国企违规经营投资成因及其责任追究研究

杨蓉蓉 浙江浙华投资有限公司

党的十八届三中全会至今，国有企业改革进到新一轮推进阶段。2015年8月，中共中央、国务院发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》明确提出“强化监督避免国有资产流失”。从而逐渐，国务院相继颁布了多种指导意见。2018年7月，国务院制定了《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》，确立定义了违规经营投资责任追究。中央企业管理者未按规定执行应有的岗位职责，进而导致国有资产处置遭到损失或有别的不良影响的，一经核查，将对有关责任者依规要求其义务，并对它进行解决。在这里情况下，文中讨论国企违规经营投资的缘由及其责任追究规章制度在落实措施上的提议，为国企违规经营投资责任追究的实际工作中给予必需的基础理论参考。

一、相关概念和理论基础

（一）企业违规经营概说

企业违规经营包括十个方面，这种都会导致国有财产的损失以及其他严重结果。集团管理方面内部控制问题导致的重大违纪事件，使得企业蒙受损失；购买销售管理方面，在拟定和履行合同时未按规定的违规经营；在工程承包建设方面，在招标时价格与成本严重不符，合同约定不按规定；产权转让、股权和国有资产方面，未按规定程序和回避政策进行，造成的国有企业利益受损；固定资产投资不按规定履行决策，造成的项目建设管理混乱；投资并购方面没有按照规定程序进行；改组改制方面，未按规定进行清产核资和资产评估；资金管理违反规定，私设“小金库”；风险管理制度方面缺失，缺乏应对风险的能力；以及其他违反规定，造成企业利益受损，应当追究责任的违规经营行为。

（二）国有企业的所有权性质

当前我国国有企业所有权经国有企业改革浪潮后实行的是法人财产权。法人财产权的突出特点是出资人并不是因为其出资而享有资产的支配权和处分权，而是由公司法人来决定资产的占有等权利，但是出资者仍然有其法人资产的收益权、重大事项决策权和在一定程度上决定管理层班子等权利。出资者一旦出资，就是独立于出资者资产的存在，出资者将不能取回。

（三）委托代理与契约

委托代理理论是当今公司治理管理所有权关系更替的逻辑起始点。在企业诞生不久的阶段，那时候企业所有者也是企业的经营者，这一做法具有很大的隐患和缺点，于是诞生了委托代理理论，提出要将企业的所有权与经营权相分离。这一理论的提出，促使了国有企业的所有权性质变更，法人所有权的形成。

委托代理关系中有四种契约关系，代表着人际关系的多样性，它们分别是正式契约、关系契约、心理契约和社会契约[1]。正式契约是一种强制性的契约关系，风险小，有利于达成长期的契约关系；关系契约也是一种隐形契约，顾名思义是非强制性的契约，一般基于企业中的非正式协议，用于弥补正式契约的先天不足的情况；心理契约强调公司与员工之间的关系，不同于以上二者，心理契约强调的是人与人之间心理层次的契约关系；社会契约则是一种个人向集体转让自然权利的契约，集体利益高于一切的契约精神。

（四）企业违规经营的经济学

作为国有企业的领导者，承担着重大的政治和经济责任，并有很高的受教育程度和管理经营能力，对于企业如何合规合法经营本应该有着正确而清晰的认知。所以国企领导者一旦有违规经营的行为，将对企业造成较大的损失。经营者本身除国企经营者的身份，自身也是有经济需求的自然人，在面对自身利益和公共利益发生冲突或是在面对稀有资源和独立性很高的权力在握时，谋求个人利益的欲望有可能会冲破道德和法律的束缚，为了追求个人利益而占有、损害的公共利益，这种行为就是经济学中机会主义的一种典型表现。

二、国有企业违规经营投资现状分析

（一）国有企业违规经营投资的表现形式

一旦国有企业发生违规经营投资行为，有以下之一的表现形式，其负责人要承担直接责任。负责人参与违反国家法律法规和公司管理制度的行为；没有直接参与，但授意、指使、纵容下属进行违法违纪违规行为，或违规行为发生后进行包庇的；对于重大事项的决策应经过充分讨论、研判和审核等程序后才能决策，不经过这些程序直接决策并批准重大事项，导致企业或资产的重大损失或不良影响的；在民主决策时不考虑大部分人的抵制执意管理决策、准许、组织实施重点项目，导致不良影响或给企业权益和资产造成损害的；在重大事项决策或履行重要职责时，由第一责任人委托其他人员造成的决策不当造成了重大损失或不良后果，仍是由第一责任人负直接责任；其他存在渎职、失职的行为。

（二）国有企业违规经营投资情况

由于国有企业的违规经营投资追责机制建设初具成效，监管机制逐渐成熟，违规经营项目投资个人行为都遭受了依法打击和责任追究制度，相对应的贪污受贿现象依规获得了整顿，相对应的国有企业违规经营现象大大减少，在相关法律法规和有关规章制度的服务保障下，多单位管控、监督的拼搏下，国有企业项目投资经营整体状况步入正轨[2]。

三、国有企业违规经营投资责任追究的原因

（一）国有企业违规经营的政治根源

国有企业违规经营涉及的原因众多，究其政治根源还是与国有企业本身的体制和制度是分不开的。与政治体制的民主选举产生领导人的体制不同，国有企业的负责人并不是由员工选举的，很多国企和央企的高管都是政府部门管理出身，将到企业的管理历练当作为升职晋升添砖加瓦，这种把自我目的和需求摆在第一位的做法会带来诸多不良影响[3]。

虽然国有企业完成了改革，创建起来的人事制度不断完善，但因为国营企业所处地位，许多国有企业都是有其行业、领域内的优点地位，凭着先天性的资源寡头或行政垄断，此外仍然享有现行政策福利，国营企业的地位优越让他们不用忧虑市场需求工作压力，长久以往造成国有企业欠缺创新精神，运营高效率不高，乃至在这类恶循环下发生亏本以后仍由国家来接手整顿虽然国有企业完成了改革，创建起来的人事制度不断完善，但因为国营企业所处地位，许多国有企业都是有其行业、领域内的优势地位，凭着先天性的资源垄断，此外仍然享有现行政策福利，国营企业的地位优越，让少数员工竞争意识弱化，长久以往造成少数国有企业欠缺创新精神，运营高效率不高。

（二）委托代理行为的责任追究与激励

前文讲过委托代理行为是企业出资者委托经营者进行经营，从而实现所有权和经营权分离的行为。在国有企业中，存在着两层委托行为，第一层是全体中国人民委托国家经营企业和国有资本，第二层是国家委托国有企业法人经营企业和国有资本。在这两层委托代理中，既是权利的交替，又是责任的赋予。在国家委托法人代理经营国有企业这一层关系中，对于经营情况实施奖惩制度，出现经济问题或是国有资产受到损害会追究其责任，国有资产在经营中如果实现了保值升值，则应给予国企法人一定的激励[4]。

（三）国有企业违规经营投资责任追究机制不健全

一旦出现国有企业的违规经营现象，就需要去追责，但是我国长期以来存在国有企业经营投资管理权责不对等现象，以致即使当国有企业调查出投资决策失误、不合规的现象时，项目相关并负责的领导层或责任人已不在原有岗位，国企内部追责机制无法继续发挥作用，甚至有些当权责任人明知任期会短于工期，就会因权责不对等而对工程项目不负责。个别国有企业长期存在“所有者缺位”“独董不独立”以及“监事不监督”等治理缺陷，导致这些国有企业的管理中，出现这样或那样的问题。个别企业甚至出现这样的情况，经理担任董事或董事长，造成董事会由经理层全权负责操纵，使董事会失去监管和决策的功效。欠缺管控非常容易滋长经理层掩盖报表数据、控制盈利等个人行为，对董事会和公司股东汇报的虚假信息。与此同时在个别国企中，经理凭着影响力和权力为本身铲除监管和核查的阻碍，在公司生产运营、融资金融等决策中，一味地牟取本人个人利益，而不因企业价值评估利润最大化为导向性，进而造成违反规定运营项目投资个人行为[5]。

四、完善国有企业违规经营投资责任追究对策

（一）建立完善政府管理体制

国家和政府作为出资方，应该充分发挥自身作用，建立完善管理体制，通过董事会、监事会等机构履行自身的职责，加强内部控制，对私设小金库、牟取私利、违规经营投资等行为及时发现并遏制，从制度上严格管理，改善以往松散的监督体制和管理制度[6]。

（二）完善内部控制机制建设

强化国有企业中董事会的决策权，尤其是重大事项决策权不能握在一个人的手中。在国企违规经营投资的追责制度中，董事会应尽的职责就是完善内部控制机制建设，严格考核项目的立项招标等各个环节，避免违规现象的发生。将股东组成的董事会作为国有企业内部经营者权力的制衡，提高国企整体决策水平。

（三）完善国有企业违规经营监督

审计、纪检、监事会、监察部门共同构成了国有企业内部监督的网络体系，是保障违规经营投资追责制度落实的主要力量，各部门充分发挥自身职能，注意结合内部控制管理，对滥用职权的现象严加防范。如果出现违法乱纪现象要深入调查，合法取证，及时处理，必要时公检法机关需要介入。

（四）国有企业违规经营投资责任追究的政府监管与防范

一些超大型国有企业和对本地地方财政收入等影响和奉献非常大，公司的收益和当地政府的收益直接挂勾，政府部门对国营企业的违规经营欠缺应有管控与预防。政府部门对这种违规的经营项目投资不可以置若罔闻，作为监管方应充分发挥自己的管理职能。务必创建责任确立、管束合理的企业融资问责制度。追责行为主体包含国有企业本身和承担投资人岗位职责的各个组织。《违规经营投资责任追究实施办法》的颁布，确立了责任追究范畴的实际情形，量化分析了财产损害评定的方式，确立了运营项目投资责任追究的实际情形，细化了责任追究解决和责任追究程序流程。具体指导程序的细化和明确具体有利于明确职责和义务，使实际问责工作中更具有可操作性。与此同时，应当有别的有关监督机构帮助问责行为主体充分发挥制约功效。国企内部监事会和审计部门要提升专业素养，加强监督，勇于立即强调和检举生产经营中具有的非法经营项目投资个人行为。如未发觉非法经营项目投资个人行为，或发觉后未立即汇报乃至隐瞒不报的，需进一步追责监事会和审计部门的义务，对其不当作乃至违规行为开展惩罚。根据创建这类既包含经营人监督又包含监管者监督的双向监督管理体系，可以提升监督管束的实效性，推动问责制度的有效性执行，为减轻国有资产流失给予规章制度基本[7]。

（五）建立科学有效的考核激励机制

建立科学合理的考核激励机制针对违反规定运营项目投资个人行为拥有一定的抑制效果，而且凭着激励机制的以奖代罚，也是针对责任追究制度可以合理执行的内部整治基础。对国有制企业经营者的考核激励机制应长久坚持不懈，可以更好地反映经营者的方式和方法与企业绩效或财产营运高效率挂勾，进而在一定水平上防止经营者造成项目投资急功近利个人行为或不当作个人行为。贯彻落实到每个国企中，应联系实际，建立考核激励机制，依据不一样高管级建立规范化管理的绩效管理体系，加强高层住宅与中高层的绩效考核管理义务，提高考核结果的影响效力，将考核结果与奖励金、薪资及职位升迁等挂勾。将国务院颁布的违反规定资产经营责任追究制度的有关实施意见中追究责任扣薪的解决方法，与国有制企业经营者的考核激励机制有机结合，进一步提高激励的实效性。

五、结语

很多国有企业经营亏损和国有资产流失的问题源头都指向国企违规经营投资，而有效地违规经营投资追责制度有望止住这一问题。文章在普及了相关概念和理论基础之后，分析了当前违规经营投资的现状以及违规经营投资现象背后的成因，据此制定了一些应对的对策。