东南亚国家合宜政治机制研究

常士訚

(北京外国语大学 国际关系学院， 北京 100089)

东南亚国家包括今天的中南半岛上的泰国、新加坡、马来西亚西部、缅甸、越南、老挝、柬埔寨和海岛国家马来西亚东部、菲律宾、印度尼西亚和文莱。近代除泰国外，上述国家先后沦为了西方国家殖民地。独立后，这些国家选择了适合于自己的发展道路，出现了如作为亚洲四小龙〔1〕之一的新加坡和亚洲四小虎的泰国、印度尼西亚、马来西亚和菲律宾。20世纪90年代以后，中南半岛的越南、老挝和柬埔寨开始改革。进入21世纪以来，缅甸也发生了巨大变化，文莱凭借资源优势而成功进入富裕国家之列。与世界上其他地区比较，东南亚国家成为处在太平洋和印度洋之间发展比较快、充满了活力的国家群：经济发展促进了政治发展，政治发展反过来又作用于经济发展。在此，东南亚国家形成了自己特色的政治发展，这也就构成了本文要回答的问题。

一、东南亚合宜机制的学术酝酿

在对东南亚国家政治发展的研究上存在着不同的认识和解释，其中有两个流派较为突出：一派是按照西方的观点来认识和评价东南亚国家，比较有代表性的是阿尔蒙德。在解释发展中国家的政治发展上，阿尔蒙德预设了一种结构功能主义理论，在所及的地区分析中涉及到东南亚地区。但如果深入分析，发现又难以令人信服。

东南亚地区独立前后，总体上处在农业社会状态下。尽管经过近半个世纪的发展，一些国家有了巨大的进步，除新加坡可以进入发达国家之列外，绝大多数国家依然处在发展中国家之列。不仅如此，由于历史上的农耕文化特点，决定了这些国家的社会文化环境并没有得到彻底的改造。20世纪70年代在《比较政治学：体系、过程和政策》一书中，阿尔蒙德推出了他的“结构功能主义”理论，指出家族政治、裙带关系和庇护关系枝枝蔓蔓渗透到社会和政治生活的诸多领域，并对政治制度的运行构成了重要影响。如果以功能主义理论解释和理解东南亚国家的政治发展，明显与实际状况存在出入。东南亚国家尽管存在着很多的差异，但他们又存在着某种共性的方面，如对群体和血缘关系的关注等。解释和认识东南亚国家的政治发展应该从东南亚本身的特点出发。但阿尔蒙德“将这些地区和国家生硬地塞进这组预设适用性的有限分类”之中，〔2〕就其本质而言，就是以美国的政治制度为标准去衡量和规划东南亚的政治设计，并想使东南亚国家仿效美式制度。西方比较政治学重要代表人物威亚尔达曾评价说，阿尔蒙德设计的一套“功能主义的政治体系模型”与“美国的政治体系”相近。是经过“伪装的美国政治体系的化身，是对美国体系的净化和理想化”。〔3〕

另一派侧重在地方或地区多元现代性的解释上。威亚尔达为地区主义代表。在他看来，解释各个地区的政治发展要从这些地区的现实状况入手。如威亚尔达指出的，“一种本土的、地方的或者内生的发展理论的想法无疑是诱人的。20世纪70和80年代，它对第三世界精英和部分政治领袖确实产生了极大的影响，在一些国家至今仍引人注意。”〔4〕在阐述这一理论上，威亚尔达从东亚、印度、拉丁美洲、撒哈拉以南的非洲、伊斯兰、东欧、俄罗斯等主要地区和国家的现实与文化中寻求证据，由以说明，阿尔蒙德预先设计的西方中心主义理论难以作为解释发展中国家政治发展的理论依据。

从经验角度看，二战以后的非西方国家都曾经照搬过西方经验，但后来这些国家绝大多数沦为了“失败国家”。诺贝尔奖获得者舒尔茨总结道：“近三百年来根据主流社会思潮进行的重要变革绝大多数是失败的”。〔5〕战后发展中国家的经验教训说明这一问题。战后南美洲照搬西方设计的进口替代战略，结果使国家陷入“依附型发展”境地。非洲也是如此，政治制度都是外来的，政治发展是按照西方设计的路径进行的。结果不少国家陷入困境之中。惨痛的教训打碎了他们对西方政治的幻想，也唤醒了不少学者的民族意识。相反，东南亚的四小龙、四小虎都有违当时主流思潮，在自身实践的基础上发现并采用了“亚洲价值”。〔6〕这些价值的核心就是努力使所建立的价值与本土结合，如新加坡的成功经验就含有不少儒家的思想和智慧。同样在亚洲的其他国家中，都注意从本国实际出发，发展和建立了自己的价值观；印度尼西亚的“建国五原则”“利用小宇宙——大宇宙的奇想和传统印度尼西亚的调和理论，其目的是要把印尼内部的伊斯兰教、基督教、绅士与农民、民族主义与共产主义、商业与农业、爪哇人与印度尼西亚‘岛外’集团的政治利益包容起来——让一个旧复制模型在现代的宪法结构中复兴。在这个模式中，不同的趋势强调原则的不同方面，这就必须在行政与政党斗争的每一个层面上找到暂时妥协。”〔7〕因而也带来了印度尼西亚国家统一的巩固和经济发展。

无独有偶，在威亚尔达讲述“地区主义”理论的同时，近代以来出现的一元主义现代化方案也遇到了挑战。

1951年6月，由美国《文化变迁》杂志编辑部在芝加哥举办的一次学术会议上，学界达成了一个认同，即用“现代化”来描述从农业社会向工业社会的转变。此后，西方理论界开始出现“发展热”和“现代化热”的讨论。结合这个时期的背景来看，西方主流国家已经渐渐从战争带来的衰退中走了出来，经济再次走向繁荣。而在欧美大陆之外的地区，政治和经济格局处在剧烈的变动之中。因此，基于对这些地区施加意识形态影响的需要，西方理论界提出了以西方发展道路为蓝本的“现代化”概念和现代发展理论。这一理论大致经历了三个时期：分别为50—60年代经典现代化理论阶段，70—80年代依附论和后现代化阶段和80—90年代的再现代化理论阶段。现代化研究相应地也产生了现代性的理论。吉登斯从社会学的角度把“现代性”界定为一种“社会生活或组织模式”。〔8〕它大体相当于“工业化世界”，在后封建的欧洲建立并在20世纪成为了具有世界历史影响的“行为制度与模式”。〔9〕

然而西方主导的现代性研究也日益暴露出了它的局限：一是传统与现代关系是对立的，现代化即意味着对传统的扬弃；二是结构一致性原则，即认为现代化国家社会和制度结构都是相同的，只要将社会按照现代社会的蓝图来建设就能实现现代化；三是“西方中心论”，即现代化的参照对象是欧美型的社会、经济和政治模式。发展中国家按照欧美模式进行建设就能实现现代化。随着亚洲国家特别是中国的崛起，说明西方的现代性规划蓝图并不是什么金科玉律。作为被西方质疑的亚洲国家和亚洲价值日益引起了人们的关注。在这种背景下，美国学者艾森斯塔特在《反思现代性》一书中指出，“现代性不等于西化：现代性的西方模式不是唯一‘真正的’现代性”。现代性肇始于西方，但它的实践并不是一种，或现代性就是西方化。在对现代性的分析中，作者吸收了社会学中的分工与交往的理论，指出在实现现代性上，“自主”的主体在经济、政治和文化领域中探讨不断地发展了自己的结构、组织维度和制度维度。在这种活动中，现代性文明“展开了新的选择和可能性。其结果，从这些反应和持续的互动中，发展出了五花八门的现代社会和正在现代化的社会，这些社会不仅具有许多共同特征，而且显示了内部的巨大差异”。〔10〕正是在这种多元的探索中，不同文明在互动、交流和碰撞中产生出了“不同的文化议程”，由此也就造成了在当代的舞台上：“一方面是对现代性的不断重释日益多样化，一方面是多元的全球趋势和相互参照点的发展。”〔11〕

上述的分析使一些学者们在思考着亚洲的本土特色。本杰明·赖利(Benjamin Reilly)在其《民主与多样性：亚太政治工程》一书中进行了探索，在该书中，作者指出了亚洲政治和文化的特点：“在亚洲政治思想中，古代的先哲们几百年来就一直寻求一个不断涌现的主题，即稳定、平衡与和谐。然而，在以竞争、活力和不确定性为重要特征的代议民主条件下所要回答的问题是，政治稳定何以在民主政治而不是威权政治得到最好维护的。”〔12〕实际上，亚洲国家在回答这一个问题上都曾经模仿过西方，但惨痛的教训使亚洲国家逐渐认识到，惟有采取适合于本国国情并有一定合理的制度结构和治理才是最好的选择。

二、合宜机制的涵义及其产生的本土基础

从一些文献显示，西方古典经济学家亚当·斯密在《道德情操论》中曾对“合宜性”这一关键概念进行过解释，认为它既是其他道德学家所说的“公正”“合适”，也作合乎规律性，不偏不倚，中庸的意思。斯密主要从伦理角度进行了论证，认为它是评价人的行为道德和价值判断的伦理尺度。〔13〕战后地区主义和多元现代性的发展，东南亚国家都根据本国的国情来选择自己的制度和机制，提出了“东亚价值观”的思想。由此也使一些学者对“合宜”进行了新的解释。加拿大学者贝淡宁谈到亚洲的政治发展时指出：“在过去，似乎有一些相当合宜的(decent)非民主政府存在。”〔14〕查牛津英汉词典，decent意指：“相当不错的，像样的，尚好的，正派的，公平的，合乎礼节的，适当的”等意。〔15〕不过作者在《东方遭遇西方》一书中，并没有对这一用语进行解释，多数都是通过对中国的儒家、唐朝、香港以及古代印度的阿育王所作过的贡献和影响进行论证，说明目前亚洲国家所采取的统治形式，在保护和平、繁荣、平等等方面确实取得一定的成就，显然，作者用decent，主要是从绩效上称赞亚洲政府表现的。尽管这些政府是“非民主”的，但它带来了繁荣、发展、平等、合作，这样的非民主政府是正当的，并受到了东南亚国家民众的支持。如他在讨论东亚和东南亚地区发展绩效时指出的：“大多数国家都支持由国家主导的经济发展方式。中产阶级是国家经济家长制管理方式的主要受益人，这使他们在保留威权统治方面有很强的利害关系。”〔16〕

在笔者看来，“合宜”不仅是具有伦理的或是绩效合法性的意义，它也是一种独具东方特色的“机制”。在这里，合宜即合适、恰当的意思，合宜机制指的是存在于一定的政治制度和政策制定之中，以合于国情为基础，以稳定和发展为目的，以促进主体之间相互协调、合作和达成一致为主要环节的一种结构安排和治理活动。

东南亚国家位处太平洋和印度洋之中，为东、西、南、北地缘文化交汇处。在历史上，这里出现过不同的政治体。如马来半岛的羯荼、狼牙修、古柔佛等古国。印度尼西亚岛上的室利佛逝、新柯沙里王国、麻喏巴歇封建帝国。菲律宾群岛上的苏禄苏丹国。柬埔寨的扶南、真腊、吴哥等王朝。泰国素可泰王朝、大城王朝、吞武里王朝和曼谷王朝。缅甸的蒲甘、勃固、东吁和贡榜王朝。老挝曾出现过澜沧王国、琅勃拉邦王朝、万象王朝和占巴塞王朝。越南的李朝和陈朝。这些不同的王朝存在期间不仅建立了自己王宫所在地，形成了一个政治体的中心，而且通过政权的作用，推进了语言、宗教和文化的发展，促进了今天东南亚各国主体民族〔17〕的建立。上述历史不仅铸就了这些国家政治文化的重要基础，而且也为这些国家独立后的道路选择奠定了基础。

东南亚国家在历史上都不同程度地受到了中国文化的影响。在各国都有着华人的存在，不同的政治体也曾派出使者与中国有过较多的学习和接触。在不同民族的交往中，华人秉持的“仁义”“礼仪”的好客待人之道影响到其他民族，使这些不同民族也从中受益；除此之外，由于商贸和文化交往关系的发展，这些国家也受到了伊斯兰教、印度教、佛教和儒家思想的影响，从而使这些国家较早地具有了多元文化共存一体的特点。在不同的宗教和文化交流中，虽然伊斯兰教和基督教都有较强的竞争性，但佛教由于其“传统价值取向及其在不同地方的高度适应能力”，〔18〕它所表现出来的“反对暴力和对异教徒的迫害，它没有宗教法庭和对异教徒的审判，没有十字军东征”〔19〕对其他宗教的和平共存起到了较好的调和作用。它通过“向善”“包容”和“追求和谐”的文化价值取向，无论对中南半岛上的信众，还是对海岛国家的其他宗教均起到了缓和作用，这也就构成了在东南亚鲜有宗教冲突的原因。〔20〕近代以来，除泰国外，这些国家先后沦为了西方殖民地，西方文化和西方体制在这些国家留下了深刻的痕迹。但由于多元文化的作用和影响，东南亚国家在选择自己的发展道路上有了更多对比性和选择性空间。

东南亚各国独立后选择了不同的政治发展道路。由于东南亚国家独立时代正是冷战开始和发展的时代，处在东西方各种文化交汇之处的东南亚国家都面临着选边站队的问题：或是选择苏联道路，或是倾向西方，或是选择中立。但总体上看，存在着两大类型，三种政治发展模式：第一种类型为社会主义政治发展道路方式，其典型代表为越南和老挝。两个国家均在共产党的领导下，利用反对法国殖民统治和争取民族独立时机，将争取国家独立和建立无产阶级政党领导的国家结合起来，摆脱了西方国家的路径依赖，在社会主义制度基础上进行政治发展。在此进程中，两个国家的共产党曾经领导人民进行了长期的艰苦斗争，推翻了殖民主义统治和封建统治。此后通过反对美国侵略战争，建立了统一的国家。两个国家都曾经历了社会主义发展道路的探索，最终进入到今天较为稳定的社会主义改革发展阶段。第二种类型为倒向西方国家确立的路径。其中两种模式：一种是通过和平渐进方式进行，即在与殖民主义者的谈判和妥协中，在保障私有制，吸收西方国家的政治体制基础上，逐步建立了现代国家政治体制，其典型代表为马来西亚和新加坡。另一种为变革性模式，即在承认和保留西方的模式基础上通过民族独立战争，从殖民统治者手中夺得政权。之后在西方遗留下来的体制中，反复博弈，期间军事政变多发，左翼或右翼，保守和激进力量拼杀，在此背景下形成了兼有东方文化和西方政治特点的政治体制。这种状况在印度尼西亚、缅甸、菲律宾、柬埔寨的政治发展中均有所体现。泰国是东南亚国家中唯一没有沦为西方殖民地的国家，但在现代国家建构中也以西方为师。

在东南亚国家的政治发展道路的选择上，东盟国家的作用不可忽视。1967年，泰国、马来西亚、新加坡、印度尼西亚和菲律宾五国在曼谷签订宣言，成立了东南亚国家联盟(1984年文莱加入)。鉴于东南亚国家处在大国竞争要地，不少大国在此寻求自己的利益和战略落脚点。要在夹缝中求生存，东盟采取了“中立”的立场。正如《曼谷宣言》中体现的：即在东西方冲突中寻求中立，以免遭受“形形色色的外来干涉”；“寻求经济上的合作”和“寻求谅解”，在“任何时候都要通过友好磋商来解决它们之间”的争端。〔21〕东盟的这些政策所蕴含的精神深深影响了东南亚诸多国家合宜机制的形成和建立，对这些国家的政治发展构成了重要影响。

总之，尽管东南亚国家在政治发展上存在着不同的政治发展类型，也尽管在不同的类型中的不同国家各有自己的特点，但总体看，在政治体制的选择上和在对国内外事务的处理上，并不像西方国家那样追求一种“形而上学”的超越，而是因地制宜，体现出一定的包容性和灵活性，因而“合宜”政治机制的问题也就凸显出来。

三、合宜机制中的政治平衡

在东南亚国家，合宜机制面对的一个重要问题就是权威和民主的关系，二者构成了东南亚国家推进政治发展和实现政治稳定必须要回答的问题。从东南亚国家的政治发展状况看，民主的到来和社会中的权威传统存在，两者都难以独善其身。

从现代国家建设和现代化动员角度看，民主自然是合宜机制的关注之处。什么是民主？人们存在着各种不同的解释。在古希腊时代，民主一词指“人民的统治”。不过这里的“人民”是希腊城邦公社中的自由男性公民。所采取的是一种直接民主，即城邦公民参与城邦的公共事务、选举执政官员。然而在古希腊，民主与平民政体等同，在亚里士多德的政体分类中，如果与共和政体比较并不被看好。进入中世纪和近代以后的一定时期中，民主政体处在被贬的地位上，直到19世纪后半期，自由主义民主才逐渐有了话语权，选举、多党制、议会制等成为了政治生活的常项。之后，西方的代议民主逐渐传入到了殖民地区，进入到这些地区的一些精英人物头脑中，东南亚国家也在之列，但这种进口来的民主逐渐变异，具有了本土特点。

在东南亚国家历史上曾经存在过一些原始民主。利普哈特在《多元社会中的民主》中曾指出：“当然，亚洲与非洲的社会传统存在巨大差异，而‘它们本来的倾向，都普遍是广泛而从容地深思熟虑，并以达成终极共识为目标。其显著特征在于，逐步找到意见一致的部分，而不是以数人头的方式追求快速作出决议的能力’”。〔22〕他也转用了迈克尔·哈斯的观点：存在着一种典型的“亚洲式”决策方法，它以“穆法凯特”和“穆夏瓦拉”的理念为基石。前者是马来人的术语，意思是“建立在讨论而非投票上的无异议原则”；后者则是“印度尼西亚用来达成协议的传统方式，它不是多数决，而是通过找到某种像教友派的‘会议的判断’的方法”。奈瑞尔也指出“长老们坐在大树底下，一直谈到他们都表示同意为止”。〔23〕利普哈特所讨论的前殖民社会的“民主”存在于村落之中，既可以是“民众的”，也可以是当地“长老”或精英的。它的存在为这些国家留下了宝贵的文化遗产。殖民者到来后，殖民地的直接主人是“总督”以及支持他的宗主国的国王或咨询会议，但所引进的一些机制却是西方的议会制因素。殖民地的一些上层人物得到西方的“培训”后回国发展，成为了西方民主在这些国家运转的最初践行者，但不同的是，精英们回到故土后不能不面对国内环境，不能不直面现实。

东南亚国家都有着较强的权威主义文化，即使独立后的发展进程中同样如此。在权威的运用上力图以一种总体化的方式来处理问题，以为政治权力的运用留下空间。派伊讲到东南亚国家的政治领导人时指出：“东南亚国家领导人力图做所有人民的代表而不做综合具体利益的掮客。”〔24〕他们“根据对各种特殊利益厚此薄彼的利害估计来调整他们的政治态度。他们发现有必要争取相对未分化的听众，说话时要进行最大可能的利益综合”，也就是说，他们和传统社会中的主要领导人一样，“心怀人民的所有利益”。〔25〕派伊的这些描述展示了亚洲国家权威的“包容”精神和人民情怀，带有着古代伦理政治之遗风，既体现出某种民主(民本)精神，又因一定的柔性权威而获得“合法性”。

如果说在西方国家中，民主政治更多地表现出通过反对政治的方式来防范政府“权力”的扩张，在中东伊斯兰国家，如伊朗的“真主”高于“民主”，非洲国家的“民主”多表现为“酋长”之主，在东南亚国家，民主和“管理”总是结合在一起，如“贤能政治”与“民主”把精英和民主联系起来。以威权政治而言，将“民主”纳入威权之中，形成了“协商的威权政治”；或是民主要有“领导”带领，有“秩序”和“协商”等限制，亦或为传统(家族)和“民主”结合。显然，东南亚国家的民主不是西方的“自由主义”民主，而是一种东方的可控民主，采取哪种形式因各国国情决定。这里主要有两种：1.协商的威权政治。〔26〕也就是在这种政治体制中，威权并不一定要回到传统的专制，而是吸收了蕴含于民主中的“协商”原则。在这种政治体制中，东南亚存在的协商传统在新形式下获得了现代组织形式，具体而言，在印度尼西亚不仅上升为建立国家的重要原则之一，而且客观化为人民协商会议这样一种组织形式。在马来西亚作为多党联盟组织的国民阵线内部，协商构成了不同政党对话的平台。在这样的一种制度安排中，都可以看到一个现实，即一方面存在着一个拥有相当权威的个人或由他领导的组织的存在，如苏哈托领导下的“专业集团”或是东姑·拉赫曼领导下的“巫统”。在制度的运行中，采取“协商”原则，不同政党或组织展开对话。由以形成共识，藉此来支持最高领导人的决策。由最高领导人及其直接控制下的政党或集团作出最后的决策，从而使“协商”顺利进行并产生出“一致”结果。显然，协商的威权可能出现两个方面的变化：一种是协商影响政治领导人及其领导下的政党的选择；另一种则是政治领导人影响下的“协商”。任何一方都不可能单独行动，由此形成政治精英和社会多元力量之间的互动与合作，彼此双方相互协调。既避免了西方自由主义民主中出现的所谓的多数人决定，也避免了自由主义民主内部出现的党争和扯皮。最终通过“协商”，多元的力量聚合到了一个中心权威的领导下。但不管哪种形式，协商的威权政治是一种重视民意的政治，不是基于个人或多元力量的“民主”，而是要求统治者要重视和体恤民意。

2.混合型民主。东南亚国家基本上都是多民族国家。原生的多元族体(家族的、种族的、语言的、宗教的)构成了不少国家现实。不仅如此，从传统社会遗留下的封建王权因素、贵族因素、部落酋长因素充斥其中。各种因素都力图影响政治、参与政治，并通过在政权组织获得一席之地来维护自己的利益。因此，东南亚不少国家的民主并非是“公民”政治发育完全的结果，而是有着各种背景的“社群”为特点的“民主”。这些国家引进了西方的“票决”民主，但选举中的“社群”运动以及产生的政府又带有“家族”的特点。在菲律宾、泰国、印度尼西亚选票往往流向某些“家族”。从而使这些国家的“民主”不能不依靠某些“私人关系”来支持。在新加坡，虽然现代的发展使其议会选举和总统选举面向所有的公民，但在人民行动党控制下的政府再现了英国式的三位一体，即政党、国会和政府最后都处在了人民行动党的控制和影响下。作为中南半岛上一个重要国家，缅甸比起上述国家来，其政治发展始终在军人政权和民主政治间徘徊。但在现代政治发展的压力面前不能不作出某种调整和平衡。上述种种不同的政制选择都存在着以某种权威的力量为支撑，同时又兼顾了其他力量的作用。各种力量对冲，不同制度重叠。正是这样使东南亚国家的政治制度有了较强的适应性。加之社会内部存在着佛家因素、非正式规则、庇护关系作用，使东南亚国家的民主在适应复杂的“社群文化”而不是“公民文化”中艰难成长。派伊评价东南亚国家的政治时指出：“东南亚常见的混合体系倾向于生产过时的和冲突的行为模式，譬如说，一面高度依赖民主符号，一面搞威权主义实践；一面不断宣扬民之所需，一面阻止民众广泛参与决策，等等。”〔27〕

显然，在亚洲国家的民主政治运行中，既有“西方民主”的因子，又结合了本土的特点。既认识到了“权威”的重要性，但又把“民主”的因子借用过来，进行合乎于“权威”的改造。究竟民主要素比重高，还是“权威”因素比较大，在不同时期，不同国家各有差别，一切都要因地制宜，因时而变。

四、合宜机制中的缓冲结构和设置

(一)减震结构设置

首先，一定的政治制度安排要反映本国的发展的状况，因而合宜机制首先是要合于国情和文化，即与社会实际和发展状况相联结。战后东南亚的诸多国家虽然获得独立，但所继承的政治体制是西方的，印度尼西亚、马来西亚、新加坡、缅甸、菲律宾等议会制度、政党制度等诸多方面都带有着原来宗主国家的制度因素。殖民统治者在时，他们主要作为殖民者的陪衬或工具。殖民主义者走了，这些因素遗留下来，由原来附属位置演变为新兴国家正式制度的重要环节。而在中南半岛上的一些国家，如越南和老挝虽然经历的过程不同，但同样也在反对法国和后来美国的统治中，在汲取苏联的经验基础上根据本国的国情建立了自己的政治制度。然而，东南亚国家的这些政治制度安排离不开这些国家现实的社会场域的支持。虽然西方殖民主义也给这些国家的社会如商业中心、文化教育、交通运输、邮政通讯和市民社会发展带来了重要影响，但农业社会和落后的乡村社会生活依然根深蒂固，并没有得到根本的改造。原生的情感和复杂的原生关系在社会生活中发挥着调节作用。由这一场域培育和影响起来的民族政治精英和公职人员成为了驾驭这些制度运行的“议员”“官僚”或公务员。他们可能有着在欧美国家或是苏联的教育经历，但他们深深嵌入到家族、裙带关系和各种认同的纠缠之中。无论是按照原来西方的经验或是苏联的方式来统治和管理，还是按照本土经验来驾驭都面临着各种利益上的博弈。在这样一种博弈中，首先是熟悉本土经验，得到本土社会资本的支持和配合。一方面，谁能够拥有这些力量谁也就能够掌控国家机构；另一方面又需要能够与这些力量相协调，而不能孤高自傲。因此独立后的东南亚国家在初期的国家重建中，纷纷在现代政治的外壳下，努力减轻内部变革的震荡，在制度的建构中，尽可能地承认多元力量的存在，营造出国家是一种包容多元的“共和国”形象。苏哈托为印度尼西亚提供的建国五原则〔28〕兼顾了各个因素的考量，以使国家体现出协调包容的特点。马来西亚首任总理东姑·拉赫曼影响下的国民阵线力求通过政党联盟的平台将不同族体纳入一种体制当中，以此来化解族体间的对立，增进不同族体之间的对话；新加坡虽然华人人数居优，但同样平等对待其他少数人群体，行中国文化的和谐之道。就是没有经历过殖民地历史的泰国也在“黄袍”文化笼罩下吸纳了现代国家的包容机制。上述这些方面说明，战后的东南亚国家不是全然照搬西方的制度，而是注意将现代因素和本国因素协调起来，注重从本国的实际出发进行制度上的调整，使其能够包容、吸纳和承认不同的社会群体与体制，因而在一定程度上减轻了国家建立过程中存在的剧烈的政治动荡，促进了国家的一体化。这些设置和安排不仅为20世纪东南亚国家的经济发展提供了政治保证，而且也使东南亚国家避免了东欧国家的“巴尔干”现象发生。

其次，合宜机制是一种多元间的包容和协调机制。东南亚国家处在东西南北文化交汇带。独立后，随着现代化进程内外多元文化的影响，这些国家的不同文化实现了广泛交往，同时也衍生出文化碰撞与各种矛盾。面对如此复杂的环境，要想在一个复杂的环境中求得生存和发展，决定了这些国家无论在自己的政治制度还是政策制定上，都需要建立一种具有“适应性”特点的机制。东南亚国家中普遍存在着多种宗教，一般而言，海岛国家信仰伊斯兰教者众，如印度尼西亚、马来西亚为代表。但这些国家并不像中东地区的不少国家将宗教置于国家之上，而是采取了政教分离、政高于教的原则，从国家的高度去包容和协调各个宗教的关系。而半岛国家多信仰佛教，如缅甸、泰国、柬埔寨、老挝等国家同样以国家为先，而对其他宗教采取了兼容的态度和政策。泰国在历史上对泰南的伊斯兰信众采取过同化主义政策，马来西亚和印度尼西亚等国家在教育和语言上采取过同化主义政策，最后都在内外各种压力面前改弦更张。在经济上，东南亚国家地处东西方重要枢纽和通道，又受南北半球影响，同样在自己的经济活动中包容了各种不同的经济增长方式：既安排了国家干预的机制，也为市场提供了空间。既承认国营企业，也有私人企业存在地位。虽然这些国家大多数采取了资本主义的经营方式，但从来没有取消国家的计划。在政治体制的设计上，东南亚国家历史上就存在“神王”文化、“中心”向往〔29〕和与之相应的权威崇拜的历史。〔30〕独立后，虽然这些国家有了“共和国”形式，但在政治生活中，或以魅力人物，或以“政党”或军政“权威”为依托，同时把现代的议会制、多党制结合在一起，从而在这些国家的政治体制中，权威和民主、中央和地方(联邦或州)在平衡与协调中前进。在曲折的政治发展进程中，可能一时权威为重，“民主”为辅，也可能“民主”为主，权威为用。但二者总是相依相伴，并进行不断的调适，在跌宕起伏中前行。

受国内外多元环境的影响，东南亚国家不同程度上承认了多元组织存在，并通过一定的权利和义务关系使其拥有一定的自主空间，通过自主管理和相互对话化解彼此之间的矛盾。如马来西亚的国民阵线内部就是一种多党沟通的形式。他们既有着共同的“政治平台”，又各自保持了政党的独立性和各自所联络的成员。在现代化发展进程中，东南亚国家也逐渐形成了一定的政党、地方和公民组织。在国家层面上建立了有机的、相互联系的平台。在议会等正式的组织之外，通过社会，主要是民间的或是跨政党、跨族群间建立了对话协调机制，通过这些多元的机制来收集和反映来自社会的要求。相反，东南亚某些国家，如缅甸、泰国等国家独立后借助于军人统治获得过一定的政治稳定，但军人政权的排斥性和僵化性使政治生活内部缺乏对话和协商机制，因缺乏适应性而难以维持长久和保持政治上的清廉。

(二)柔性治理运作

东南亚国家独立后都建立了一定的政治制度，但并不意味着国内的所有问题就销声匿迹了。一定的政治制度建立只是为不同的政治主体提供了行为的规则，但拥有不同利益和认同的主体广泛而频繁地交往互动，不免产生出各种问题和矛盾。要解决这些矛盾和问题，一定的体制改革或民主建设是必要的，同时更需要强化治理，以此来维护和提高东南亚国家的政治适应性。

何为治理？对于治理人们有不同的解释。法国哲学家福柯曾引用了一个作者的话：“治理就是对东西的正确处理，对于这些东西，人有责任把他们引向合适的目的。”〔31〕在笔者看来，治理就是一种处理。也就是一定的主体对所出现的问题予以合理的解决，以使其合乎于理想或标准的要求。如一个机体中的某个环节在运行中出现了障碍，通过一定的方式和手段的运用，消除了这种障碍，使其能够合于机体运行的要求，重新与其他环节相适应、相协调。在政治上，治理是指政府和社会组织的共同参与下，围绕一定的目标和问题的解决而展开的合作性活动。

东南亚国家建立后，各种问题层出不穷，各国因地制宜，对发展中出现的问题进行了恰当的治理也就成为了各国国家建设中的一项重要内容。在此方面，不乏存在着包容性和灵活性相结合的管理形式安排：

首先，人口行政化治理。独立后的国家从管理国家的需要出发，多数采取了对人口的国民化管理，即赋予生活在领土范围内的居民一定的公民身份。在西方国家，这样一种公民化的管理主要有两个重要考量：1.个人为基础。即从原子式的“个人”出发，赋予其人权，并由此发展出公民权。基于这样一个基础上产生的公民化必然是注重个人权利与国家权力的分界。2.自由主义的宪制设计。也就是基于公民基础上的对国家权力的约束。如果按照西方的这样一种“公民化”方向发展，东南亚国家存在的诸多“边缘”人口或是外来的移民，都因作为“个人”而获得公民身份，因而可以自由地与土著的本地居民平起平坐。这些外来的移民或是处在边缘地带的少数人群体就会分享那些取得优势地位的本土居民的利益，如他们的土地和市场，冲击他们的认同，增加与本土居民身份竞争，甚至矛盾和冲突。东南亚国家的建立并非如西方国家那样，是一种自我长成的现代国家。相反，国家独立地位的获得最大特点就是政治的，甚至是政党的。获得政权以后的这些国家首先是运用政权的力量稳定秩序和控制公民。如派伊指出的：“在东南亚大部分地区，官僚和军队在政治过程中扮演着积极的角色。”〔32〕“行政法规常常用来控制公民的行为甚于控制官员的行为。”〔33〕稳定秩序的根本是对本土居民的管理。在此背景下，国家对本土人口的管理，自然既要赋予其公民身份，但又不失对他们进行区别对待。同时，由于社会发展的落后，独立之后的东南亚国家的居民受到了部落、家族和宗教力量的影响。因而从行政上强化对人口的控制更为适合于这些国家的实际状况。因而基于行政意义上的公民化可以一举两得：一方面，作为一国之公民获得了一定的公民权利，在人身、财产等方面获得了一定的自由，以适应于独立国家建立后经济和社会的发展需要。同时也便于国家将其权力降至每个居民身上；另一方面，由于行政管理的需要，对公民采取差别化管理。如在缅甸，1982年缅甸议会通过的《缅甸公民法》把公民分为了三种类型：真正的缅甸公民、客籍公民和归化公民。〔34〕马来西亚以马来人优先原则，采取族体等级化处理。泰国在公民身份上采取了“低地公民”和“山地公民”的二元分野。〔35〕这些措施都力求将公民置于一定的行政管理之下，便于发挥行政管理的作用。就是新加坡这样的一个“发达国家”，在“核心价值”影响下，也注意将公民纳入到一定的“家庭”和“社群”之中。

其次，组织化协调。即将对立的，甚至具有相同倾向的群体或党派按照一定的预设的规则进行重组，利用组织的作用来协调多元的力量。东南亚国家独立后内部存在着不同的政党和组织，其中给予这些组织以重要影响的是族体和宗教。要使这些有着较强自觉的群体真正按照“中心”或“权威”的原则组织起来，一方面就要使具有相同倾向的政党既联合又制约；另一方面又要防止他们的横向联合，架空中央，由此需要将他们置于一个全局党的领导下，以实现统合主义的管理。在此方面，印度尼西亚即为典型。苏哈托执政时期采取了“有领导的民主”，结合印度尼西亚的政党状况，将具有伊斯兰宗教倾向的伊斯兰教师联合会、穆斯林党、伊斯兰联盟党、“白尔蒂”伊斯兰党联合组成“建设团结党”。将非伊斯兰教宗教各种组织，如印尼民族党、基督教党、独立维护者联盟党、天主教党和平民党合并成印尼民主党。上述两个经过改组后的政党全部归到了由苏哈托领导的“专业集团”领导下。在马来西亚，建立了以马来西亚巫统为核心同时又联合了马华公会和国大党的“国民阵线”。循此方式，巫统通过其联盟的形式实现了对马来人、华人和印度人之间的“合作”的管理。上述的合作性治理构成了东南亚国家的典型，其基本要点都是将多元的力量组织起来，通过组织来推进合作、平衡与和谐。

再次，参与式治理。东南亚国家独立后都面临着发展问题。现代化的发展和市场经济的扩展促进了民族动员，社会成员被动员起来，不仅参与到经济活动中，而且也参与到政治中。高涨的政治参与热情与发展缓慢的政治参与渠道的矛盾必然带来政治上的不稳定。在此方面，东南亚国家一方面引进和发展了选举制度和多党制。另一方面也努力开辟了多种形式的体制内对话，如社区对话、专家参与、政党联盟、民间组织和民间力量等方式，回应和疏导来自于社会的多元要求，从而降低来自社会内部矛盾引发的风险。以马来西亚政党联盟为例，其组织形式是“国民阵线”。它通过吸纳更多的政党于其中，形成和建立了一种内部的或组织性的对话机制，力求通过和平的方式解决社会内部的矛盾和冲突。马华公会前会长评价道：“一些事情我们不能高调处理，更不能在报章上作公开声明，我们只能在内部讨论。”〔36〕

显然，在组织化治理的配合下，东南亚国家的合宜治理不同于当代西方新自由主义式的“社会治理”，即多元治理，而是一种有政府参与和指导的，政府和民众相互合作的治理。通过这种治理，一方面使政府的目标和公共目标结合起来，并通过有效的治理体系和途径将更多的公共目标变成实际的公共物品和公共服务；另一方面，公众的参与不是无政府的，而是处在一定的治理机制之中。

五、结 论

政治发展是一个不断地调适和进步的进程。在这一进程中，政治制度是否“合宜”关系到国家的政治稳定和发展。从二战后诸多发展中国家的发展状况看，不少国家在政治制度的调适上走过了一个艰难探索的过程。比较世界上拉美地区、非洲地区和中东地区的发展状况，东南亚国家选择自己的政治发展道路，因而获得了较长时间的发展，政府治理上也获得了较好的绩效。

东南亚国家合宜机制的关键是因地制宜，本质上都涉及到合谁的“意”，选谁的“制”的问题。只有合乎人民和民族之“意”，建立适合于本民族、本国之情的“制”，政治发展才会有好的结果，国家才能获得成功。反之，如果背离本国国情和民意，合于西方之“意”和西方之“制”，终会出现失败，政治发展也只能倒行逆施。同时由于政治发展是一个复杂的过程，一定的减震机制安排和治理机制的存在可以减轻政治发展进程中的紧张关系。

合宜机制当然涉及到民主发展和制度变革，这里没有一个确定的时间。按照西方民主巩固的观点，进行两届选举可以算是“民主巩固”，但一个国家的政治体制转型并不是一个简单的量的衡量和时间推算。何况民主政治的内容是什么？西方的政客考虑的是通过一个“国际标准”设定，让那些符合西方要求的反对党或亲西方的政党上来，在非西方国家的政治中打楔子，以使这些亲西政党或成为国家政策决策者，或成为执政者的监督者和反对者。而且民主巩固的时间越长，西方体制越牢固，更便于西方投资，国内的反对党就可以和这些西方力量结合，发展中国家的政府落入西方设立的陷阱之中。合宜机制的本质还是要以本国为主，以本国的要求对待外来的民主。

注释：

〔1〕亚洲四小龙指韩国、中国台湾、中国香港和新加坡。由于韩国属于东北亚国家，台湾和香港为中国的一个省或地区，他们都深受儒家文化的影响，但不属于本论文所研究的范围，新加坡属于东南亚国家。

〔2〕〔3〕〔美〕霍华德·威亚尔达：《新兴国家的政治发展——第三世界还存在吗？》，刘青等译，北京：北京大学出版社，2005年，第43、43页。

〔4〕〔美〕霍华德·威亚尔达：《非西方发展理论——地区模式与全球趋势》，董正华等译，北京：北京大学出版社，2006年，第9页。

〔5〕转引自林毅夫：《中国学术界不能只靠引进》，新中华学习网，http://www.chinalearning.cn/zjgd/1159.html。

〔6〕亚洲价值论同样有着重要的解释价值。亚洲价值论即为亚洲价值观(Asian Values)，非指地理意义上亚洲的价值观，而是指亚洲某些国家(主要是新加坡和马来西亚)倡导的以亚洲特有的文化观念、社会秩序信念、社会规范意识等因素为重要内容的官方意识形态。亚洲价值观为20世纪90年代前后由新加坡总理李光耀和马来西亚首相马哈蒂尔所创。它以本地区的民族意识和文化为背景，尤其从亚洲具有广泛影响的儒佛道教传统和马来西亚伊斯兰教文化中汲取“有用的”思想文化资源，将西方的发展理性和东方的集体主义结合起来，适应亚洲国家出现的经济“奇迹”和取得的现代化成就而提出的一种混合型的意识形态。作为一种不同于西方的价值观，它包括集体重于个人，家庭和社会本位，义务先于权利，贤能统治与好政府等内容。不仅在官方文件如新加坡的《共同价值》和马哈蒂尔的公开演讲中得到了集中表达，而且也在这些国家的政治制度、法治实践、管理机制和公民教育体系中得到进一步贯彻。亚洲价值观努力总结和探讨出一个不同于西方价值的东亚现代化发展的文化价值。同时，面对国内存在着多元文化的状态，试图通过创造出一种共同价值为亚洲的多民族国家建构提供一种共同的精神力量。亚洲价值观在1997—1998年的亚洲金融危机中遭受到种种质疑，“有关亚洲价值观的讨论很快就中断了。不仅西方而且很多亚洲人在此转向西方价值。相信西方价值才可以促成亚洲的可持续发展。”见郑永年：《中国崛起：重估亚洲价值观》，北京：东方出版社，2016年，第24页。

〔7〕〔美〕克利福德·格尔茨：《文化的解释》，韩莉译，南京：译林出版社，2002年，第269页。

〔8〕〔英〕安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，南京：译林出版社，2000年，第1页。

〔9〕〔英〕安东尼·吉登斯：《现代性与自我认同》，赵旭东等译，北京：生活·读书·新知三联书店，1998年，第16页。

〔10〕〔11〕〔美〕S.N.艾森斯塔特：《反思现代性》，旷新年等译，北京：生活·读书·新知三联书店，2006年，第21、34页。

〔12〕Benjamin Reilly,Democracy and Diversity:Political Engineering in the Asia-Pacific,Oxford:Oxford University Press,2005,p.6.

〔13〕参见周军：《“合宜性”及其伦理意义》，《江苏社会科学》2005年第6期。

〔14〕〔16〕〔加〕贝淡宁：《东方遭遇西方》，孔新峰等译，上海：上海三联书店，2011年，第99、119-120页。

〔15〕见《牛津高阶英汉双解词典(第六版)》，北京：商务印书馆，2004年，第437页。

〔17〕关于这一问题学界有不同的观点，认为采用“主体民族”的用法显然是对其他民族的一种歧视。实际上，作者这里采用的“主体民族”主要是指人口居多数且在社会生活中拥有较多话语权的族体。这种族体在不少国家的历史上都曾经存在过。

〔18〕〔19〕〔德〕迪特·森格哈斯：《文明内部的冲突与世界秩序》，张文武等译，北京：新华出版社，2004年，第70、71页。

〔20〕参见周娅：《地缘文化及其社会建构：东南亚宗教、民族的政治社会学视野》，北京：中国社会科学出版社，2016年，第189页。

〔21〕参见王正毅：《边缘地带发展论：世界体系与东南亚的发展》，上海：上海人民出版社，2018年，第89-90页。

〔22〕〔23〕〔美〕阿伦·利普哈特：《多元社会中的民主》，刘伟译，上海：上海人民出版社，2013年，第139、139页。

〔24〕〔25〕〔27〕〔32〕〔33〕〔美〕加布里埃尔·A.阿尔蒙德等：《发展中地区的政治》，任晓晋等译，上海：上海人民出版社，2012年，第107、107、103、122、122页。

〔26〕2010年澳大利亚学者德里泽克(John S.Dryzek)出版了一部重要著作《协商治理基础与前沿》(Foundations and Frontiers of Deliberative Governance，Oxford University Press，2010)清楚反映了协商民主研究向协商治理的转变。在该书中，作者将协商民主理论运用到对威权主义国家的探讨上，从而开辟出威权国家的协商治理问题的讨论,见该书第135页；另一个代表人物是澳大利亚迪肯大学华裔学者何包钢教授，在2012年7月天津师范大学举办的第三届西方政治思想史暑期研讨班发言中，采用了“Authoritarian Deliberation(威权的协商)”概念。

〔28〕即潘查希拉或建国五原则：民族主义、国际主义、协商一致、共同繁荣、信仰神道。

〔29〕参见张红云：《东南亚神王文化研究》，北京：中国社会科学出版社，2017年，第1-2页。

〔30〕关于东南亚国家的权威崇拜，见Lucian W.Pye，Asian Power and Politics:The Cultural Dimensions of Authority,The Belknap Press of Harvard University Press，1985，p.19。

〔31〕〔法〕米歇尔·福柯：《安全、领土与人口》，钱翰等译，上海：上海人民出版社，2018年，第124页。

〔34〕参见韦红：《东南亚五国民族问题研究》，北京：民族出版社，2003年，第54页。

〔35〕Will Kymlicka&Baogang He,Multiculturalism in Asia,Oxford:Oxford University Press,2005,p.113.

〔36〕〔马来西亚〕黄家定：《马来西亚多元族群的政治》，《南洋问题研究》2006年第2期。