中国共产党做好信访工作的历程回溯、内在逻辑与经验启示〔*〕

胡洪彬

(浙江财经大学 马克思主义学院， 浙江 杭州 310018)

积极做好信访工作，不断推动信访工作实现高质量发展，是切实维护群众合法权益和实现社会安全与稳定的基本前提，也是全面建设社会主义现代化国家的应有之义，更是中国共产党一贯坚持的重要理念。党的十八大以来，党中央在推进治国理政的过程中，将积极做好信访工作摆在了极为突出的位置上，习近平总书记明确强调，信访工作是党和政府“了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作”，各级党委“要切实依法及时就地解决群众合理诉求”“千方百计为群众排忧解难”“不断开创信访工作新局面”。〔1〕党的十九届六中全会在总结历史经验的过程中，更是将“完善信访制度”写入了《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》。党中央这些相关阐释夯实了信访工作的理论根基，也为推动新时代信访工作的高质量发展提供了根本遵循。

学界对做好信访工作的命题亦展开了持续性的探讨，目前相关研究主要集中于以下几个学科维度：一是政治学与公共管理学科的维度，主要对信访的政治属性及其同国家治理的逻辑关系等展开论证；二是法学学科的维度，主要论证信访工作的法治体系及公民的信访权利；三是社会学学科的维度，主要聚焦于信访运行的社会过程及其破解路径。上述研究具有现实性和前瞻性，对做好信访工作有极强的指导意义，但也须指出，已有研究主要围绕现实逻辑进行分析，对党做好信访工作的纵向历程和经验分析依旧较为欠缺。本文在已有研究之基础上，通过对百年来中国共产党做好信访工作历程的回顾总结，分析和提炼了其内在逻辑和相关的历史经验，以期为新时代中国共产党进一步提升信访工作的能力和水平提供历史借鉴。

一、中国共产党信访工作的历程回溯

信访，即公民、法人或其他组织通过书信、电话和走访等形式，向党和人民政府反映情况、提出意见建议或投诉请求，并由相关机关依法处理的社会活动。〔2〕信访工作作为对人民群众信访活动的政治回应，则是党和政府的相关部门依法接待、调查和处理信访事务的活动和过程，其内蕴了信访机构的程序性转送、相关职能部门的承办、对信访人诉求的处理、信访问题及其矛盾的化解等若干环节。〔3〕信访工作是党和政府同群众联系的桥梁，也是洞察社情民意的重要窗口，更是考量党和政府各项工作状况的一条重要渠道。中国共产党在长达百年的奋斗征程中始终将做好信访工作摆在极为突出的位置上。基于革命、建设与改革时期党情、国情的差异性，可将百年来中国共产党做好信访工作的伟大历程概括为以下几个阶段。

(一)从“权利保障”到“组织探构”：民主革命时期党对做好信访工作的初步探索

1921年，中国共产党的成立不仅给中国革命提供了科学的指导思想和坚强核心，也使广大人民群众看到了新的曙光与希望。然而，党领导中国革命的进程却充斥着挑战和荆棘：一方面，党的无产阶级性质使其自成立始就遭到了帝国主义、封建主义及官僚资本主义等反动势力的压迫和联合绞杀。正如毛泽东指出的：“中国革命的敌人是异常强大的”“敌人对于中国革命的镇压是异常残酷的”。〔4〕另一方面，面对严峻的革命形势，中国共产党党内的思想政治状况也存在较大的不稳定性，尤其在建党初期，对于中国革命的前途及出路问题，党内时常产生分歧与争论，曾先后出现多次右倾和“左”倾错误路线，中国革命遭到了巨大挫折，而随着革命形势的发展，党内的一些错误思潮和不良习气，如极端民主化思潮及部分党员干部群体中的自由主义和贪污腐化作风亦不断显露出来，给党的建设与整个革命事业的发展带来了重大的现实危机。

正是基于这样的背景，中国共产党意识到要领导中国革命并切实取得成功，就必须唤起广大人民群众的支持、参与和监督，在此过程中，积极做好信访工作便成为了其中的一条重要渠道。从整个民主革命历程看，其主要基于两重逻辑展开：一是从人民民主的高度赋予并保障了群众的信访权利。在毛泽东看来：“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”，〔5〕因此“凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去”。〔6〕在他的领导下，党将群众的信访权明确凸显出来。如1939年4月通过的《陕甘宁抗战施政纲领》，就突出强调要保障人民“检举与告发任何工作人员的罪行之自由”，1941年5月通过的《陕甘宁边区施政纲领》，则进一步突出了群众言论、出版、集会等方面的自由权。〔7〕为保障这些权利，党中央无论在延安时期、抗日战争时期还是解放战争时期，均积极受理群众来信来访并及时作出回复，以确保维护群众权益和提升党的社会号召力。二是从组织建设角度对信访工作体系进行了探索建构。早在1927年，党在湖南茶陵县建立的工农兵政府就曾设立信访工作的办事机构，鼓励民众建言献策；1931年，中华苏维埃共和国临时中央政府亦探索设立专门的“来访接待室”，通过接待群众的来信来访，达到解决群众困难、纠正问题和严查贪腐等多重目标。可以说，在民主革命时期，我们党基于不同形势对做好信访工作进行了初步尝试与体系建构，这期间信访工作虽大多处于零散状态，但相关的探索为党夺取民主革命的最终胜利夯实了根基。

(二)从“整体布局”到“制度建构”：社会主义革命和建设时期党对信访工作的体系搭建

1949年10月1日，中华人民共和国正式成立。此后，党也开始面临新的环境与形势。一方面，中华人民共和国的成立，终结了近代以来国人备受欺辱的屈辱历史，实现了中华民族从封建专制向人民民主的伟大飞跃。另一方面，新中国的诞生也极大提升了人民群众的自尊心和自豪感，其参与党和国家建设的主观能动性不断得以提升，这些都推动当时的信访工作形势发生了重大改变。据统计，仅至1949年12月底，中共中央办公厅就收到群众来信4457件，来访4起，1950年，受理群众来信26219件，来访260起，〔8〕而至1951年，中共中央办公厅秘书室仅前3个月就处理群众来信19660余封，其中1月份4689封，2月份3544封，3月份更是达到了11436封。〔9〕可见，在当时良好社会政治环境的烘托下，信访活动呈现出了空前活跃的良性态势，信访的内容涉及到了土地改革、抗美援朝、干部贪腐和劳动就业等方方面面，为推进党的建设和优化国家治理提供了信息支撑。

针对新中国成立后面临的新形势，党中央重点从两方面对信访工作进行了部署：一是基于国家建设的高度，推进信访工作机构实现整体性建构。早在1950年初，中共中央办公厅就成立了秘书室，1951年3月，政务院秘书厅设立了“群众信件组”，以专门负责处理群众对中央层面的来信来访事宜。毛泽东明确要求：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求”“不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度”。〔10〕在他的推动下，至1954年，中央各部委及其直属机关大都设立了信访专门机构，地方层面的信访接待部门亦开始酝酿和创建，由此，“分级负责，归口管理”的信访办理原则逐渐形成。二是基于优化治理的角度，积极推动信访工作制度的发展。1951年，政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，1957年，全国信访工作会议则通过了《中国共产党各级单位机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法》和《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》。此后，党中央和国务院又相继下发了一系列相关文件，如《关于加强人民来信来访工作的通知》(1963)、《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例》(1963)、《关于被审查的干部和家属来信处理办法》(1972)、《关于军队干部问题来信的处理意见》(1972)等。这些相关文件为推进新中国信访工作的规范发展提供了基本遵循和内在支撑。

(三)从“体制重建”到“功能转换”：改革开放时期党对信访工作的转型升级

十一届三中全会的召开实现了党在治国理政上的伟大转折。站在改革开放的全新历史起点上，党和政府的信访工作同样面临着新的历史性抉择。一方面，回溯过去，历经十年的文革磨难，信访工作遭受到了前所未有的政治冲击，其间信访制度、信访机构大都名存实无，信访工作基本上处于停滞或半停滞的状态。十一届三中全会后拨乱反正的全面铺开，使信访工作重新走上了正轨。为寻求解决历史遗留问题，仅1979年，中央信访工作机构就受理群众来信来访127万件(人)次。〔11〕另一方面，展望未来，随着改革开放的不断深入，实现了社会经济各领域的飞速发展，由此信访工作在党和国家建设中的定位和作用也不断发生改变，尤其是伴随各项政策措施的逐步落实，群众信访内容也发生了巨大改变，即逐步从改革初期要求平反冤假错案，向围绕改革和发展提出意见和建议进行拓展，这一趋势于2003年达至历史顶峰，〔12〕对信访制度的质疑及其存废之争亦成当时焦点，如何进一步促进信访工作的科学发展成为新时期的一项重要任务。

面对改革开放进程中的新境遇，党中央深知要切实维护社会稳定，就必须积极推动信访工作实现恢复和重建。诚如邓小平指出的，要实现四个现代化，就要“细心倾听群众呼声，关心群众疾苦，一刻也不脱离群众”。〔13〕由此，新时期以来党中央开启了信访工作改革的新征程。其一，把推进信访机构和制度的重建提上议事日程。1979年11月，邓小平指示成立“中央机关处理上访问题领导小组”，以在全国开展大规模的处理上访活动。此后，地方层面的信访机构体系相继得到恢复，而为配合新时期信访工作的有效展开，党和政府亦积极推进信访制度创新，如1982年4月，中办和国办下发了《党政机关信访工作暂行条例(草案)》，将信访工作初步纳入到了制度化和规范化发展轨道。1995年颁布的《信访条例》，则是我国第一部严格意义上的信访行政法规。2007年，中共中央和国务院又颁布了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，这些相关制度为确保新时期我国信访工作的规范化、科学化发展奠定了基础。其二，积极推动信访功能实现转换提升。如面对改革开放初期提出的“四化”建设任务，党中央及时调整了信访工作的实践指向，将其功能定位于“为经济建设和改革开放服务”。新世纪以后，针对建设社会主义和谐社会的政策背景，又进一步提出了信访工作“团结协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾”的更高要求。〔14〕正是基于对信访工作功能的不断转型升级，为推进新时期信访工作实现与时俱进和不断强化质效提供了坚实保障。

(四)从“责任明确”到“方法创新”：社会主义新时代党对信访工作的逐步完善

党的十八大以来，在党中央坚强领导下，我国信访工作也走入了新时代。一方面，新时代全面从严治党的不断深化，以及国家治理体系和治理能力的现代化，推动我国信访工作迈上了新台阶。另一方面，新时代我国社会主要矛盾的根本性转变，亦给信访工作提出了更高要求，呼唤信访工作有新的作为。诚如习近平总书记所言：“信访是送上门来的群众工作，要通过信访渠道摸清群众愿望和诉求，找到工作差距和不足。”〔15〕面对新时代的新使命与新情况，党中央将信访工作摆在了更为突出的位置上。其一，从主体视角看，进一步凸显了做好信访工作的主体责任性。早在2016年，习近平总书记就要求“各地各部门要高度重视，强化责任担当”，切实“把群众合理合法的利益诉求解决好”。〔16〕在其推动下，2016年10月，中共中央和国务院办公厅联合印发了《信访工作责任制实施办法》，对信访工作的责任内容、督查考核与责任追究等作出了明确规定。2022年5月实施的《信访工作条例》对如何细化落实信访工作责任作出了具体强调。可以说，责任和担当构成了新时代信访工作的突出特色。其二，从具体展开视角看，进一步突出了做好信访工作的创新性。习近平总书记指出，做好群众工作不仅“要对群众有感情”，更要“深入研究和准确把握新形势下群众工作的特点和规律，改进群众工作方法”。〔17〕基于此，新时代以来党和政府不断推进信访工作实现方法和模式创新，如一些地方通过强化法治思维和推进程序性建设来实现“法治信访”，一些地方则融自治、法治与德治为一体，打造“立体式”信访工作新格局等等。在党中央高度重视下，新时代我国信访工作不断趋于完善，呈现出信访秩序明显好转、信访工作能力与公信力不断提升的良好态势。

二、中国共产党信访工作的内在逻辑

中国共产党成立以来的百年党史，既是其领导中国革命、建设和改革事业不断取得成功的百年辉煌史，也是党在信访工作领域不断实现继往开来、与时偕行的百年进步史。党的信访工作的百年历程与伟大实践，也逐渐形成了一条具有中国特色的社会主义信访工作发展路径。通过对历史进程的回溯分析，不难发现这条独特路径遵循了五个维度的内在逻辑规律：

(一)马克思主义群众观与矛盾观：中国共产党积极做好信访工作的根本理论基石

马克思主义是党的根本指导思想和行动指南。中国共产党之所以高度重视信访工作，首要根源就在于党始终坚持并贯彻了马克思主义的群众观和矛盾观。一方面，马克思主义强调了人民的历史主体性。早在1844年，马克思在《神圣家族》中就明确指出：“历史活动是群众的活动，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大。”〔18〕恩格斯也认为，历史是由人民群众的“合力”造就的，即“有无数互相交错的力量，有无数个力的平行四边形，由此就产生出一个合力，即历史结果”。〔19〕由此，他们在《共产党宣言》中明确提出了通过无产阶级专政来实现人民主体地位的政治发展要求。另一方面，马克思主义也科学阐明了人类社会矛盾的普遍性。马克思主义认为，矛盾是社会发展的根本动力，在资本主义社会环境下，矛盾具有不可调和性，而“在社会主义下，对抗将会消失，矛盾仍将存在”，〔20〕即矛盾将成为社会主义发展的动力。因此，无产阶级取得政权后必须始终保持同人民群众的密切联系。由此，他们科学揭示了资本主义灭亡及社会主义必然胜利的历史规律。20世纪以来，中国共产党人在积极做好信访工作的过程中，不断强调要贯彻群众路线、强调坚持以人民为中心，努力将矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态等重要理念，同马克思主义经典作家的群众观和社会矛盾观是一脉相承的。可以说，马克思主义相关理论构成了中国共产党做好信访工作的根本理论基础和方法论基础。正基于此，中国共产党才推动了信访工作不断走上新台阶。

(二)党的自我革命和伟大社会革命：中国共产党积极做好信访工作的双重动力

马克思指出，“哲学家们只是用不同的方式解释世界，而问题在于改变世界”。〔21〕20世纪上半叶，中国共产党人面对“三座大山”的压迫，之所以高度重视信访工作，是与其谋求民族独立与人民解放的根本目标分不开的。正是为了密切联系群众，使群众真心实意拥护革命、赞成革命，中国共产党才把信访工作摆在了极为突出的战略位置上，以在维护群众利益的基础上，不断唤起其参与革命的强烈热情。20世纪下半叶，也正是为了确保我国社会主义建设事业的不断发展，党才积极推动信访事业不断实现体系重构和制度完善，并将其同社会主要矛盾转化等因素紧密联系在一起。可以说，党做好信访工作的历史进程，同其展开社会革命的伟大实践是密切统一的。然而，正所谓打铁亦须自身硬，中国共产党要推进伟大社会革命，首先自身就要勇于自我革命，这一过程的展开同样离不开信访工作的支撑。早在民主革命时期，毛泽东就强调：“共产党是为民族、为人民谋利益的政党”“它应该受人民的监督，而决不应该违背人民的意旨。它的党员应该站在民众之中，而决不应该站在民众之上”。〔22〕毛泽东号召全党要“拜人民为师”，通过汲取群众智慧来为深化革命提供养分。新时代以来，习近平总书记亦要求要强化对权力的监督制约，尤其“要把日常监督和信访举报、巡视巡察结合起来”，〔23〕以实现全面从严治党的不断深化，可以说，实现党的自我革命与推进伟大社会革命的协同统一，根本上构成了中国共产党做好信访工作的双重驱动力量。

(三)以民为本和为民服务：中国共产党做好信访工作的根本价值取向

作为无产阶级政党，中国共产党最本质的特性就在于人民性。回溯百年奋斗征程，不难发现以民为本和为民服务始终都是党推动信访事业发展的根本价值取向。1934年，毛泽东在《关心群众生活，注意工作方法》一文中就指出，“一切群众的实际生活问题，都是我们应当注意的问题”。〔24〕由此，信访工作为民排忧解难的政治功能被传承和凸显开来。新中国成立初期，针对上海工人在信访中反映物价飞涨和工人生活贫困等现实问题，毛泽东在了解情况后，便立即要求相关部门进行处理；而针对北京石景山钢铁厂党委反映拖欠工资的情形，毛泽东更是亲自回信要求解决。数据显示，仅1950年5月上旬的10天里，毛泽东就回复群众来信近80封，其中最多的一天回复了18封。〔25〕作为党和国家重要领导人的周恩来总理同样极为重视群众的来信来访工作，1961年，山东省广饶等地群众来信反映当地灾情严重和生活困难的问题，周恩来深感问题之严重性，立刻去信山东省委要求调查和给予救助，此后当地灾情遂逐渐趋向好转。党的十八大以来，习近平总书记亦多次通过信访工作来回应民众关切，并明确强调“要综合施策，下大气力处理好信访突出问题，把群众合理合法的利益诉求解决好。”〔26〕正所谓群众利益无小事，中国共产党做好信访工作的百年历程，说到底就是其践行以民为本和为民服务的百年，这也是党的事业不断取得成功的重要根源。

(四)主动作为与系统展开：中国共产党做好信访工作的基本运作原则

信访工作是一个动态性和持续性过程，在长达百年的奋斗征程中，中国共产党立足于不同的实践环境采取了差异性的信访工作模式，但无论基于何种时代背景，党始终都秉持了一些基本运作原则。回溯历史，这一运作原则体现在主观层面就是杜绝被动信访，而是始终把握住了做好信访工作的历史主动性。改革开放初期，面对百废待兴的社会经济形势，邓小平就指出：“一个革命政党，就怕听不到人民的声音，最可怕的是鸦雀无声。”〔27〕新时代以来，习近平总书记在领导群众工作和推进信访事业发展中，亦多次强调要勇于担当、主动作为的重要性。正是基于这种历史主动精神，确保了党的信访工作的不断前进。体现在客观层面就是始终坚持信访工作的系统性拓展。早在民主革命时期，中国共产党就对信访工作体系的建构展开了积极探索。面对新时代的新形势新情况，习近平总书记更是强调做好信访工作要“注重源头预防，夯实基层基础，加强法治建设，健全化解机制”，以确保实现“前瞻性、系统性、针对性”。〔28〕可以说，在主观建构上，切实做到并把握历史主动精神，在客观展开上，推动信访工作不断实现系统展开和整体协同，实质上构成了中国共产党领导和做好信访工作的两大基本原则，也正基于此，党的信访事业才实现了执行力和公信力的持续性提升。

(五)助力实现中华民族的伟大复兴：中国共产党做好信访工作的根本目标定位

推动和实现中华民族伟大复兴的历史伟业，是中国共产党自成立以来就矢志不渝的奋斗目标。在民主革命时期，中国共产党通过积极做好信访工作来不断强化党同人民群众的联系，由此，党领导人民经过长期艰苦斗争，最终取得了新民主主义革命的伟大胜利，正如毛泽东所言：“中国人民站起来了”〔29〕“人民所厌恶的国家分裂和混乱的局面，已经一去不复返了”。〔30〕新中国成立后尤其是改革开放以来，党高度重视信访工作，旨在科学处理人民内部矛盾，以在解决群众切身问题的基础上，达到提升人民参与党和国家建设热情的价值目标，也正基于此，我国社会主义建设才真正契合了人民的根本意愿，进而创造出了举世瞩目的发展奇迹。党的十八大以来，“中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，迎来了实现中华民族伟大复兴的光明前景”。〔31〕在此过程中，党中央高度重视信访工作，其根本要义就是要引领人民群众积极做到“以民族复兴为己任，自觉把人生理想、家庭幸福融入国家富强、民族复兴的伟业之中，做新时代的追梦人”。〔32〕习近平总书记指出：“一百年来，中国共产党团结带领中国人民进行的一切奋斗、一切牺牲、一切创造，归结起来就是一个主题：实现中华民族伟大复兴。”〔33〕换言之，作为党和政府联系群众的桥梁和纽带，信访工作本质上同民族复兴的历史伟业是紧密相连的，其在这一过程中肩负了“助推器”的使命，这也是党的信访事业发展的根本目标。

三、中国共产党信访工作的基本经验

中国共产党做好信访工作的百年历程，开辟并形成了一条有中国特色的信访工作发展路径，同时也在遵循自身逻辑规律的基础上，积累了信访工作的丰富经验。通过对百年历程及其内在逻辑的回溯总结，可以发现这些基本经验主要彰显为必须坚持做到五个层面的紧密统一。

(一)在领导核心上，必须坚持中国共产党领导同强化中国共产党领导紧密相统一

中国共产党乃国家各项事业发展之领导核心，也是我国信访工作的根本遵循，做好信访工作就是要把坚持党的领导摆在首要位置。在新中国成立之初，毛泽东便强调：“党是领导一切的”〔34〕“没有这样一个核心，社会主义事业就不能胜利”。〔35〕在党的领导下，新中国的信访工作实现了稳步发展，为破解群众难题发挥了重要作用。新时代以来，习近平总书记更是明确强调“各级党委要加强对信访工作的领导”，通过“建设一支对党忠诚可靠、恪守为民之责、善做群众工作的高素质信访工作队伍”，来“不断开创信访工作新局面”。〔36〕可以说，在党的百年奋斗征程中，正是因为始终做到了坚持中国共产党领导，才在实践中推动了信访工作的不断发展。做好信访工作要坚持中国共产党领导，更要着力强化中国共产党领导。如果说坚持党的领导是明确了党在信访工作中的定位问题，那么不断强化中国共产党领导，就进一步凸显了党在信访工作中的价值和优势。从民主革命时期中国共产党对群众信访权的坚定维护和落实，到新中国成立以后党通过信访机构和相关制度的建构来维护群众利益和破解群众发展难题，再到改革开放后党领导下的信访工作不断实现体系完善和功能强化，百年奋斗历程不断证明，唯有不断强化中国共产党的领导，才能确保信访工作真正实现提质增效和深化发展。质言之，始终做到坚持党的领导和强化党的领导紧密相统一，是我国信访工作科学发展的核心与根本保障。

(二)在宏观布局上，必须坚持信访工作的整体建构和重点聚焦紧密相统一

一方面，作为党的群众路线的重要组成部分，中国共产党在百年征程中高度重视和积极做好信访工作，首先毋庸置疑是基于党的建设和国家治理的高度形成的科学结论，这使得党的信访工作从一开始就带有系统性和整体性色彩。早在中央苏区时期，中国共产党便形成一套从临时中央政府到省市县较为完整的组织体系，其中承担信访工作职能的就包含了中央政府秘书处、内务部及工农检察部等若干机构，由此确保了当时信访工作的有效展开。新中国成立初期，基于党的执政和国家治理的整体高度，党中央推进信访机构和相关制度体系建设实现全面铺开，这为新中国信访工作的发展提供了主体性支撑。党的十八大以来，习近平总书记亦多次强调要树立整体观、系统观和大局观的重要性。通过百年奋斗征程的历史回溯，不难发现正是基于对信访工作整体性建构的坚持，才在充分发挥党的领导优势的条件下，确保了我国信访事业的不断前进。另一方面，作为联系群众的纽带，党做好信访工作是有重点指向的。从百年历程看，这一指向在根本上就是始终聚焦于维护并实现人民群众的根本利益。从民主革命时期党通过信访工作来不断强化同群众的紧密联系，到新中国成立后，党通过信访工作来维护群众切身利益，再到新时代以来党通过信访工作来不断满足和实现人民对于美好生活的向往和要求，百年来党的信访工作始终以群众利益为重点，这也是其能不断取得成功的重要根源。坚持整体建构和重点聚焦紧密相统一，既是中国共产党对马克思主义辩证法的坚持，也是其在长期信访工作中形成的重要历史经验。

(三)在微观建构上，必须坚持信访工作的责任驱动和制度规范紧密相统一

切实做好信访工作既需要在党和国家整体层面上“谋篇布局”，也离不开具体实践层面上的策略优化，由此才能真正实现“了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心”。〔37〕从党做好信访工作的百年征程看，这一层面的经验首先就体现在其对“责任”二字的坚守上。正如毛泽东所言：“我们的责任，是向人民负责”，〔38〕因而任何时候都“要关心群众，帮助他们解决困难”。〔39〕习近平总书记同样极为强调责任与担当的重要性，干部“有多大担当才能干多大事业，尽多大责任才会有多大成就”。〔40〕可以说，不断明确责任和落实责任，是百年来中国共产党做好信访工作一贯坚持的做法。历史经验表明，中国共产党做好信访工作强调主体责任性，但绝非仅限于此，而是在强调责任的同时，亦突出强调了制度规范建构的必要性。如在中央苏区时期，党中央就颁布了《中华苏维埃共和国宪法大纲》《中国工农红军战士通讯处工作暂行条例》和《中国工农红军政治工作暂行条例(草案)》等多部同信访工作相关的制度法规。新中国成立以后，一些信访工作条例更是在党中央关怀和推动下陆续出台，新中国的信访制度体系亦不断趋于完善。正是这些直接或间接的相关制度，为确保不同时期群众信访工作的开展提供了规范和保障。百年奋斗经验表明，唯有实现主体层面的责任驱动和实践层面的制度规范紧密相统一，才能推动信访工作不断实现科学发展。

(四)在具体运作上，必须坚持信访工作坚定原则与灵活运用策略紧密相统一

原则问题关系到事物发展之根本，信访工作能实现不断发展，其中的重要根源就在于党始终坚持一些基本原则。从百年奋斗历程及其内在逻辑可看出，相关经验主要体现在两个层面：一是在理论性层面上，始终做到了坚持以马克思主义理论为指导。长期以来，中国共产党正是坚持了马克思主义群众观和矛盾观，才为信访工作的科学开展提供了理论指引。二是于实践性层面上，就是在坚持党的领导下，始终坚持并做到了信访工作与时俱进的运行原则。如随着新中国成立后我国信访机构设置的不断健全，党在信访工作中逐步形成了属地管理和分级负责的基本原则，改革开放后随着我国社会主义法治进程的加速发展，又在此基础上进一步走向了坚持信访工作法治化的基本原则等。正基于此，党才不断满足并最大程度地维护并实现了群众的利益与诉求。党做好信访工作既坚守原则，同时也强调策略之灵活性。毛泽东曾指出：“我们的原则性必须是坚定的”，但“也要有为了实现原则性的一切许可的和必需的灵活性”。〔41〕因此，他要求关心群众生活，就必须注意工作方法。针对新时代的信访工作，习近平总书记更是要求“综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法”，〔42〕把群众诉求解决好。可以说，在坚持根本原则的同时巧妙灵活地运用具体策略并实现二者的紧密统一，这成为党做好信访工作的一条重要经验。

(五)在力量源泉上，必须坚持信访工作充分依靠人民和科学引导人民紧密相统一

切实做好信访工作必须坚持和加强党的领导，也离不开广大人民群众的参与及配合。百年来，信访工作坚持以民为本和为民服务的价值取向，表明党做好信访工作始终都是以人民为中心的，这也使得充分依靠人民构成了百年来党做好信访工作的一条重要经验。从历史上看，无论是中央苏区时期，还是在新中国成立后，在开展信访工作过程中，人民群众都是其中的重要主体。对此，邓小平就曾基于群众工作实践明确要求：“凡涉及人民群众生活的事情，应当和群众商量，不能凭主观愿望办事。”〔43〕进入新时代，党中央亦多次强调：“人民群众有着无尽的智慧和力量，只有始终相信人民，紧紧依靠人民”“才能凝聚起众志成城的磅礴之力”。〔44〕近年来，我国信访工作中治理模式不断创新，包括“网络信访”“阳光信访”等新形式的出现，很大程度就是在广泛、充分吸收民意的基础上形成的。可以说，依靠人民来做好信访工作，为提升信访工作公信力提供了重要保障。历史经验使党意识到要充分依靠人民，不仅要将人民群众的满意度作为评价信访工作的根本标准，更要善于科学引导人民群众有序参与信访。信访工作关系群众切身权益，更关系到社会的安稳，如果群众无序信访，必然会给党和政府信访工作的开展带来现实难度。正如习近平总书记所言，要把群众的维权工作纳入法治化轨道，首先就必须“教育引导人民群众合法、理性、有序地表达利益诉求，依法维护自身权益”。〔45〕可以说，坚持充分依靠人民群众和科学引导人民群众紧密相统一，既是党的百年信访工作史留下的一条重要经验，也是信访事业能够实现高质量发展的内在根本。

四、中国共产党信访工作的经验启示

(一)当前信访工作的新态势

中国共产党百年奋斗征程中做好信访工作的内在逻辑，以及由此积累而来的基本经验，为巩固党的领导奠定了坚实的社会根基，也为当前信访工作的进一步发展提供了价值指引。近年来，随着国内外形势和群众诉求的不断改变，对做好信访工作也提出了更高层次的要求。信访工作要科学借鉴历史经验，首先就要对实践动态作出明确规定，对此，其主要表现为三个方面：

其一，从群众信访的诉求动因看，显露出愈发多元的总体特性。群众的信访实践是信访工作展开的基本源头。长期以来，受社会经济发展水平的局限，群众信访主要以满足自身的基本生存权益为主。党的十八大以来我国社会经济的开创性发展，推动社会主要矛盾实现了根本性转变，一方面是发展中的不平衡与不充分问题尚待破解，另一方面是人民群众的基本诉求已从物质文化层面向美好生活层面进行转变提升，由此也不断推动群众的信访诉求发生系统性转变，即逐步从民生诉求不断向更高质量的生活和更高层次的服务需求进行转变。从内在构成看，群众信访诉求亦绝非彰显在单一的物质层面，而是交织了人民群众的经济利益主张、公共服务均等化诉求、知情参与监督、政治参与诉求以及公平正义诉求等等方面，承载了人民群众更加多元和更为高层的发展要求。〔46〕显然，要破解群众愈发多元的信访诉求，需要党和政府进一步强化和提升信访工作能力。

其二，从信访工作的展开视角看，显露出愈加复杂的运行特性。概言之，这种复杂性主要源于两个层面，一是源于不确定性的内外风险挑战。不确定性风险因素的增多是当今时代的重要特征。正如习近平总书记所言：“当前和今后一个时期，我们在国际国内面临的矛盾风险挑战都不少”，且“相互交织、相互作用”，若防范不力极有可能“发展成大的矛盾风险挑战”。〔47〕风险的不确定性及其交织性不仅提升了信访工作中的风险研判和源头治理的难度，也进一步加剧了信访工作本身运行的复杂化。二是源于群众信访途径及其媒介的迭代更新。在传统的环境下，接收群众来信来访是党和政府信访工作的主要模式，而随着现代信息科技的发展，群众信访的渠道及其媒介也不断发生变化，通过网络信息渠道开展信访不断普及化，网络信访有助于提升信访工作的时效性，但若缺乏规范机制，则也可能带来新的不确定性，如造成隐私的泄露，导致信访过程游离于信访工作主体视野之外等。要破解这些新的复杂性难题，需要信访工作模式在实践中进一步实现创新突破。

其三，从信访工作的发展视角看，显露出愈发高远的目标特性。这种高远性亦源于两个层面，一是源于新时代党和国家的新发展、新定位。新时代以来，以习近平同志为核心的党中央高屋建瓴、奋发图强，推动党和国家各领域取得了举世瞩目的发展成就，随着进一步开启全面建设社会主义现代化国家的新征程，信访工作在党和国家治理体系中的价值定位也必将发生根本性的转变，即在继续发挥了解民情和维护民利价值功能的同时，亦要通过积极集中民智和凝聚民心的途径，为深化全面从严治党和全面建设社会主义现代化国家作出积极贡献。二是源于群众更高的憧憬与期盼。新时代以来群众信访诉求的多元化发展，对党和政府的信访工作提出更高的能力要求，同时也必将呼唤信访工作在目标建构上进一步实现推陈出新，即在维护群众利益和谋求社会和谐稳定的基础上，进一步向国家经济、政治、社会、文化和生态建设各领域展开全方位服务进行升级。在某种程度上，新时代信访工作唯有积极实现目标层面的与时俱进，才能满足群众不断提升的信访诉求。

(二)中国共产党做好信访工作的经验启示

当前，信访工作中显露出的新态势、新特性决定了要不断推动信访工作实现高质量发展，不仅需要明确中国共产党做好信访工作的内在逻辑及其基本经验，更应紧密结合实践不断对其逻辑和经验作出发展与创新，这为新时代党进一步做好信访工作提供了启示。

其一，推进新时代信访工作高质量发展，必须建构并形成前沿的理论引领机制。理论是实践展开的指引，党在百年奋斗征程中之所以能够不断做好信访工作，其中重要内因就是高度重视并创新发展了马克思主义的相关理论，由此为推进信访工作始终同坚持和强化党的领导相统一夯实了理论根基，新时代党要推进信访工作实现高质量发展，必须坚持实现理论创新先行，其核心就是要把学习习近平关于新时代信访工作的重要论述摆在突出位置上。习近平总书记关于新时代信访工作的重要论述是习近平新时代中国特色社会主义思想的有机组成部分，内蕴着马克思主义群众观和矛盾观的科学原理，是党基于新时代信访工作得出的理论结晶，其中的一些重要理念包括强调“人民至上”和坚持“以人民为中心”、强调要积极改进群众工作方法、强调关心爱护信访干部及强调要加强风险研判和源头治理等等，这些相关论述构成了新时代信访工作的行动指南和理论根基。当前，各级党委和政府唯有建构形成前沿化的理论引领机制，通过推进理论创新和宣传教育，不断强化信访工作主体的政治及理论素养，才能为信访工作的高质量发展提供坚实的内在支撑。

其二，推进新时代信访工作高质量发展，必须建构并形成广泛的协同参与机制。从党的信访工作的历程可见，各级党政机构的协同配合及其同广大人民群众的紧密互动，始终都是信访工作得以有序运行及有效开展的基本前提。历史经验启示新时代要适应信访工作的新形势，并促其高质量发展，就须高度重视协同参与机制的建构。一方面，在各级党政机关内部，要着力形成党委领导下各部门的协作运行机制。其中，各级党委不仅要发挥领导核心作用，积极推动信访工作实现科学发展，也要着力引导人大、政协、政府及司法等机构进行协作参与，以实现多措并举和切实破解信访难题。另一方面，在各级党政机关之外，则要着力形成群众信访的有序参与机制。坚持以民为本、为民服务以及坚持依靠人民和引导人民的紧密统一，是党做好信访工作的根本价值取向和重要历史经验。历史经验表明，要做好信访工作，就要不断密切党同人民的鱼水关系，这要求各级党政机关既要提升执政能力，也要不断拓宽信访渠道，进一步利用数字技术搭建更为便捷化的信访平台，不断满足群众多元诉求，由此才能为推动信访工作的发展夯实社会根基。

其三，推进新时代信访工作高质量发展，必须建构并嵌入动态的绩效评价机制。信访工作要不断提质增效，就必须对不同历史时期的信访工作形势有精确且科学的认知及判断，由此才能促其在坚定原则的同时凸显出策略运用的灵活性。借鉴历史经验，启示新时代信访工作要达此目标，除了要坚持做到密切联系群众之外，也要进一步建构并嵌入动态性的绩效评价机制来加以保障，这也是推动信访治理不断走向现代化的必然要求。具言之，在评价的开展上，要基于新时代信访工作的整体态势形成动态研判机制，既要把握党情国情，也要悟透民意社情，从而在明确新时代信访工作形势、任务、要求及其目标的基础上提出相应的发展路径。在评价的介入上，要坚持各级党委和政府的主导推动，也要引入相关智库机构展开专业协作，由此通过科学化的绩效评价，为新时代信访工作的高质量发展提供进一步的技术支撑。

其四，推进新时代信访工作高质量发展，还须建构与形成全过程的责任落实机制。责任与担当是中国共产党人的安身立命之本。坚持信访工作责任驱动与制度规范相统一的历史经验，表明新时代要提升信访工作质量，就必须从规范体系的层面上进一步形成一整套全面的责任落实机制。2022年5月实施的《信访工作条例》，明确了信访工作的监督和追责条款，这为落实信访工作主体责任提供了方向，但信访工作本身是一个动态性过程，要确保信访工作主体夯实责任，不仅需要事中事后的监督追责，更离不开事前的常态性责任建构。换言之，推进新时代信访工作高质量发展，必须推进责任落实机制的全过程化。具言之，在信访工作展开前，应建构责任的明确机制，如形成信访工作责任清单，使相关工作主体能对自身责任范围作出细化明确，以预防责任问题产生，在信访工作开展过程中，则应建构责任的监督检查机制，确保信访工作实现规范运行，而在信访工作出现责任缺失的问题之后，则应建构具体的责任追究机制，其中极为重要的是要根绝责任追究过程中出现的形式主义问题，切实做到依规处理，以维护信访工作相关制度与法规的公信力及权威性。

五、结 语

学界对信访工作的研究由来已久，但主要基于现实层面进行分析，纵向历史层面的经验和逻辑规律研究相对欠缺。事实上，中国共产党素来重视信访工作，在党的百年奋斗征程中，从民主革命时期党切实维护群众信访权利并在信访工作体系层面实现初步探索，到新中国成立后从国家治理的高度，对信访工作的机构和制度进行系统性搭建，再到改革开放之后，党在拨乱反正的基础上逐步实现信访工作的体制重建和功能转换，并在新时代实践中最终实现信访工作体系的臻于完善。百年来中国共产党可谓时刻践行了自身的初心及使命，积极通过信访工作来联系群众、团结群众和服务群众，正基于此，中国共产党才能始终保持同人民群众的血肉联系，才能在深化自我革命的基础上，推动了伟大社会革命的不断前进，民族复兴的历史伟业亦才映现出更为光明的前景。习近平总书记指出：“党的历史是最生动、最有说服力的教科书”〔48〕“重视历史、研究历史、借鉴历史，可以给人类带来很多了解昨天、把握今天、开创明天的智慧。”〔49〕积极总结中国共产党做好信访工作的光辉进程、内在逻辑和历史经验，有助于各级党委和政府明确主体责任和历史使命，找到自身之差距及不足，进而为推动新时代信访工作不断实现高质量发展提供更加坚实的根基。

注释：

〔1〕〔16〕〔28〕〔36〕中共中央文献研究室：《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年，第163、159、163、163页。

〔2〕霍凤梧：《信访工作理论与实践》，石家庄：河北人民出版社，2018年，第6页。

〔3〕刘树年：《高级信访工作实务》，北京：中国民主法制出版社，2012年，第5页。

〔4〕《毛泽东选集》第二卷，北京：人民出版社，1991年，第634页。

〔5〕〔6〕〔22〕《毛泽东选集》第三卷，北京：人民出版社，1991年，第1031、899、809页。

〔7〕中国延安干部学院：《党在延安时期局部执政的历史经验》，北京：中央文献出版社，2010年，第44-45页。

〔8〕〔14〕王剑华：《法治化进程中信访工作机制创新》，上海：上海人民出版社，2018年，第20、26页。

〔9〕吴超：《新中国信访制度的创建和发展(1949—1957) 》，《党的文献》2012年第4期。

〔10〕《毛泽东文集》第六卷，北京：人民出版社，1999年，第164页。

〔11〕周飞：《基层信访“内卷化”：关于社会反作用于国家的研究》，《甘肃行政学院学报》2015年第3期。

〔12〕2003年，被称为中国的“信访洪峰年”，该年度仅7月至8月的两个月内，到北京市委门前上访的达1.9万人次，到中纪委门前上访的人员达1万多人次，平均每天达100多人，创改革开放以来历史新高，其中80%以上反映的是改革和发展过程中的问题。参见《中国遭遇信访洪峰》，《乡镇论坛》2004年第4期。

〔13〕〔27〕中共中央文献研究室：《邓小平思想年编(1975—1997)》，北京：中央文献出版社，2011年，第66、201页。

〔15〕〔17〕习近平：《筑牢理想信念根基树立践行正确政绩观，在新时代新征程上留下无悔的奋斗足迹》，《光明日报》2022年3月2日。

〔18〕〔21〕《马克思恩格斯文集》第1卷，北京：人民出版社，2009年，第287、502页。

〔19〕《马克思恩格斯文集》第10卷，北京：人民出版社，2009年，第592页。

〔20〕《列宁全集》第60卷，北京：人民出版社，1990年，第281-282页。

〔23〕习近平：《在新的起点上深化国家监察体制改革》，《求是》2019年第5期。

〔24〕《毛泽东选集》第一卷，北京：人民出版社，1991年，第137页。

〔25〕冯兵、赵一：《党的老一辈领导人如何处理群众来信》，《学习时报》2018年6月25日。

〔26〕〔42〕习近平：《下大气力把信访突出问题处理好 把群众合理合法的利益诉求解决好》，《光明日报》2016年4月22日。

〔29〕《毛泽东军事文集》第六卷，北京：军事科学出版社，1993年，第1页。

〔30〕〔35〕《毛泽东文集》第七卷，北京：人民出版社，1999年，第204、303页。

〔31〕习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第10页。

〔32〕习近平：《在全国劳动模范和先进工作者表彰大会上的讲话》，北京：人民出版社，2020年，第6页。

〔33〕习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2021年，第3页。

〔34〕《毛泽东文集》第八卷，北京：人民出版社，1999年，第305页。

〔37〕习近平：《千方百计为群众排忧解难，不断开创信访工作新局面》，《光明日报》2017年7月20日。

〔38〕〔39〕《毛泽东选集》第四卷，北京：人民出版社，1991年，第1128、1162页。

〔40〕中共中央文献研究室：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年，第137页。

〔41〕中共中央文献研究室：《毛泽东思想年编：1921—1975》，北京：中央文献出版社，2011年，第644页。

〔43〕中共中央文献研究室：《论群众路线：重要论述摘编》，北京：中央文献出版社，2013年，第49页。

〔44〕习近平：《在纪念红军长征胜利80周年大会上的讲话》，北京：中央文献出版社，2016年，第14页。

〔45〕习近平：《干在实处 走在前列——推进浙江新发展的思考与实践》，北京：中共中央党校出版社，2006年，第246页。

〔46〕刘旭：《新时代信访制度发展不充分问题及其对策》，《中共太原市委党校学报》2019年第5期。

〔47〕习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》，北京：人民出版社，2016年，第39页。

〔48〕习近平：《在党史学习教育动员大会上的讲话》，北京：人民出版社，2021年，第2页。

〔49〕习近平：《致第二十二届国际历史科学大会的贺信》，《光明日报》2015年8月24日。