地方小切口立法的形式主义困境及其破解〔*〕

杨铜铜

(华东政法大学 政府管理学院立法与政治发展研究中心， 上海 200042)

近年来，地方立法实践中兴起了一波“小切口立法”的风尚。它是指地方立法机关选取地方治理中迫切需要解决的问题作为立法的切入口，以精细化的立法方式、布局合理的立法结构，以及切实可行的方案措施，来提升地方立法的针对性、操作性、适用性的立法形式。相比于中央立法形式，地方小切口立法具有聚焦问题、精简高效、务实管用的优势，不仅为地方治理提供了精细化的制度方案，而且拓展了法律体系的广度与深度，为完善中国特色社会主义法律体系贡献了地方经验。然而当前地方小切口立法实践中却呈现出一种形式主义的样态，各地方立法喜欢冠以小切口立法的名义，并以“首次”“首创”“第一次”“全国首个”“开立法之先河”等来标榜立法政绩，因而像“公筷立法”“口罩立法”“吐痰立法”“恐龙立法”等立法项目遍地开花、蔚为壮观，陷入“为小而小”的形式主义陷阱。这不仅导致了地方小切口立法地方特色匮乏、实施效果不佳，违背地方立法的规范性要求，而且导致了立法的碎片化问题，影响到立法的权威与尊严。“‘小切口’立法的灵魂深处，寄托着关怀民生的大情怀，书写着公共治理的大文章，也蕴含着提升立法效能的大智慧，承载着完善法律体系的大谋略。”〔1〕因此，厘清地方小切口立法的规范性要求，破解地方小切口立法的形式主义困境，是提升地方小切口立法质量与治理效能的关键。

一、地方小切口立法的规范要义

习近平总书记强调：“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性。”〔2〕地方小切口立法顺应地方治理需求，具有强烈的问题意识，凭借其小快灵的特质，提升了地方立法的治理效能，为探索符合国家治理体系和治理能力现代化要求的立法形式指引了方向。

(一)地方小切口立法的本质属性：问题导向式立法

在“科学立法”原则的统领下，中国的立法格局呈现出两种特征：一是法典编撰热潮又一次掀起；二是特定领域或问题上的精细化立法。〔3〕前者表现为“综合式”立法模式，即以普遍化的社会问题作为调整对象，提炼抽象的制度框架以满足一体化适用需求，主张体系科学完整、逻辑自洽无冲突的立法形式。后者表现为“问题导向式”立法模式，即以问题为导向，围绕着问题的解决来架构法律的体系结构，侧重以多元化手段来提升法律实效的专项立法形式。二者虽存在一定的张力，但相互促进，共同推动中国特色社会主义法律体系的完善。基于立法实践，综合式立法模式多为中央立法所采用，对于地方治理而言，存在一定的不适宜性。一方面，由于综合式立法模式采取“提取公因式”的立法方式，将高度抽象的制度框架一体适用于不同的问题，因而会导致对问题“抓大放小”，对于一些仅具有地方特征而不具有全国性的问题通常不纳入其涵摄范围，而这些“地方性”问题恰恰是地方治理中的重点难点痛点，国家的综合性立法往往力所不及。另一方面，综合式立法模式更为注重概念体系完整、逻辑自洽无冲突，由此导致立法过度抽象而致使可操作性不足。同时，综合式立法模式解决问题的方式通常局限于部门法范围内，地方问题所涉及的法律关系虽看似简单，但也逐渐呈现出一种跨学科、跨领域以及跨部门法调整的倾向，由此导致综合式立法模式在解决散点化、个案化的地方性问题上缺乏经验且效率低下。

对于地方治理而言，综合式立法模式的局限恰恰是问题导向式立法模式的作为之地。问题导向式立法模式，突破了“体系思维”的科学化桎梏，以“问题思维”为导向架构法律的体系框架，强调了立法的实践品格与追求治理效能的目标，解决了中央立法的制度供给不足等问题。问题导向式立法围绕着问题构造规范框架，不追求立法体例的完备性与自足性，把立法重点放在问题解决所需要的制度、体制、行为模式上，多采用跨部门法，甚至跨学科领域的知识来设置问题解决方案，更为注重实用性、效率性与可操作性，具有较强的“回应型”属性，以及鲜明的“方法论”特征。

从本质来看，地方小切口立法具有问题导向式立法特征。第一，在选题上，地方小切口立法以解决地方问题为核心，突出强调立法的问题意识，以及回应地方治理需要的实践品格。一般而言，地方小切口立法以地方治理难题作为立法切入点，集中解决一些中央立法无法涵摄的具体性、特殊性、地方性问题，特别是在地方问题的散点化、个案化特征明显，以及中央立法尚不成形的情况下，部分地方小切口立法承载着先行先试的立法功能，为国家治理的有效延伸积累了实践经验。第二，在结构上，地方小切口立法围绕着问题构造规范体系，不仅不追求立法体例的完整性，而且有意避免规范体系的抽象化、概念化与形式化。第三，在内容上，地方小切口立法采用交叉性、协同性的综合措施解决问题，针对性地集结各种解决问题的对策与方法，形成一种以“问题—需求”为导向的立法格局，呈现出一种立意精准、指向明确、布局合理、结构简约、便于操作与务实管用的实践样态。比如在地方立法实践中，江门市是海上丝绸之路的重要文化遗存地点，沿海地带遗留下较多具有历史、艺术、文化与科学价值的古遗址、古建筑、古墓葬，一方面为了精确地、有效地聚焦保护对象，另一方面又要区别于文化遗产、文化保护等“大而全”的立法模式，江门市人大常委会最终选定“海上丝绸之路史迹”为立法切入点，内容限定在规划、保护与合理利用上，制定了《江门市海上丝绸之路史迹保护条例》。〔4〕由此可见，问题导向式的地方小切口立法，不仅能聚焦地方问题的特殊性，而且也能彰显地方治理的特色性。

(二)地方小切口立法的外观特征：选题小、内容细与结构精

相比于“大而全”的中央立法，地方小切口立法“仅针对某一领域的事项进行立法，条文短小精悍，可执行性高，便于群众了解和掌握，能切实有效解决问题和矛盾”。〔5〕因此，具有选题小、内容细与结构精的特征。

首先，选题小。地方小切口立法选题小是相对而言的：一方面，相对于中央立法而言，“小”与“地方”相对应，“切口”与“问题”相对应，地方小切口立法主要以“地方特色问题”为调整对象；另一方面，相较于综合性立法而言，地方小切口立法的调整对象少、适用范围小，往往仅针对一个治理难题进行专门立法。比如为实施食品安全战略，2018年北京市人大精准聚焦小规模食品生产经营管理问题制定《北京市小规模食品生产经营管理规定》，相较于《北京市食品安全条例》而言，《北京市小规模食品生产经营管理规定》的适用对象由所有食品生产经营者限缩为生产经营规模较小的四类从业者，调整的事项由食品生产经营、风险管理、政府监督、信息惩戒等诸多事项限缩为仅涉及食品从业者市场进入和生产经营规范，可见选题更小、调整事项更为集中，是北京市人大常委会积极探索“小切口”立法模式的典范。〔6〕事实上，法律关系越是简单的地方问题，立法者越容易围绕着问题展开论证与架构体系，“一方面，‘小切口’立法能通过聚焦问题，将有限的立法资源集中在解决关键矛盾上来，由于切入点小，能广泛而有效地汇聚民声，科学且充分地展开论证。另一方面，‘小切口’立法可以通过切实有效解决问题和矛盾，以小改革、小创新的方式汇聚改革发展力量，以小见大、以点带面，推动地方各项事业的发展。”〔7〕

其次，内容细。“一般来说，立法选定的‘题目’越小，法律的内容越细、越专业具体。‘小切口’立法是‘立法精细化’要求的最典型实践。”〔8〕地方小切口立法所具有的内容细特征，着重强调了法律的实践品格。其一，根据立法需求，拟定立法内容，并将立法重点放在针对性与有效性上。比如对上位法的原则规定、授权规定等尽量地结合地方实际予以具体化，促使地方立法聚焦问题意识，满足地方治理需求，彰显地方特色。其二，规范语言表述方式，减少不确定法律概念的运用，避免“有关”“相关”“等”“及时”“尽快”“加强”等模糊性语词的使用，力求概念表述的清晰性、准确性、严谨性与无歧义性，限缩法律条款的裁量性与解释空间，为法律适用提供规范性文本。其三，注重措施的可操作性与实施效果，多是借助一揽子规制措施的综合运用实现问题的解决，比如实体与程序、强制措施与非强制措施、处罚与奖励、惩戒与倡导等措施的综合运用。例如广州市人大常委会在修订《广州市社会急救医疗管理条例》时，通过调研了解到民众对“急救不急”的意见最为突出，在充分量化论证的基础上，根据广州市医疗机构的分布情况和交通网络条件进行量化综合测算，规定了4分钟的出诊时间和20分钟内的到达时间，形成了贴合地方实际的详细量化规定。〔9〕实际上，地方小切口立法所具有的内容细特征，蕴含着对立法“工匠精神”的倡导，以及对具体、明确、有特色、可操作立法内容的追求。

最后，结构精。与追求“大而全”和体系完整的综合性立法不同，地方小切口立法所秉持的问题思维放弃了体系完备的追求，转为寻求一种以解决问题为导向的精简化立法结构。具体而言，一方面，采用简易立法体例，有几条立几条，不刻意追求一般性立法的编章节条款项目式立法体例，以问题为导向，直接以条款的形式予以排列。另一方面，精简条款数量，控制立法文本体量，尽可能地以少而管用的条款将问题解释清楚，多为实体性条款或核心条款，尽量减少宣示性、价值性、纲领性、宏观性、指引性与倡导性等条款的运用。地方小切口立法一般围绕着调整对象设置条款，主要包括立法目的、适用范围、基本原则、措施手段、法律后果等核心条款，削减“穿靴戴帽”条款、准用条款、重复上位法条款等非核心条款，〔10〕这不仅节约了立法资源，而且有助于提升公众的可感知性与可理解性，推动地方立法的有效实施。比如《山西省禁止公共场所随地吐痰的规定》，全文不分章节共18个条款，而《福建省餐饮服务从业人员佩戴口罩的规定》更为简约，全文总共4个条款、不足400字。在此需要注意的是，有的地方小切口立法为了体系协调，虽然设置了章节结构，但均是围绕调整对象而制定的核心条款，所以从立法体量来看，仍然符合结构精的特征。比如《江门市海上丝绸之路史迹保护条例》共5章32条，均是围绕着江门市海上丝绸之路史迹的规划、保护、利用和管理而展开，并将重心放置在问题解决的针对性与有效性上。

(三)地方小切口立法的价值目标：提升立法治理效能

如果说问题导向是地方小切口立法的本质属性，选题小、内容细、结构精是其外观特征，那么提升地方立法的治理效能则是其价值目标。“‘小切口’立法的独有定位，恰恰为地方立法‘立得住、行得通、真管用’营造了巨大空间，也为破解低质立法、重复立法等痼疾提供了有效之策。”〔11〕

其一，高效回应地方治理难题，提升立法的针对性。作为制度的供给者，只有根据实际需求来“生产”立法才能提升立法的治理效能。实践中，由于受制于一般性与普遍性原则的限制，中央立法很难顾及地方的特殊性与复杂性，这便导致了中央立法在地方的辐射效应有限与实效性不足的问题。“在某些必须考虑到千差万别的各地实际情况的领域，中央的统一立法要么流于形式，要么是作出一些无法具体操作的‘粗线条’的原则性规定，要么干脆就是无所作为。这时，如果中央立法供给不足，在各种复杂的现实问题面前精疲力竭和穷于应付，而地方立法却又不敢贸然行事，无法施展拳脚，则必然会导致社会管理法治化水平的低下。”〔12〕地方小切口立法因应社会变革与转型，及时高效地回应地方治理的难点与痛点，聚焦地方问题架构规范体系，突出强调立法的实践品格，既实现了对地方治理需求的精准回应，又相应地提升了立法质量与实施效果。特别是“随着改革步入‘深水区’，已面临着思想观念的价值撕裂、体制内与体制外的错位运行、社会冲突的随机性迸发、拜金功利心态下的‘丛林秩序’等困境和危机”。〔13〕不断迸发的社会问题进一步凸显了地方治理的复杂性、突出性与矛盾性，在中央立法尚无经验的情况下更需要地方小切口立法进行先行先试积累制度经验。地方小切口立法选题单一，化简为繁，重点突破，凭借小快灵特质与较小立法成本，疏解了制度供给与现实需求间的矛盾。比如就养老立法问题，北京市人大常委会通过调研发现，北京市有96%的老年人选择居家养老方式，养老领域的突出问题是居家养老服务跟不上老年群体的需求。为此，北京市人大常委会改变修订《北京市老年人权益保障条例》的立法方向，转向制定了《北京市居家养老服务条例》，聚焦居家养老服务需求旺盛与供给不足的矛盾，实现了“所立之法”与“所需之法”的契合。〔14〕

其二，以有效管用为指导原则，为地方治理根植法治基因。在制度经济学理论中，一项有效的规则必须具备明确性，能够为未来的环境提供可靠的指南。〔15〕地方小切口立法以“有效管用”为指导原则，“坚持以解决问题为目的，实行精细化立法，尽量避免重复上位法，努力解决法制实施‘最后一公里’问题，着力提高地方立法‘含金量’。”〔16〕一方面，地方小切口立法通过细化中央立法原则性与授权性规定，解释与具体化上位法概念，推动粗放型立法向精细化立法迈进，为社会治理提供可操作性的地方性方案。与此同时，地方小切口立法根据地方事务，以自主性立法的方式来弥补制度供给与社会需求之间的缺口，推动法律体系的完善，填补中央立法的空白，回应社会治理的新问题。另一方面，地方小切口立法的精细化特征，不仅展现了结构精、内容细的形式外观，而且使其具备了更强的实效性。这种实效性通过两个维度体现：“第一，通过效率，即以最小成本实现立法行动的最大收益；第二，借助清晰性、准确性和无歧义性。”〔17〕其中，效率是指地方小切口立法所采用的简约化规制工具，获取了经济学上最为恰当的解决方案；清晰性是指地方小切口立法的确定性、明确性，以及容易被感知和理解的效果；准确性是指地方小切口立法的问题意识与精准化的治理措施；无歧义性是指地方小切口立法的明确且稳定的含义，包括语义无歧义与句法无歧义。总之，以提升立法治理效能为价值目标的地方小切口立法，不仅强调清晰性、准确性、无歧义性的形式外观，而且注重立法的效率性与可操作性等实际效果，在为地方治理根植法治思维和法治方式的同时，亦保障了地方治理与改革的“于法有据”。

二、地方小切口立法的形式主义困境

本质而言，地方小切口立法属于地方立法的一种特殊类型，除应遵守地方立法的一般性要求，亦应遵循“切小题目、切细内容、切准特色、切实措施”的自身规律。〔18〕然而地方小切口立法实践却呈现出一种形式主义困境，即只注重外部形式而忽视实质内容、注重行为过程而不注重实际效果，以至于立法的态度、方法、作风和表现脱离实际需要。〔19〕比如在立法选题上，地方立法机关呈现出一种选题的随意性样态，以小切口立法名义选择一些已被其他法律涵盖或非法律方案即可解决的问题作为立法选项，不仅浪费立法资源，而且致使地方立法权过度干预社会治理。在立法内容上，地方立法机关为了追求小切口的立法风尚，热衷于标新立异，制定一些存在立法权争议的事项，不仅违背了反映地方特色和本地实际情况的原则，而且潜在地威胁到法秩序统一，以及诱发法治的不平等问题。在立法体例上，一些小切口立法对标国家立法形式，讲究立法的“鸿篇巨制”，追求立法的“体系完整”，不求操作性，只为“样子好看”，俨然成为一部综合性立法，背离小切口立法“小快灵”的内在要求。

(一)立法选题：选项过小呈现出立法的随意性

“立法作为一种严格的规制工具，其后果包括课予罚款甚至监禁，构成了对公民自由的正当剥夺。因此，不应当轻易进行立法。”〔20〕立法必须保持适度的谦抑与节制，尊重私人空间，承认作用的局限性，并尊重其他社会治理手段。然而当前部分地方为了突出立法政绩，选择一些过于狭小的立法选项作为切入口，不仅对问题产生过激反应，浪费立法资源，而且呈现出一种随意性立法现象。

其一，侵入社会规范调整领域，替代非法律规范的作用空间。“法律并非唯一的社会规范和控制手段，除了法律之外，还有纪律、道德、宗教、习惯、村规等社会规范，经济、行政、舆论、教育等控制手段。法律非但不能取代这些社会规范和控制手段，相反需要这些社会规范和控制手段弥补其缺陷与局限性。”〔21〕尤其“在应付许多新问题和力图保障一个正在变化的经济秩序中许多新产生的迫切利益方面，法律不符合人们对它的期望”。〔22〕因此，在确定立法选题时，必须考虑到相关的“非法律”替代方案，只有当其他社会调整手段失灵时，才能由立法加以调整。比如浙江省宁波市人大常委会制定的全国首部“公筷立法”——《宁波市公筷使用规定》，规定在餐饮服务场所，两人以上合餐时应使用公筷。事实上，使用公筷乃是一种基本的社会公德，通过宣传、教育、动员等方式即可达到相应的目的，而无需动用立法手段来加以强制，致使立法过度侵入社会自治空间。

其二，制定已被其他法律或规范所涵盖的事项，造成立法重复、立法浪费现象。由于一些立法选题或切入点过于狭小，而不可避免地造成与其他立法项目的交叉或重复，甚至所立之法已被其他立法或规范所涵盖的现象。比如2020年5月山西省第十三届人大常委会通过的《山西省禁止公共场所随地吐痰的规定》，虽然秉持着治理公共场所随地吐痰陋习、预防和控制传染性疾病的传播等立法目的，但是“随地吐痰”行为过于狭小，该立法项目事实上已被2017年7月山西省第十二届人大常委会通过的《山西省城乡环境综合治理条例》(2020年5月修订)第32条禁止“随地吐痰、吐口香糖，乱扔烟蒂、纸屑、果皮及食品包装等废弃物，随地便溺”等影响环境卫生的情形所涵盖。而近年来为了应对传染性疾病，保障食品安全，各地方在立法选题上下功夫，兴起“口罩立法”的风尚，比如河南省、河北省先后通过了《河南省餐饮服务从业人员佩戴口罩规定》与《河北省餐饮服务从业人员佩戴口罩规定》，要求餐饮服务从业人员规范佩戴口罩，事实上有关餐饮服务从业人员佩戴口罩问题，已由2018年国家市场监督管理总局发布的《餐饮服务食品安全操作规范》(〔2018〕12号)所涵盖。虽然在效力等级上，后者不如前两者的效力高，但是在规定的精细化与解决问题的实效性上比前两者更加精细与便捷。由此可见，地方小切口立法选题过小，容易与其他规范形式相重合，浪费立法资源，甚至引发“杀鸡用牛刀”“小题大做”的诘难，影响立法的权威与尊严。

其三，切口过小呈现出一种“头痛医头、脚痛医脚”的形式样态。地方小切口立法虽然具有聚焦问题，突出重点，以及灵活可操作的特征，但是切口过小的立法选题及其规范体系往往缺乏弹性，呈现出一种“头痛医头、脚痛医脚”的样态，致使立法的前瞻性不足。比如《江门市文明行为促进条例》制定过程中，江门市人大常委会为了找准问题，在线上向社会征求“十大不文明行为”，收集到最多且最不能为群众所容忍的不文明行为包括疫情期间不戴口罩、道路飙车、不文明养犬等，在立法时便主要聚焦解决这“十大不文明行为”，将此作为立法导向，设定条例框架结构。〔23〕由此导致立法缺乏相应宽度，对其他不文明行为只能采用兜底性规定，并将解释权交由执法机关。同时，以问题为导向的小切口立法对未来社会发展缺乏高瞻远瞩的预测与制度设计，缺少与未来不确定变革的衔接机制，导致局限于当下而难以引领未来发展。比如北京市人大常委会调研发现96%的老年人选择居家养老形式，因此制定了《北京市居家养老服务条例》。然而随着社会发展与制度变迁，一些新的养老形式的出现，会导致立法的滞后性，滋生法律漏洞，影响法律体系的稳定性。

(二)立法内容：制定一些存在争议的立法事项

立法内容是立法文本的外在体现，是指立法文本所能规定事项的范围，在形式上关联着立法质量问题，在实质上则涉及法秩序统一性问题。一般意义上，法秩序统一性包含纵向与横向两个维度，在纵向上要求形成一个位阶有别、效力传递的规范体系，力求规范间规定的统一性、无矛盾性；在横向上要求不同地域或同位阶之间在规定上的一致性，尽量消除规定不一致导致的差异性。然而当前部分地方，一方面为契合小切口立法的形式特征，不惜在立法内容上独出新裁，突破立法事项的限制，导致法治在纵向上的不统一；另一方面为了消除立法抄袭、立法模仿的印记，刻板地突出地方特色，不惜就同一立法事项规定不同的内容，导致法治在横向上的不平等。

第一，立法内容的潜在扩张在纵向上影响法治的统一性。通过梳理不难发现，小切口立法虽然普遍存在于地方各级立法层级之中，但是设区的市一级更为集中与突出。有实务工作者甚至指出，小切口立法可以说为设区的市立法打开了一扇窗，拓宽了工作路径，应成为设区的市立法的重要原则。〔24〕根据《立法法》第72条之规定，设区的市立法事项被框定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”。当前学界对于设区的市立法权限范围有不同的认识，核心争点是对“等”的解释。部分学者认为在中央层面尚未给出权威解释时，不应扩大立法权限范围，否则立法法相关限定便无意义；部分学者根据法律解释规则认为“等”为“等外等”，并结合“同类解释规制”，认为地方立法权限应该和城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护具有同质性。〔25〕这便导致地方立法权限缺少一个清晰定位与边界，致使地方立法机关无从把握立法事项范围。在此背景下，一些以“小切口”立法名义所进行的立法，事实上超越了法定事项范围，影响到中央与地方立法权限的划分，威胁法秩序统一性原则。

典型例证为各设区的市制定的“促进型”立法。比如广州市人大常委会认为促进母乳喂养对保障母婴身心健康、提高人口素质意义重大，是实施健康中国战略的重要举措，以制定《广州市母乳喂养促进条例》为契机，解决现实中存在的母乳喂养知识普及不足、公共场所母婴设施不足等问题，由“小切口”实现“大纵深”。〔26〕此外还有《江门市文明行为促进条例》《黄山市文明行为促进条例》等以城乡建设与管理的名义所进行的立法，〔27〕切口虽然较小，但是立法事项却涵盖社会管理的方方面面，超出城乡建设与管理的语义范畴。由此可见，在《立法法》以及国家立法机关对设区的市立法权限没有明确解释时，“设区的市制定任何一部立法，都可以认为属于《立法法》规定事项范围内的立法，这实际上给设区的市地方立法扩大范围提供了可乘之机”。〔28〕

第二，立法内容的差异性在横向上影响法治的平等性。《宪法》第33条规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，“平等具有地域之维，意味着国家有义务不分地域平等待人。”〔29〕而为了实现法律面前人人平等，首先即要求“法律”在规定公民权利义务时的平等性。正如马布利指出：“如果立法者一开始就不集中注意力去建立公民的财产和地位的平等，那么，他的一切努力都将徒劳无益。”〔30〕地方立法权源于国家的授权，各地方立法在强调地方特色的同时，亦应遵守法秩序统一性原则，尽量避免公民权利义务规定上的差异性。然而实践中，部分地方为了凸显自身特色，对同一立法事项，要么通过修改字词与搭配顺序、变换修辞方式，作出不一致规定，要么对同一违法情形规定不同的法律后果，由此导致同等情况差异对待情形，违背了法治的平等原则，影响到法秩序统一性。以2016年12月实施的《临沧市古茶树保护条例》与2018年7月实施的《普洱市古茶树资源保护条例》为例。〔31〕临沧市与普洱市均为云南省的地级市，且地域接壤，为了古茶树资源的保护与管理先后制定了地方小切口立法，两部法规在立法目的、调整范围、调整对象、基本原则、保护和管理措施等规定上基本一致，但是对于同一违法行为的法律后果则不相同。比如二者均规定了禁止“擅自移动、破坏、伪造古茶树保护标志”，《临沧市古茶树保护条例》规定的罚则为“责令限期恢复改正，并处每个标识100元以上500元以下罚款”；而《普洱市古茶树资源保护条例》规定的罚则为“责令限期恢复，并处200元以上1000元以下罚款”。尽管基于地域经济发展、地方特色可以设置不同的罚则，但是地方小切口立法亦属于中国特色社会主义法律体系重要组成部分，理应遵循法治的平等性原则，确保同等情况同等对待，尽量避免立法内容差异所导致的横向不平等。

(三)立法体例：以小切口之名行综合立法之实

立法体例是一部法律的表现形式和结构安排，包含条款设置与结构布局两个维度。前者是指条款的涵盖性与细致程度，后者是指条款的体系架构与排列方式。“结构是立法的形式特征。‘小切口’立法，法规内容体量较小，条文追求精准管用。”〔32〕然而实践中，许多冠以“小切口”的地方立法仅具有选题小的特征，其结构庞杂、精细化不足，难以契合小切口立法高效便捷、可操作性强的特点，实际上是以小切口之名行综合立法之实。这不仅浪费了有限的立法资源，割裂了地方立法与地方发展需求之间的联系，而且使得地方立法日益形式化与僵化，脱离实际需要与地方特色，从长远来看，也阻碍了立法的进步和地方治理事业的提升。〔33〕这种刻意追求小切口立法的做法，极易陷入一种形式主义的立法观。

第一，结构庞杂，贪图大而全。作为立法内容的形式载体，地方小切口立法体例本身就是一种体现地方立法特色的独立元素，然而不难判断，地方小切口立法亦存在着对标中央立法、追求体例完整，以及在立法结构与立法体量上向中央立法看齐的地方立法通病。如广东省江门市人大常委会制定的《江门市扬尘污染防治条例》，选题虽小，但结构庞杂，共计5章41条，不仅包含总则、防治要求及措施、监督管理、法律责任与附则等条款内容，而且涉及生态环境、住房城乡建设、交通运输、自然资源等数十个政府部门职责，俨然是一部综合性地方法规。再如《郑州市停车场建设管理条例》，共计8章53条，体例上包括总则、分则与附则，内容上不仅涉及不同层级人民政府的职责，而且要处理数十个政府部门之间的职权划分，不得不采用“有关部门按照法律、法规规定，履行停车场建设管理相关职责”的表述。又如《清远市住宅小区物业管理条例(草案修改三稿)》不仅设置总则、分则与附则，而且章下设节，〔34〕在体例内容、条款数量上都超越了国务院制定的《物业管理条例》，除了将“物业”限缩为“住宅物业”外，根本就不符合小切口立法结构精与内容细的特征。

第二，条款设置的精细化不足，可操作性不足。实效性乃是地方小切口立法的价值追求，然而大量的地方小切口立法精细化不足，条款模糊且粗糙，与其他法律规范存在交叉、重复，乃至冲突现象。一是规定较为粗糙，逻辑分类不周延，容易导致歧义。比如《山西省禁止公共场所随地吐痰的规定》第15条规定：在公共场所随地吐痰的，由县级以上人民政府城市管理行政执法部门或者其依法委托的单位处罚，这里的“公共场所”被划分为“室内”“室外”以及“公共密闭空间”三类。一方面立法者认为“室内”与“室外”的场域划分，可能无法涵盖所有的公共场域，因而又规定“公共密闭空间”，而实际上“室”是一种相对的空间概念，“室内”与“室外”本身就是一个周延的逻辑，而另外规定“公共密闭空间”显然空间交叉。另一方面“室内”“室外”处罚范围都包含了裁量空间，执法者完全可以基于立法目的，对在公共交通工具、电梯轿厢等“公共密闭空间”吐痰行为从重处罚，在条款设置上所采用的完全列举方式，即“室内”“室外”与“公共密闭空间”，亦导致了条款之间的逻辑不周延。二是违背实效性价值定位，不符合小切口立法形式。法律的性质决定了立法形式，对于一些“促进型立法”而言，天生就不具备小切口立法的特征。然而一些地方仍然将促进型立法标榜为小切口立法，不仅运用大量不确定法律概念，而且存在大量宣示性条款、原则性条款、“穿靴戴帽”条款、对上位法的重复性条款等，致使实践中处于被虚置的状态。三是条款交叉重复，容易引发法律冲突。比如北京市人大常委会制定的《北京市小规模食品生产经营管理规定》与《北京市食品安全条例》的条款存在交叉与不一致，后者既规定了适用于所有食品生产经营者的一般规定，也规定了适用于小作坊、食品摊贩的专门规定。北京市人大常委会不得不要求适用者根据“后法优于前法”“特别法优于一般法”的法律冲突原则来选择适用，并将《北京市食品安全条例》的修订纳入五年立法规划，将问题留给历史解决。

三、地方小切口立法选题的精准化选择

如何精准化地确定小切口立法选题，是摆在地方立法者面前的首道难题。精准化的立法选题，一方面事关小切口立法能否聚焦地方问题，体现地方特色，克服选题随意性以及摆脱盲目立法、跟风立法的现象，另一方面直接关联着其后续的内容设置与体例架构，决定着立法质量，是阻碍形式主义立法的首道防线。

(一)基于审慎立法理念确立地方小切口立法的选题原则

作为一种立法德性，审慎立法理念要求立法者应秉持谦让、克制、谨慎的立法意识，坚持“立法权有限性”的观念，节制立法权的行使。“立法权似乎是一种危险性最小因而最让人放心的权力。但其实，立法权和其他的政治权力一样，如果不加以必要的限制和约束，同样会成为一种公然侵害人民权利的暴虐权力。”〔35〕这便需要立法者或立法机关严格论证立法必要性问题，全面审查立法可行性问题，充分讨论立法的适时性、可操作性问题，审慎地动用立法权，节制开展立法活动。正如哈耶克所强调：“立法，即以审慎刻意的方式制定法律，已被论者确当地描述为人类所有发明中充满了最严重后果的发明之一，其影响甚至比火的发现和火药的发明还要深远。”〔36〕然而实践中，许多地方立法机关偏爱于“切小题目”，追求小切口立法风尚，似乎选题越小、调整范围越狭窄，越符合小切口立法特征，也越容易推进与通过，但是选题越小与调整范围越狭窄的立法选题，越容易与其他规范性文件交叉、重复。基于地方治理需要，地方小切口立法不能失之以严，亦不能失之以宽，应当选择适宜的立法选题作为切入口，既要符合小切口立法的形式特征，亦要实现“手段—目的”相适应的价值定位。一般认为，立法选题是立法准备阶段，“立法机关针对纷繁复杂的社会关系，基于一定的立法目的，应当在需要法律调整的诸多事项之中，将某一个或几个事项纳入正式立法程序。”〔37〕立法选题不仅关联着立法的科学性与立法资源的有效配置，而且在源头上关乎着立法质量，以及影响着中国特色社会主义法律体系的建设。而为了实现立法选题的精准化、科学化，避免陷入选题越小越好的形式主义困境，地方立法机关必须就立法选题展开论证，确立立法选题原则。

第一，社会自足性原则。所谓社会自足性原则，是指地方立法机关在确定小切口立法选题时，应当判断与论证拟解决的问题是否可以被其他规范所取代，特别是一些依赖社会规范、市场规律即可调整的问题，应充分尊重社会自治，无需将其列入立法规划，以及就此启动地方立法程序。“当考虑解决方案时，起草者不能爱上草案。草案永远都有改进和完善之处。起草者第一项任务是，设计一套可能的替代性方案。”〔38〕这说明法律并非社会治理的唯一方式，也并非总是有效手段，通过其他非法律方式即可解决的社会问题显然缺少立法的必要性。正如学者指出的：“国家和社会治理，需要多种措施并举，有些领域可能主要靠法律，有些领域可能主要是靠其他规范系统(如政策、党团规程、道德、行业规则、各种公约等)的作用，我们应当有所分辨和选择，让其各自发挥其应有的作用。由此，我们的立法工作是应当审慎的。”〔39〕因此那种动辄选择立法方式，而不对立法选题的必要性与可行性进行充分证成，也不考量替代性方案与实施效果的做法，不仅浪费立法资源，而且影响立法权威与尊严。第二，制度自足性原则。所谓制度自足性原则，是指地方立法机关在确定小切口立法选题时，应当判断与论证拟解决的问题是否已经被当前的国家制度体系所涵盖，主要包括法律性自足与政策性自足两种类型。其一，法律性自足是指当前我国法律体系已经针对拟解决的问题有完备规定，通过实施法律规定，或者通过法律解释等方式即可解决问题，而无需启动地方立法程序。法律性自足的目的乃是排除重复立法问题，避免立法资源的浪费，即如果已有法律对该问题有完备规定，那么不应再进行小切口立法。其二，政策性自足是指拟解决的问题已经被政府有关的规范性文件所涵盖，这些规范性文件不仅高效便捷，而且不存在违法性问题，那么应当充分发挥规范性文件的治理功能，亦不应启动地方立法程序。“国家政策是一种具有相对灵活性的规范类型，它可以根据迅疾变化着的社会情势，发挥其灵活性特点，作出及时的应对和政策性调整，尤其是对于转型期的中国社会，这一点尤为重要。”〔40〕

综上所述，审慎立法理念所秉持的立法谦抑性与节制立法的动机，要求地方立法机关在确定小切口立法选题时，应当进行充分的必要性论证，坚持社会自足性原则与制度自足性原则，避免重复立法、过度立法，维持社会自治空间。即“当其他社会调整手段足以有效调整社会关系时，就不必进行立法；只有当其他社会调整手段不能有效调整社会关系时，才能立法加以调整。立法者既要有所为，该立的法必须立，同时也要有所不为，不该立的法坚决不立”。〔41〕

(二)通过地方特色引领地方小切口立法的选题方向

回应地方治理问题、突出地方特色，是地方立法存在的正当性基础，地方小切口立法概莫能外。没有地方特色，地方小切口立法亦会失去存在的价值根基。因而像《山西省禁止公共场所随地吐痰的规定》《宁波市公筷使用规定》所呈现的问题导向并不具有地方特色，只不过为了标榜立法政绩，各地方本着“先占”思维进行“立法抢滩”，由此导致立法的“碎片化”问题，宣传意义大于实践意义。这种盲目的形式主义立法观，以及“头痛医头、脚痛医脚”的立法样态，丢失了地方特色的立法灵魂，也很难给地方发展留足解释空间，为未来制度的创新与变革供给经验。因此，地方小切口立法必须以地方特色为引领，展开立法选题工作，真正回应地方治理难题。

首先，地方立法机关应树立彰显地方特色的立法政绩观。地方小切口立法呈现的形式主义困境，很大程度上源于地方立法机关扭曲的立法政绩观，以及背后所体现的“多立、快立”的立法动机与功利主义考量。为了迎合国家立法机关倡导的“小快灵”立法形态，以及完成更多立法、更快立法的考核目标，地方立法机关乐于选择一些切口较小、调整范围单一、立法程序推进较快的立法选题，力求尽快在地方立法机关中脱颖而出，创造立法政绩。“为了立法而立法，地方立法演变成了一场不同地区之间的‘立法竞赛’，这种倾向完全偏离了《立法法》授予地方立法权的初衷……对立法项目数量的关注远远超过了对解决本地区实际问题的追求。”〔42〕这种依赖行政管理思维，以及科层组织结构引导的立法过程，必然导致地方立法机关牺牲地方特色，选择一些具有普遍性、已有立法先例，甚至已被其他非法律方式所解决的问题作为立法选题，这样便可节约立法成本，简化立法过程，压缩立法时间，提升立法效率。为了改变这种非理性乃至盲目的立法观，改善立法重形式轻实质的形式主义面貌，地方立法机关在选择与论证小切口立法选题时，必须以地方特色为指引，并将地方特色作为地方立法评判和考核的主要指标，遵循立法数量与立法质量相统一、立法速度与立法效益相兼顾、上级考核与社会评价相结合的原则，〔43〕这样既可避免立法重复、立法抄袭，乃至过度立法现象，亦可摆脱立法的“装潢主义”，回归地方治理需要，真正解决地方治理难题。

其次，地方立法机关应以地方特色为指引确定小切口立法的选题来源。“地方特色是地方立法存在的价值所在，没有特色的地方立法犹如没有灵魂的躯壳。”〔44〕对于地方小切口立法而言，如果只注重选题小的形式外观而缺少体现地方特色的实质内核，那么地方小切口立法也将沦为一种“普泛”的立法形式而失去存在的正当性。为了改观形式主义的立法风尚，地方小切口立法选题方向必须具备地方特色。所谓的地方特色是指在不同上位法相抵触的情况下，反映出地方的特殊性、差异性，注重解决本地区的突出问题。如果拟解决的问题乃是一些全国性普遍问题，比如随地吐痰、使用公筷、佩戴口罩、户外广告设施管理等，那么地方小切口立法便很难体现地方特色。相反，如果一些问题仅存在于该地区，具有一定特殊性，那么便相对具有地方特色，比如河源市为了保护恐龙地质遗迹制定的《河源市恐龙地质遗迹保护条例》、德阳市为了保护锦竹年画制定的《德阳市锦竹年画保护条例》。由此可见，地方小切口立法选题方向，必须立足于地方的自然地理环境、历史文化传统、宗教风俗习惯以及地方治理需要等背景，可依据以下判断标准：一是体现在对地方政治资源的标定、统筹和吸纳方面；二是体现在对地方历史文化资源的识别与整理方面；三是体现在对地方经济特色资源的保障上；四是体现在对地方发展方向的定位与促进上。〔45〕实践中，为获取具有地方特色的立法选题，一方面必须扩大立法选题来源，除由政府部门提供外，还可以借助立法选题的社会公开征集机制；另一方面应充分发挥专家论证的作用，通过立法选题的论证机制加以筛选和把关。总之，以地方特色为指引，确定地方小切口立法选题方向，能够有效刹停小切口立法的“跟风”现象，回归地方立法的本质。

最后，地方立法机关应以地方特色的强弱程度选择小切口立法的类型。根据地方立法类型所反映的地方特色强弱程度，自主性立法与先行性立法的地方特色较为浓厚，执行性立法的地方特色较为薄弱。这是因为作为上位法的中央立法已经规定得较为完备，地方立法只能对中央立法进行细化规定，即便能够弥补中央立法的不足，也只能在遵循上位法规定和原则的基础上进行，因而执行性立法的自主性空间较小，多是对法律法规规定事项的具体化与精细化。为了保持法秩序统一性，执行性立法在外在体系与内在体系上都需与上位法相一致，如果各地根据地方特色制定差异化的执行性规定，则可能导致法律体系的碎片化，因此执行性立法应谨慎采用地方特色较为浓厚的小切口立法的形式。而“如果一定要立，就要具有地方特色，此时地方立法要谨慎，要以确实必要为前提，而不可盲目立法，不可在立法数量上攀比”。〔46〕相比而言，自主性立法与先行性立法更适宜采用小切口立法形式。前者根据地方性事务因地制宜、灵活多样地自主解决地方问题，适宜采用小切口立法形式。后者是在中央立法空白的情况下，根据地方的具体情况和实际需要先行制定地方性法规，如果选择小切口立法形式，需尤为注重立法的前瞻性问题，以此方可为中央立法积攒经验，充分发挥地方立法的导向和“试验田”的作用。〔47〕

四、地方小切口立法内容的精当化安排

本质上，立法内容是有关立法事项的安排，即在确定立法选题后对法案的调整对象和调整方式的选择与构思。当前地方小切口立法的形式主义，在很大程度上与地方立法权限的不清晰、地方立法事项的不明确有关。过于保守难以体现地方特色，无法回应地方治理需要；过于创新，则极易突破地方立法权限限制，抵触上位法规定。在保守与创新之间进退失据，转向寻求一种形式主义立法观，既能规避立法风险，又能凸显立法政绩。由此可见，地方小切口立法内容的精当化安排，事关地方立法的科学性与合法性问题，在形式上体现为立法事项的合法设置问题，在根源上则涉及法秩序统一性问题。

(一)基于法秩序统一性界分地方小切口立法事项范围

习近平总书记指出：“维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题。我国是单一制国家，维护国家法治统一至关重要。”〔48〕以问题为导向的地方小切口立法，虽然具有填补中央立法空白与弥补法律漏洞的功能，但是立法内容的非科学性与碎片化的样态，以及那些游离于立法权边缘的试探性立法，都在消解法秩序统一性原则。法秩序统一性，亦称为法制统一性，是指“任何具体法律规范都必须被理解为是和谐的整个法律制度的一部分，都必须在这个统一的法律体系中来规定，并根据其调整目的来解释”。〔49〕法秩序统一性不是指一部法律内部的统一，也不是指部门法体系间的统一，而是指作为整体的法秩序统一性，即“‘整体法秩序’内部是统一的，即许多部门法背后所展示出来的整体法秩序不存在内在矛盾”。〔50〕因此，即便地方小切口立法强调以问题为导向，但是作为整体法秩序的组成部分，亦应遵守法秩序统一性原则，不得“抵触”中央立法。纵向上借助法律规范间的效力传递性，中央立法实现了对地方立法的有效控制，维持了不同层级规范间内在价值的融贯性与外在规定的一致性。而为了避免抵触中央立法，地方小切口立法必须明确所能涉足的立法事项范围，防止僭越立法权限。

首先，明确中央立法与地方立法事项范围，确保地方小切口立法严守立法权边界。“在某种程度上，地方立法的形式主义与我国宪法法律关于中央地方立法权限划分不清晰。‘法律保留事项’‘地方性事务’和‘不抵触’等概念的模糊性规定密切相关。由于缺乏明确的法律规定，地方立法很难把握工作的尺度，甚至无从着手。”〔51〕因此，要想确保地方小切口立法内容不僭越立法权限，必须明确界分地方立法事项的范围。正如学者指出的，为了贯彻国家法制统一的原则，《立法法》不可能划出一块只能由地方立法而中央不得涉及的权限。相反，需要在立法权限的划分方面确立若干“法律保留”的原则，即相关立法事项必须由国家法律作出统一规定。〔52〕其一，地方立法机关不得涉足法律保留事项。《立法法》第8条、第9条分别规定了法律相对保留与法律绝对保留事项，其中，法律绝对保留事项只能以法律的形式加以规定，而法律相对保留事项除以法律的形式加以规定外，还可以由全国人大及其常委会授权国务院先行制定行政法规，因此对于地方小切口立法而言，不得涉足法律保留事项。其二，地方立法机关不得涉足法律和行政法规专享的立法事项，主要包括《立法法》以外的其他法律、行政法规规定不能由地方性法规进行规定的立法事项。一方面，一些法律明确排除地方性法规在相关事项上的立法权限，如《行政处罚法》中的行政处罚设定条款与《行政许可法》中的行政许可设定条款；另一方面，则是正面规定法律、行政法规规定的立法事项，而反面地排除地方性法规在相关立法事项上的立法权，如《劳动合同法》第46条第7款规定：“法律、行政法规规定的其他情形。”〔53〕其三，设区的市不能涉足省级地方性法规享有的立法事项。一方面包括全国人大及其常委会概括授予省级人大及其常委会行使的立法权，另一方面则是法律明确规定由省级人大及其常委会制定实施细则和办法的立法权。〔54〕通过明确中央立法与地方立法关系，清晰划分两者的立法事项范围，才能确保地方小切口立法实践中严格遵守立法权边界，避免遭受合法性诘难。

其次，基于法律解释视角明晰设区的市立法事项范围，防止地方小切口立法冒进僭越立法权限。受制于立法竞赛理念的影响，地方小切口立法的形式主义盛行，尤其以设区的市最为严重。“一个不值得提倡的倾向是，为了在有限的立法权限内多作文章，体现探索和创新，并确保避开立法权限上的越界风险，有的地方在选择法规立项时，把注意力转向法的调整对象的边缘领域(这些领域上位法少，越界风险小)，追求选题新奇，而忽视‘可调整性’，从而偏离了立法工作的基本规律，结果引得新闻媒体频频炒作，最终伤害了地方立法的权威。”〔55〕设区的市立法机关非但不在法定立法事项上下功夫，反而以小切口立法名义尝试立法创新，许多立法不同程度地存在抵触中央立法权的问题，这便要求明确设区的市立法事项的范围。

2015年《立法法》的修改，虽然对地方立法主体进行了扩容，但是中央立法与地方立法的权限边界越来越清晰，特别是规定了设区的市立法权限范围。这一点也可以从时任全国人大常委会副委员长李建国的《关于〈中华人民共和国立法法修正案(草案)〉的说明》中证实。一方面，该说明中明确指出，既要依法赋予所有设区的市地方立法权，以适应地方的实际需要，又要相应明确地方立法权限和范围，避免重复立法，维护国家法制统一，因此明确设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规；另一方面，该说明同时指出，“原有49个较大的市已经制定的地方性法规，涉及上述事项范围以外的，继续有效”，该内容在修改后的《立法法》第72条中也有所体现。依据体系解释方法，结合上下文不难理解，所有设区的市立法权限都限定为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，较大的市除先前所立之法外，立法权限亦被限缩为上述三种事项。虽然当前有学者认为按照同类解释规则应对“等方面的事项”作“等外等”解释，但是从立法原意上看不出扩大三种事项范围的迹象。而即便立法者在更远的目标上认为是“等外等”，意在为不确定的未来留足解释空间，但是现阶段仍应视为对地方立法权限范围的限制，否则将其解释为“等外等”，放宽地方立法事项范围，相当于没有对地方立法权限范围作出限制。其不仅违背《立法法》修改初衷，而且与中央授权地方立法权的意图相抵触。这在全国人大常委会法制工作委员会原主任李适时关于《立法法》的解读中亦有所体现：“这里的‘等’，从立法原意讲，应该是等内，不宜再作更加宽泛的理解。在立法工作中，如果遇到具体立法项目是否属于三个方面的事项不好把握时，可以通过省区人大常委会法工委与全国人大常委会法工委沟通。”〔56〕因此，“基于立法者中心论的严格解释立场，通过运用文法解释、体系解释和历史解释，《立法法》第72条第2款中‘等’的含义得以澄清，即该‘等’应为‘等内等’或者说表示列举已尽。”〔57〕事实上，根据“城乡建设与管理”“环境保护”“历史文化保护”这三个不确定概念即可解释出几十种甚至上百种立法事项，比如城乡建设与管理就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等；其中的基础设施建设又包括公路、铁路、机场、通讯、水电煤气等公共设施，以及科教文卫体等社会事业。〔58〕为此，作为地方立法的一种特殊形式，设区的市在进行小切口立法时，为防止僭越立法权限，应当在法定事项范围内选择调整对象与调整方式，妥当地设置创新性与体现本地特色的措施和手段。

(二)通过协同立法消除地方小切口立法内容的差异性

“目前在实质上影响地方立法范围的主要不是经济因素，而是政治因素，其背后的逻辑是单一制大国对政治权力集中的追求。在这一逻辑的支配下，法制统一是毋庸置疑的前提，也是贯穿于整个法律体系的重要理念。”〔59〕然而地方小切口立法实践中，为消除相互模仿与抄袭的印记，不同立法主体在同一立法选题或同一立法事项上，或者刻意地变换语言风格与修辞方式，或者对立法内容重新排列组合，不仅导致立法内容杂乱无章，呈现非科学化形态，而且难以突出地方特色，并滋生法效果的差异性。这种人为制造的差异性，导致法治在横向间的不平等，严重损及立法权威与法制统一。特别是“单一制的本质特征在于法律规则的同一性，以及以此为基础而形成的公民在法律上的同质性。单一制天然排斥地域上的法律多样性和差异性。当地域性法制差异达到特定程度，尤其是形成区域壁垒时，单一制本身就会被复合制取代”。〔60〕面对上述立法内容差异性导致的法治不平等问题，可以通过协同立法的方式加以化解。

协同立法是指不同的行政区域立法机关之间就同一或者相似立法事项通过协同合作的方式开展立法活动，旨在消除不同区域就相同问题或相似问题规定不一致所引发的法律不平等，维系法制统一。本质而言，协同立法的目的乃是解决一定区域内所面临的共同问题，确保各地就同一事项规定的一致性，维系法律体系的协调性与统一性。特别是地理位置相近的地方，很容易在个别事项上出现地方特色的“竞合”现象，如“有关区域协调发展规划的事项、有关自然资源管理的事项、有关产业结构政策的事项、有关生态环境保护的事项、有关执行上位法要统一执法标准与程序的事项、有关跨区域公共事务的治理等，在此方面，通过谋求规则的一致性或者规则趋同，为区域协调发展营造良好的法制环境，提供有效的制度支撑”。〔61〕协同立法既不改变地方立法的地域范围，亦非扩张地方立法权限，而是在维护国家宪法体制稳定和中国特色社会主义法制统一的前提下，〔62〕不同地方立法主体就同一立法事项或相似立法事项，通过立法信息交流与沟通，制定共同的立法规划和计划，起草示范性法规草案，以及协商处理立法内容差异的立法形式。

第一，省级区域内协同立法。首先，省级人大及其常委会统一提级立法。基于地方小切口立法实践不难发现，同一省级行政区域内不同设区的市之间，一方面地理位置越接近，地方特色越容易竞合，也越容易选择相同的立法选题，比如《临沧市古茶树保护条例》与《普洱市古茶树资源保护条例》；另一方面立法事项越是相同或相近，立法内容也就越容易被抄袭与模仿，比如各地的文明促进条例与城市广告设施的管理等问题。因此，“基于统一管理规范的需要,对于多地都面临的地方性事务,可以由省级人大及其常委会进行统一立法,避免‘设区的市’制定内容几无差异的法规而浪费立法资源,或者各地立法差异很大甚至相互冲突,造成管理对象趋利而行。”〔63〕即由省级人大及其常委会通过制定地方性法规的方式对不同设区的市所面临相同事项进行统一立法，各地方可以根据省级人大及其常委会的地方性法规制定相应的实施办法，避免争先恐后地制定差异化的地方性法规来标榜立法政绩。其次，省级人大常委会进行立法协调。与省级人大及其常委会统一提级立法不同，省级人大常委会进行立法协调乃是一种立法监督方式，目的是消除地方小切口立法之间同一立法事项间的差异性。一是在省级立法过程中，如果发现之前批准的设区的市制定的小切口立法与省级立法存在不衔接或者冲突问题，应当提出协调解决方案，比如在附则中赋予地方变通的权力，或者要求设区的市进行修改或废止。二是在对设区的市立法批准程序中，如果发现设区的市制定的小切口立法与其他设区的市就相同事项的规定存在较大差异性，应当提出协调解决方案，比如要求后制定的地方性法规与较早制定的地方性法规保持一致。〔64〕三是协调不同设区的市之间开展协同立法，即由省级人大常委会通过立法联席会议等方式，协调区域内不同立法主体就同一立法事项开展同步调研、论证或修改活动，在体现各地特色的情况下，尽量促使其他规定的统一与协调性。

第二，省级区域间协同立法。所谓省级区域间协同立法，是指地理位置相近的不同省级区域内的地方立法主体，就同一或相似立法事项开展合作立法的方式。当前区域间协同立法已在长三角、京津冀、粤港澳大湾区有效开展，为地方小切口立法提供了有益经验。因此，对于地理位置相近的地方立法主体，如果小切口立法选项相同或相近，在体现地方特色的同时，可以通过协同合作的方式尽量在调整对象、调整范围、调整规则与责任承担等方面保持一致。比如可以协商确定一个示范性文本作为协作基础，各地方参照该示范文本并结合地方特色进行相适度调整，尽量在整体上保持规定的一致性，形成较为一致的地方规则，不仅可以提升立法效率，而且能够有效避免立法重复与立法冲突现象。〔65〕

不可否认的是，协同立法只能部分解决地理位置相邻地方立法之间的差异性，对于当前地方小切口立法形式主义所导致的法治在横向间的差异性，更需仰赖于地方立法理念、立法价值认知、立法政绩观的转变，以及中央与地方立法权限的清晰界分、地方立法体制机制的完善，真正地以地方问题为导向，以地方特色为灵魂，以法制统一为原则，做到所立之法与所需之法相契合。

五、地方小切口立法体例的精简化设置

当前地方小切口立法体例呈现出的综合立法困境，很大程度上在于未能把握小切口立法的精细化要求，只注重“切小题目”的形式外观，而忽视“切细内容”“切实措施”实质要求。习近平总书记就地方立法工作专门指出：“地方立法要有地方特色，需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞‘鸿篇巨制’，关键是吃透党中央精神，从地方实际出发，解决突出问题。”〔66〕作为地方立法未来的发展方向，地方小切口立法蕴含着一种立法精细化的追求，其不仅体现在立法选题的精准化选择、立法内容的精当化安排，还体现在立法体例的精简化设置上。精简化的体例结构便于执法者与公众解读、执行与遵守，符合小切口立法“少而精”“小快灵”的特质，亦是提升地方立法可操作性与实效性的关键。

(一)精简化的体例构造要求

本质上，地方小切口立法乃是以问题为导向，以实效性为价值追求的地方立法形式，因而立法选题的提炼，规则体系的构造，都是围绕着解决地方问题、实现社会的有效治理展开的。〔67〕因此，立法体例构造必须要反映立法的内在逻辑。赛德曼指出：“对于一部法律而言，其结构承担着证明该法案制定者的内在逻辑的主要任务，这一点与其他文件无异。该法案的理念层级必须要能够反映其内在逻辑。它必须表明主次概念之间的内在关系，以及由它们所产生的规则。一部经过精心构建的法律能够使调整对象更加容易明白在该法律下各种主体应当怎样互动。一部法律的结构越清晰，越具有逻辑性，其也就越具有可及性，从而也就越能发挥作用。”〔68〕区别于中央立法的体系化构造，地方小切口立法精简化的体例结构是围绕着问题与地方特色，所寻求的一种简约、清晰、可操作的规范体系模式。“随着时间的推移，我们全方位地处理社会问题的雄心，使我们迷恋一个十分复杂的法律规则体系，在这个体系中，只有法律工作者才能理解和驾驭，而且费用不菲。简约法律的优点，从来没有人反对过，但是，它的确没有得到足够的重视和理解。”〔69〕精简化的体例结构不是看字数，也不是看条款的多少，而是强调体例结构的简约化与精炼化，在于条款设置是否有的放矢，是否能够真正地解决问题，以及能否反映地方小切口立法的定位与功能。

首先，遵循立法选题与立法体例相当原则，实现立法选题与立法体例的相契合。“由‘体系立法’向‘问题立法’的转变，立法体例选择的独立价值需要我们引起足够的重视。适当的立法体例选择有利于突显地方立法的问题意识和立法的针对性。”〔70〕立法体例的大小与立法调整对象和适用范围密切相关，调整对象多、适用范围宽意味着立法体例大，而调整对象单一、适用范围窄则意味着立法体例较小。〔71〕作为一种特色立法形式，地方小切口立法通常针对某一种或一类地方问题，因而切口较小，不宜采用大而全的体系构造，只需围绕着问题构建妥当的解决方案即可，因此体例结构不宜过大，应做到立法选题与立法体例的相契合。

其次，可以采用“条款法案”形式，不刻意追求体系完备。作为地方立法的一种特殊形式，地方小切口立法除应当遵循不抵触上位法、体现地方特色原则外，亦应当遵循有几条立几条、成熟几条制定几条、务实管用的原则。因此，地方小切口立法可以改变以往地方立法对应的条例形式，尝试更加灵活、多样、适用的体例结构，可以不分总则分则附则，不设编章节条款项体例，围绕着问题解决，根据实际需要拟定相应条款，力求布局合理，避免体例冗长与淹没地方特色。正如学者指出的那样：“从这个意义上说，什么时候我们的地方立法中出现更多地针对某一具体问题作寥寥数语的具体规范的‘条款法案’，什么时候我们的地方立法才算真正找到了自己的定位。”〔72〕

最后，遵循特定体系逻辑，避免杂乱罗列堆砌。任何立法形式都必须遵循特定的体系逻辑，以精简化体例结构为特征的地方小切口立法亦不例外。“问题导向思维‘有用’的一面是直接针对问题的解决，这是题中之义，但我们不能忽略潜藏的需求，即不能以此否定或不做增强逻辑性、统一性、一致性的理论努力。”〔73〕因此，即便地方小切口立法以实效性为价值追求，亦应当注重自身的体系性构造，以及与法律体系的逻辑关系。体系思维是一切法律体系构造的基础，体系思维“为现实的法律生活关系确立统一概念，建立法律概念和法条解释的规则，确立基本的法律原则，规定裁判的方式和标准，限定法学的述说方式和方法”。〔74〕对于地方小切口立法而言，一方面应当避免自身条款的随意罗列与堆砌，遵循体系思维的逻辑要求，维持自身的体系性、逻辑性与自洽性，避免出现“拼盘式”的体系构造，比如依据一般立法体例排列立法目的条款、调整对象、适用范围、权利义务条款等；另一方面应当注重与整个法律体系的协调性与融贯性，避免因小切口立法导致法律体系的碎片化与冲突性问题。

(二)精炼化的条款设置方式

立法体例不仅仅是一个技术性问题。“法规内容提纲构成了该法规形成的一个重要方面，也就是它的结构。由于需要将内容和结构相融合，因此在起草者设计法规内容时就必须考虑它的结构，反之亦然。”〔75〕因此，立法体例除表现在法律文本的框架结构上，还体现在法律文本的条款设置之上。法律文本的条款设置方式，一方面用来反映立法者对调整对象、调整范围、调整措施的认识、安排以及追求的效果；另一方面则用来准确地表述法律条款的具体内涵与立法意图。〔76〕基于地方小切口立法精简化体例结构要求，其条款设置方式也需尽量简洁、可操作，力求精炼化。正如学者指出：“相对于‘大’而‘全’的立法项目而言，‘小切口’立法，看起来并不全面，也并不‘高大上’，但却指向明确、立意精准、便于操作、特色鲜明，且能直接解决问题，便于人民群众了解和掌握。这也是‘小切口’立法倍受赞誉的重要原因。”〔77〕

第一，围绕着地方问题与地方特色拟定相关条款。地方小切口立法的核心目标乃是为地方治理根植法治基因，因而其条款内容的设定也必须围绕着这一主题展开。当前地方小切口立法实践的冒进，不仅导致了立法选题的趋同化而牺牲地方特色，而且在内容规定上要么照搬上位法规定，要么抄袭同位法规定，针对性较差、操作性不强。就此而言，地方小切口立法“应是各地自然地理条件、经济社会发展、民族宗教文化与特定社会治理需求共同作用下的产物，应呈现出一道道具有浓烈地方特色的立法图景”。〔78〕因此，基于地方小切口立法的特殊性，与问题治理无关以及无法体现地方特色的条款应当尽量地排除在规范体系之外。一方面可以减少因不必要的重复导致的规范体系不融贯现象，另一方面可以避免规范语言的冗余导致的前后规定不一致与抵触上位法的现象。

第二，根据地方小切口立法定位减少非实质性条款设置。作为中央立法的一种有效补充形式，地方小切口立法不仅发挥着为地方治理供给法治思维和法治方式的功能，而且具有弥补中央立法空白，通过先行先试为中央立法提供地方经验的功能。一方面可以对上位法规定比较原则的内容加以细化，另一方面可以针对国家立法空白进行自主性与先行性立法，“简单地说就是缺什么就补什么，需要什么就规定什么。表现在文本框架形式上，呈现‘点’的特征，而不是‘面’和‘线’的特征”。〔79〕这决定着地方小切口立法既不需要重复上位法的规定，亦不需要设置相应的“穿靴戴帽”条款，只需围绕着问题设置相关的实质性条款，避免为了形式美观而硬塞一些价值宣示、内容空洞与不可操作的条款，也应当尽量减少授权性条款与准用性条款的设置。

第三，注重条款可操作性的同时兼顾一定的弹性条款。“问题导向式立法所确认的行为规则更直接的意义在于，为社会生活的运行提供一个明确的规则指导、引导或者激励，以防止问题或风险扩散。”〔80〕这决定了地方小切口立法应围绕问题采用多元治理措施。然而实践中，一些地方小切口立法过度追求法律的实际运用效果，多对公民、法人或其他组织施加义务而少有权利保障，导致“管制型法”的产生。比如《十堰市户外广告和招牌设置管理条例》，全文共计44条，但是其中的“应当条款”则多达29条共计43处，近乎占据所有条款的三分之二，除此之外还有“禁止条款”与“不得条款”。事实上，除了总则部分的立法目的、调整对象与定义条款，以及附则部分外，其核心条款几乎全部呈现出“管制”特征。这种大多采用命令—强制型手段，忽视激励—诱导型手段，交叉性、协同性综合措施的运用，以及多注重政府的单方管理，忽视多元主体共治的立法方式，实际上与现代立法的基本原则与理念相违背。“在每个法律制度中都有一些具有促进性的规范而非强制性的规范。在这类规范中，有赋予个人以权利的规范、授予组织以权力的规范以及对政府机构制定政策的自由裁量权领域进行确定的规范。”〔81〕本质上，以问题为导向的小切口立法强调强制措施与非强制措施、惩罚与奖励、公法与私法、权利义务与职权职责相结合的综合治理方式。因此，地方小切口立法应当更加注重治理的精细化，针对不同的场景制定不同的规制措施，增加一些激励与非强制条款，提升地方小切口立法治理的多元性与有效性。

第四，采用精确化的条款表述方式。“若想使法案具有好的形式，起草者就须考虑法案的实体内容；相反，在考虑法案实体内容的时候，起草者也应该关注法案的外在形式。正是因为形式和内容之间的辩证关系，有关立法内容选择的理论同样会指导起草者对立法形式的选择。”〔82〕精确化的条款表述方式要求地方小切口立法从语言的表达到内容的沉淀，应当做到清晰、准确、无歧义，避免规范表述的冗长与芜杂，以及要求法律规范中的行为模式与法律后果的表述要明确与翔实。〔83〕其中，条款清晰便于理解，条款准确便于执行，条款无歧义便于限制自由裁量权。由此可见，精确化的表述方式，是确保地方小切口立法发挥实效性的前提。“法律体系的清晰性、准确性和无歧义性为民主政府提供了通过立法来实现转型所需的工具：通过在法律范围内提供清晰的规制信息，政府可以实现每个立法部件的零散规制目标，从而形成反映转型法律改革之规制目标的拼贴画。这将导致政策的有效性和可能的转型。不清晰的法律是最坏的暴政形式。”〔84〕同时，精确化的表述方式为社会公众提供了全面、正确理解规范内容的可能，有效规制了法律适用者的专断性决策，促使地方小切口立法具有可操作性与可接受性。

六、结 语

作为地方立法的一种特殊类型，地方小切口立法的兴起，与中国特色社会主义法律体系的发展、完善存在着密切的关联。特别是在当前立法重点由“领域全覆盖”向“立法精细化”转向的过程中，地方小切口立法所具有的“小快灵”特质与务实管用特征，既能聚焦地方治理难题、突出地方特色，又能弥补中央立法空白、激活地方治理创新，已成为地方立法未来探索的重要方向。地方小切口立法解决了中央立法难以延伸的问题，通过多元化的治理措施，打通了国家治理的“最后一公里”，为国家治理体系和治理能力现代化贡献了地方方案。面对当前地方小切口立法的形式主义困境，需要地方立法机关扭转其立法理念与立法政绩观的偏差，精准化地选择立法选题，精当化地安排立法内容，精简化地设置立法体例，这样既能符合地方小切口立法的选题小、内容细、结构精的形式特征，又能实现地方小切口立法追求立法治理效能的价值目标。

注释：

〔1〕〔11〕阿计：《立法“小切口”法治大格局》，《人民之声》2021年第10期。

〔2〕〔48〕〔66〕习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。

〔3〕〔73〕〔80〕尹亚军：《“问题导向式立法”：一个经济法立法趋势》，《法制与社会发展》2017年第1期。

〔4〕〔16〕〔23〕《江门：“小切口”立法的实践与思考》，《人民之声》2021年第9期。

〔5〕〔31〕〔32〕田成有：《“小切口”立法让地方立法条款“少而精”》，《检察日报》2021年10月25日。

〔6〕李振宁：《精准发力“小切口”立法保障食品安全》，《北京人大》2019年第1期。

〔7〕〔9〕〔26〕陈宁、肖宝玭：《广州“小切口”立法初探》，《人大研究》2020年第6期。

〔8〕〔10〕〔14〕李振宁：《简论地方“小切口”立法的内涵特征》，《人大研究》2019年第5期。

〔12〕封丽霞：《中央与地方立法权限的划分标准：“重要程度”还是“影响范围”？》，《法制与社会发展》2008年第5期。

〔13〕马长山：《“法治中国”建设的问题与出路》，《法制与社会发展》2014年第3期。

〔15〕〔德〕柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，韩朝华译，北京：商务印书馆，2000年，第148页。

〔17〕〔20〕〔84〕〔希腊〕〔英〕海伦·赞塔基：《立法起草：规制规则的艺术与技术》，姜孝贤译，北京：法律出版社，2022年，第7、53、97页。

〔18〕杨文：《切小题目，切准特色，切细内容，切实措施——省人大常委会“小切口”立法量身定制破解发展难题》，《山西日报》2021年11月30日。

〔19〕〔43〕〔51〕〔78〕封丽霞：《地方立法的形式主义困境与出路》，《地方立法研究》2021年第6期。

〔21〕〔35〕〔41〕黄文艺：《谦抑、民主、责任与法治——对中国立法理念的重思》，《政法论丛》2012年第2期。

〔22〕〔美〕罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，北京：商务印书馆，2008年，第7页。

〔24〕〔77〕卢鸿福：《“小切口”立法应成为设区的市立法的重要原则》，《人大研究》2019年第5期。

〔25〕参见章剑生：《设区的市地方立法权“限制条款”及其妥当性》，《浙江社会科学》2017年第12期。

〔27〕刘华东等：《小切口，大作为——“小快灵”立法的黄山探索》，《光明日报》2022年4月16日。

〔28〕王春业：《设区的市地方立法权运行现状之考察》，《北京行政学院学报》2016年第6期。

〔29〕〔60〕王建学：《改革型地方立法变通机制的反思与重构》，《法学研究》2022年第2期。

〔30〕〔法〕马布利：《论法制或法律的原则》，《马布利选集》，何清新译，北京：商务印书馆，2017年，第26-27页。

〔33〕魏治勋、汪潇：《论地方立法技术的内涵、功能及科学化路径——基于当前地方立法现状的分析》，《云南大学学报(社会科学版)》2019年第1期。

〔34〕何帆：《市人大常委会以物业管理问题作为立法“小切口”打造共建共治共享社会治理格局》，http://rd.gdqy.gov.cn/info/9000210445。

〔36〕〔美〕弗里德利希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》第1卷，邓正来等译，北京：中国大百科全书出版社，2000年，第113页。

〔37〕刘风景：《审慎立法的伦理建构及实现途径》，《法学》2020年第1期。

〔38〕〔68〕〔75〕〔82〕〔美〕安·赛德曼、罗伯特·鲍勃·赛德曼等：《立法学：理论与实践》，刘国福等译，北京：中国经济出版社，2008年，第126、264、262、294页。

〔39〕黄建武：《论立法审慎——以文明促进类立法策略为例》，《法治社会》2021年第1期。

〔40〕刘作翔：《当代中国的规范体系：理论与制度结构》，《中国社会科学》2019年第7期。

〔42〕涂永珍：《设区的市地方立法权的运行现状、制度困境与完善路径》，《学习论坛》2018年第8期。

〔44〕〔47〕〔61〕石佑启：《论地方特色：地方立法的永恒主题》，《学术研究》2017年第9期。

〔45〕参见魏治勋、刘一泽：《地方立法的“地方性”》，《南通大学学报(社会科学版)》2020年第6期。

〔46〕王春业：《论立法权扩容背景下地方立法的节制》，《法学论坛》2018年第1期。

〔49〕〔德〕伯恩·魏德士：《法理学》，丁晓春等译，北京：法律出版社，2013年，第123页。

〔50〕周光权：《法秩序统一性的含义与刑法体系解释——以侵害英雄烈士名誉、荣誉罪为例》，《华东政法大学学报》2022年第2期。

〔52〕〔55〕向立力：《地方立法发展的权限困境与出路试探》，《政治与法律》2015年第1期。

〔53〕陈书全、马鹏斐：《基于地方立法实践的设区的市立法事项范围研究》，《山东大学学报(哲学社会科学版)》2020年第1期。

〔54〕〔63〕〔64〕牛振宁：《地方立法创新空间探析——以“不抵触”原则的解读为视角》，《地方立法研究》2017年第6期。

〔56〕李适时：《全面贯彻实施修改后的立法法》，《法制日报》2015年9月17日。

〔57〕汪全军：《〈立法法〉第72条第2款中“等”的含义解释》，陈金钊、谢晖主编：《法律方法》第24卷，北京：中国法制出版社，2018年，第311页。

〔58〕〔70〕参见武钦殿：《地方立法专题研究：以我国设区的市地方立法为视角》，北京：中国法制出版社，2018年，第93、98页。

〔59〕俞祺：《论立法中的“地方性事务”》，《法商研究》2021年第4期。

〔62〕林姗姗：《区域协同立法的理论逻辑与模式选择》，《理论学刊》2021年第3期。

〔65〕张瑞萍：《京津冀法制一体化与协同立法》，《北京理工大学学报(社会科学版)》2016年第4期。

〔67〕参见余倩影：《“领域法学”：法理视野与话语共建》，《法学论坛》2018年第4期。

〔69〕〔美〕理查德·A·爱波斯坦：《简约法律的力量》，刘星译，北京：中国政法大学出版社，2004年，“原书序”，第4页。

〔71〕卢护锋：《设区的市立法的精准化路径：基于立法选题的思考》，《政治与法律》2019年第3期。

〔72〕游劝荣：《法治成本分析》，北京：法律出版社，2005年，第60页。

〔74〕舒国滢：《法学的知识谱系》，北京：商务印书馆，2020年，第1621页。

〔76〕〔79〕丁祖年、粟丹：《地方立法精细化的内涵与路径》，《地方立法研究》2020年第4期。

〔81〕〔美〕E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社，2017年，第263页。

〔83〕参见郭跃：《论立法精细化的标准与实现路径》，《学术界》2016年第2期。