三区”，通过湖滨生态红线、湖泊生态黄线，以明显的地理标识“三区”范围，并严格制订具体的管控措施，实现依法治湖、科学治湖、系统治湖、责任治湖，促进流域经济社会转型升级和绿色发展。

（3）合理控制流域人口容量上限。坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，构建“水资源承载能力”分析模型，科学预测流域水资源环境要素能够支撑的人类活动容量。流域可利用的最大水资源量=水资源总量+当年入湖量-洱海生态需水量-其他生态用水-水利工程保有水量-引调水量（4.94亿m3），经分析研究，洱海流域水资源环境要素能够支撑的人类活动容量上限为134万人。

（4）引导流域空间格局优化和绿色转型发展。以“双评价”为基础，依托现有城镇基础，优化区域发展格局，选择有容量、有条件的地区作为未来发展空间，重点引导流域内超载的人口和开发用地向流域外的巍山县（大理新区）、祥云县、宾川县疏解，同时引导现状产业及新兴产业向产业园区集聚，着重发展资源节约型、生态友好型产业。

（5）强化流域全要素管控。充分考虑流域的系统性，以流域为单元，通过“双评价”识别洱海流域存在的生态风险，统筹山、水、林、田、湖、草等自然资源要素，按照“宜林则林、宜灌则灌、宜草则草”因地制宜的管控原则，根据流域上、中、下游的不同特点制订差异化的管控措施。对以山、林要素修复为主的上游区域控制建设用地减量发展，实行封山育林，加强水源涵养林建设和水土流失治理，构建水生态系统安全屏障；对以河、田、草要素修复为主的中游区域严控建设用地增量，全面开展系统截污治污工程。

（6）加强流域空间建筑整体风貌管控指引。以流域空间为载体，重点保护和凸显大理古城与苍山、洱海的传统空间秩序，以及古城周边郊野风貌、洱海村镇格局与流域山水环境的关系，加强对苍山、洱海“山—水—林—田—城—村”特色风貌的保护和人文格局的塑造。强化流域及边建筑风貌的协调性，引导建设遵循“显山露水”的原则，严格控制流域内新建、改建、扩建建筑的体量、高度、色彩，确保景观视线的贯通性和建筑风貌的协调性。

（7）深入落实河湖长制。全面加强实施洱海流域五级河（湖）长制，落实“党政同责、属地为主、部门挂钩、分片包干、责任到人”。

4.结语

新时期国土空间规划体系的提出，为高原湖泊流域空间管控与优化提供了契机，流域空间管控应紧紧抓住机遇，积极适应新时期的形势与要求。本文通过指出以往流域空间管控存在的不足结合高原湖泊流域的特点，提出强化规划引领、坚持底线管控、系统治理、优化产业结构、落实责任等管控措施。针对洱海流域存在的问题，紧紧围绕“退、减、调、治、管”五字方针，有针对性地提出具体管控措施，促进洱海流域绿色高质量发展，实现人与自然的和谐共生。