全球生态治理的困境与中国方案的构建

刘海霞,周亚金

全球治理是应对全球共同利益挑战的重要组成部分，全球化时代，物质资料极大丰富的同时也出现了生态破坏、环境污染、资源短缺、生物多样性锐减等一系列生态环境问题，生态治理刻不容缓。中国作为负责任的大国，在全球生态治理中积极作为，努力将全球生态这块公有地真正建设成公共福地，以期为清洁美丽世界建设贡献自己的智慧和力量。

一、全球生态治理的当代困境

“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”〔1〕，随着全球生态环境问题日益严重，世界各国对生态文明建设的关注度越来越高，保护生态环境、坚持绿色发展正成为越来越多国家的共识。然而各国的生态环境问题治理中存在着亟待解决的“环境治理理念亟需加强、诸多主体利益冲突、全球生态治理法制合法性与权威性不足”等现实困境。

(一)理念困境：环境治理理念亟需加强

“成员国履行承诺的意愿是推动全球治理进程发展的重要因素，而全球治理的不平衡则体现出全球层面治理目标与国内政治逻辑之间的不一致。”〔2〕在世界范围内，各个国家一般都自主决定本国资源和生态环境的开发、利用和保护，追求本国经济利益至上，认为其他国家、国际组织都无权干涉与指责。然而，有些国家由于经济落后，需要通过大力发展经济快速提升国力，对生态环境保护关注度不够，对人民群众也未进行应有的生态文明教育，普通民众的环保意识比较淡薄，毁林烧山、过度垦伐等现象时有发生；这些国家相应地对全球生态环境保护的承诺意愿比较低，对参与全球生态治理比较淡漠，这大大增加了全球生态环境治理的难度。

在全球生态治理中，不同国家对自身是否要承担首要责任有不同的理解。在发达国家看来，一方面，发展中国家人口的过快增长消耗了大量资源，使地球上的资源逐渐趋于紧张；另一方面，发展中国家在工业化进程中消耗了大量资源，排放了大量污染废弃物，破坏了自然环境。因此，发展中国家应该为其行为负责，理应在全球生态治理中担负首要责任。然而，发展中国家却对此有不同的看法。首先，20世纪以来，由于当时科学技术并不十分发达，发达国家在逐步完成工业革命和工业化的进程中排放的污染物更多，对环境的破坏更严重，理应对全球环境污染和生态破坏总量负主要责任；其次，发达国家在完成工业化后，在资本逻辑的驱使下，将本国低端高污染和高消耗企业转移至发展中国家，这在某种程度上看似推动了发展中国家工业化进程，但实质上在给发展中国家带来了诸多棘手生态环境问题的同时却在一定程度上维护了发达国家的人口现代化生活水平，发展中国家为此付出了惨重的生态环境代价，发展中国家才是真正的受害者；最后，由于当今世界经济政治发展不平衡，国家综合实力的强弱代表国际地位的高低和国际话语权的大小，发展中国家的国际话语权较弱，他们为了提升国际话语权，只能加快推进本国工业化进程，进行“由资本的高投资、高回报所刺激和推动的快速工业化”〔3〕，在此意义上讲，发展中国家推进工业化必然带来环境污染。发达国家的工业体系发展已成熟，就会站在制高点上指责发展中国家。发达国家和发展中国家都基于本国利益的考虑，在全球生态治理中是否该担负首要责任这一问题上没有达成共识，出现了“踢皮球”现象。如果发达国家和发展中国家在环境责任分担问题上难以达成共识，不能付出积极的实际行动，最后的结果只能是“两败俱伤”，造成国际生态的“公地悲剧”。

(二)合作困境：诸多主体利益冲突

全球生态治理面临的核心问题是利益取舍。全球生态治理涉及诸多主体，各主体的发展目标和利益诉求不尽一致，一些国家尤其是某些发达国家为了自身利益，对全球生态治理持消极态度。目前，多边主义因其体现了全球生态治理多元主体协商共治的价值内涵而被视为应对人类共同挑战的最佳途径，然而部分持单边主义的发达国家滥用其“国际体系治理者的优势地位”〔4〕，屡次违反国际公认的环境公约协议，推卸理应承担的生态环境责任。2011年加拿大宣布退出《京都议定书》，2019年特朗普政府退出气候变化《巴黎协定》，发达国家逃避责任的行为使多边主义在其发展过程中受到单边主义的制约，这不仅大大增加了全球生态治理难度，不能有效应对全球范围内的气候变暖、大气污染、水资源缺乏等各种挑战，而且阻碍了全球生态治理进程，给全球生态治理前景蒙上了挥之不去的阴影。联合国等非政府组织在发达国家单边主义、霸权主义的影响下“治理效能日趋衰退”〔5〕，其世界政府的职能有所弱化，领导力、凝聚力和权威性均有所下降，联合国环境规划署亟待变革转型。

随着人类对全球生态环境的重视，发达国家和发展中国家之间如何在全球生态治理中分配各自应承担的责任成为当今国际上关于生态环境谈判的主要议题。1972年斯德哥尔摩人类环境会议提出了共同但有区别的责任原则，1997年的《京都议定书》以法律形式正式确认了这一原则。共同但有区别责任原则是指发达国家和发展中国家应当共同承担保护和改善全球环境的责任，但是基于发达国家与发展中国家对环境破坏的大小及治理能力水平的差异，发达国家应当区别于发展中国家而承担起生态保护与治理的主要责任，同时对发展中国家提供资金和技术援助。21世纪以来，随着发展中国家经济实力和军事力量的不断加强，发达国家愈发感觉到发展中国家对自身利益潜在和实质的威胁，发达国家与发展中国家之间的利益冲突也逐渐尖锐，众多发达国家开始认为这一原则是给予发展中国家的特殊优惠待遇，这对发达国家不公平，在这一背景下，部分发达国家推进生态治理的政治意愿逐渐减弱。如何尽可能地实现全球生态治理责任分配的最优化处理以及如何实现生态利益分配公平公正，这是当前发达国家和发展中国家在全球生态治理中面对的现实难题。

(三)政策困境：全球生态治理法制合法性与权威性不足

生态危机已经成为全球性难题，仅靠各个国家各自为政、自觉推进生态治理根本无法有效应对，各个国家只有携手共进方为上策。为此，要依靠法制强制要求各国加入到全球生态治理中。当前全球生态治理法制合法性与权威性不足，制约了全球生态治理进程，亟待出台相关政策以起到凝合和约束作用。

自1972年斯德哥尔摩人类环境会议以来，各国为保护全球生态环境制定和通过了不少制度、决议，诸如《联合国气候变化框架公约》《生物多样性公约》等，这在一定程度上规制了各个国家的行为。然而，毋庸置疑的是，如今全球生态共治还存在不少法制“真空”，突出地表现在当前的立法、制度、决议等未能覆盖到海洋、极地、大气等各个领域，也无法涉及到保护、司法、惩戒等每一个层面，全球生态治理法制的健全和完善任重而道远。各国在填补这些“真空”的过程中，发达国家和发展中国家所处的地位和享有的权利是不对等的，发达国家位于全球生态治理制度体系的中心位置，往往是全球生态治理法制的制定者，享有表决权、投票权等权利，制定符合自身利益的相关条例。发展中国家处于全球生态治理制度体系的边缘位置，没有或很少拥有这些权利，无法在全球生态治理法制的制定中提出并落实自己的意见和建议，只是被动地接受既定法制，无法有效发挥发展中国家的积极作用。发达国家的这种行为带有霸权主义色彩，有失公平正义，使全球生态治理法制面临合法性危机，已经引起了诸多发展中国家的质疑和不满。

发达国家和发展中国家在全球生态治理制度体系以及环境治理部分议题上还存在分歧。比如在全球气候治理方面，欧盟积极推动，美国消极应对，加拿大和日本等国静观其变，态度不一。各个国家在全球生态治理方面难以达成共识，即使一项决议已出台，也无法被所有国家接受，部分国家甚至对此置若罔闻，严重损害了生态法制的权威性。在全球生态治理中，部分国家缺乏对相关法制的执行力，当部分国家出现违法行为时，他们受到的更多是道德层面的谴责，不会得到实质性的惩罚，影响全球生态治理效果。而且“国际上缺乏各机构间政策的协调统一和有效管理，意味着像气候变化这样的协议的目标和可能取得的成绩将化为乌有”〔6〕，这将严重制约全球生态合作治理制度有效性的发挥，阻碍全球生态合作共治的进度。

全球生态治理效果主要依赖各个国家的自觉参与和携手同行，然而当前不同国家表现出的或积极、或消极、或观望的态度，降低了全球生态治理效率。全球生态治理还亟须一个独立的、不受各国支配、对世界各国都有管辖权的仲裁机构，这个仲裁机构应该能够要求各国强制执行国际法律规则，并能对各国的生态治理措施、效果等进行监督。人类只有一个地球，保护生态环境、推动可持续发展是世界各国共同的责任，为此，习近平总书记指出，“国际社会应该携手同行，共谋全球生态文明建设之路”〔7〕。人类在美丽地球家园建设中面临诸多问题和挑战，中国提出了全球生态治理的新方案，并积极推动中国方案走向全世界，在全球生态文明建设和生态治理中贡献了中国智慧。

二、全球生态治理的中国方案

“生态文明建设功在当代、利在千秋”〔8〕，惠及世界。全球生态治理面临诸多困境，“在地球上所有国家当中，中国最有可能引领其他国家走向可持续发展的生态文明”〔9〕，中国始终着眼于世界整体利益，以自身示范建设为突破，为美丽世界树立样板，为全球生态治理提供可能性选择，推动世界各国从零和博弈走向共赢。

(一)理念方案：培塑全人类共同价值

观念是行动的先导，当前世界各国在生态环境治理中要树立全新理念，通过各国的交流交往，平等对话，在互鉴交融中创新发展、达成共识，培塑全人类共同价值。党的十八大以来，我国生态文明建设取得了历史性成就，形成了丰硕的理论成果。“绿水青山就是金山银山”“人与自然是生命共同体”等论断是在传承发展我国优秀传统生态文化基础上形成的全新发展理念，不仅为实现中华民族永续发展提供了理论指南，为区域生态治理提供了先行模式，而且为全球生态治理建构了中国特色的表达方式。

世界各国要转变观念，不论发达国家还是发展中国家，都要对全球生态治理承担责任，共同推进全球生态治理。在全球化的今天，没有一个国家能够游离于世界之外做到独善其身。发达国家要利用先进的科学技术治理生态环境，加大对发展中国家的技术援助，积极主动承担自身责任，展现发达国家应有的风范；发展中国家也要加大科技投入，提高资源利用率，减少污染浪费，在发展生产力的同时推动高科技发展，尽量“防范和避免西方现代化‘先污染后治理’的生态弊端”〔10〕。发达国家和发展中国家不仅要推动本国的区域生态治理与修复，还要进行有序合作，推进全球生态治理，化“公地悲剧”为“公共福地”，实现合作共赢。各国推进全球生态治理还要做到权责对等、公平公正，协商解决好各国的利益再分配，树立创新、平等、合作、共赢的新思维，形成共同价值观。在共同价值观的引导下，推进全球生态环境共商共治共享，为解决全球生态治理的困境指引方向，为全球生态文明建设打开新局面。

习近平在第70届联合国大会的讲话中提出了以“和平、发展、公平、正义、民主、自由”为特征的“全人类共同价值”观，他指出：“和平、发展、公平、正义、民主、自由，是全人类的共同价值，也是联合国的崇高目标”〔11〕。全人类共同价值观的提出，为国际秩序的整合规范提供了一整套可遵循、认可度高、具有普遍意义的价值理念，有利于推动世界各国树立绿色发展的价值理念。过去很长一段时间里的人与自然对立、分离，不可避免地产生对自然的工具主义态度，现如今，世界各国要转变对自然界的态度，应该意识到，“人类如果想要继续生存，必须与自然同呼吸、共命运”〔12〕。国际社会如果缺少一套人们普遍认同的共同价值的引导，就容易陷入频繁冲突的普遍战争状态，这对世界政治经济和谐发展推进极为不利，因此，要通过全人类共同价值的树立与推广，推动世界各国共同发展、共同繁荣。

西方发达国家曾经不遗余力地向其他各国推广“普世价值”，认为其生态保护方式和生态治理模式是“放诸四海而皆准”的，向发展中国家输出其生态治理价值观，完全忽视了发展中国家的生存现状，这实质上是维护西方发达国家既得利益的狭隘“环境利己主义”行为。中国提出的全人类共同价值是对西方“普世价值”的全面超越和根本变革，真正代表世界各国的共同利益，自提出以来就得到众多国家的认同和支持。全人类共同价值有别于西方“普世价值”，能从思想根源上解决全球生态治理“谁来治理、怎么治理”等重大问题，通过开展国际合作和区域协作，共同商讨应对全球性生态危机，它秉行的是“包容差异”“天下大同”的理念，而西方“普世价值”将自身生态治理经验及其生产方式推向世界，具有“排他”性质，是一种“西方中心主义”的话语表达，带有霸权主义色彩。面对全球气候变化，中国宣布了碳达峰、碳中和的目标并提出具体举措，而西方发达国家在碳排放权交易机制中将碳排放配额的分配严重偏向发达国家，双方的这些行为形成了鲜明的对比。

(二)合作方案：建立新型国际关系

面对全人类共同面临的生态环境问题，世界各国要搁置价值争议，凝聚价值共识：高举多边旗帜，坚持共商共建共享原则；坚持权责对等，坚定共同但有区别的责任原则，建立新型国际关系。

1.高举多边旗帜，坚持共商共建共享原则

尽管国际社会秩序受到单边主义的影响，但是多边主义仍然是国际社会的主流选择。中国是全球生态治理多边主义的捍卫者，习近平曾指出，“面对全球环境风险挑战，各国是同舟共济的命运共同体，单边主义不得人心，携手合作方为正道”〔13〕。“在生态文明建设上采取跨区域的生态合作治理是由生态环境所具有的公共性的特点决定的。”〔14〕世界各国都应该本着相互尊重的态度，摒弃零和博弈的冷战思维，携手合作、共同参与全球生态治理与保护。全球生态治理还要发挥诸如联合国、世界自然基金会等非政府组织的功能，不断提高非政府组织的领导力与执行力，努力在环境保护、绿色发展等领域与其他行为体建立起全球伙伴关系，在全球生态治理与保护中取得积极成果。中国一贯坚持共商共建共享原则，主动加强与美国、欧盟等环境大国和国际环境组织的外交往来，积极筹办生态文明国际论坛、世界环境日全球主场活动等与保护生态环境相关的环境外交活动，建立中国—上海合作组织环境保护合作中心等多边合作对话机制，在与各国家、区域之间合作的基础上寻求共商共建共享的全球生态环境治理理念，做到规则共商、平台共建、成果共享，为全球生态治理提供新思路，向世界各国表达中国对全球生态治理的重视以及切实治理方案。

2.坚持权责对等，坚定共同但有区别责任的原则

摆脱全球生态治理的困境首先应该做到合理分配各国参与全球生态治理的责任，责任分配的依据就是环境正义，环境正义是“国际或全球合作制度建构所遵循的基本原则”〔15〕。推动全球环境正义，需要推进全球生产力均衡协调发展，坚持权责对等。权责对等是权利与义务的对等，享受一份权利就必须履行相应义务，排放与治理、破坏与恢复必须权责对等，不能只享受权利而不履行义务。要坚定共同但有区别的责任原则，这是全球生态治理一贯所倡导的原则。尽管发达国家和发展中国家在共同但有区别责任原则中的分歧较大，但为了保护人类赖以生存的共同家园，各国必须放下分歧和误解。发达国家要认识到，向发展中国家提供资金和技术援助是其对发展中国家的道义援助，而不是对发展中国家的施舍。随着部分发展中国家综合国力的逐步提升，这些国家在全球治理中的自主贡献也将不断提高，这一原则将会继续得到强化和推崇。

3.建立以相互尊重、公平正义、合作共赢为核心的新型国际关系

在全球化背景下，旧的国际关系范式已经不适应国际生态治理体系变革的需要，中国主张构建新型国际关系。构建新型国际关系的重要前提是相互尊重，相互尊重是彼此平等原则的深化和具体化。发达国家在对发展中国家进行技术援助时不应干涉发展中国家的道路选择，二者要在相互尊重的基础上开展交往与合作。构建新型国际关系的核心原则是公平正义。发达国家与发展中国家在国际生态治理中的权利、义务、责任等难以公平分配，二者的交往应更多地考虑义重于利、道义优先，发达国家应向发展中国家提供更多力所能及的帮助或与其分享发展机遇，而不是转嫁发展成本，发展中国家要坚持环境正义的价值诉求，推动国际生态治理体系变革。构建新型国际关系的基本取向是合作共赢。世界各国共处一片蓝天下，彼此命运与共。过去全球生态治理模式失败的原因之一就是它仅靠单个国家的力量孤军奋战，各自为政，忽视了生态问题的全球性，导致“竹篮打水一场空”，甚至会出现“囚徒困境”的情形；只有各国团结起来，树立全人类共同价值观，坚持生态环境全球共责、全球共建，通过合作共同努力、协商、共同发展，解决生态危机，才会形成“1+1>2”的效果，达到“正和博弈”，进而推动全球生态系统良性发展，实现合作共赢。

(三)政策方案：建立普遍认同的环境治理体制机制

制度是社会有序发展的保证，普遍认同的环境治理体制机制是有序顺利推进全球生态文明建设和生态治理的制度保障，正如有学者指出的，“探讨生态危机的根源和解决途径必须从分析社会制度和生产方式入手”〔16〕。为此，要将全球生态文明建设纳入制度化、法制化轨道，强化国际规范，形成一个具有机制约束力和道德规范力并能解决全球生态问题的“全球机制”。

建立系统的全球生态治理评估体系。现如今，世界上缺乏一个专门、全面、系统的全球生态治理评估体系对全球生态治理评估体系的评估主体、评估对象、评估工具及评估指标进行清晰、明确地界定。现有比较知名的关涉全球生态治理评估体系有世界治理指数、联合国千年发展目标评估体系等，我国华东政法大学政治学研究所也研发了“国家参与全球治理指数”。但在这些评估体系中，关于生态环境的评估只是其中的一个部分，这些评估并不能囊括全球全部生态问题，难以满足全球生态治理的需要。当前，亟待建立系统的全球生态治理评估体系，在对不同治理领域进行评估时，坚持定性与定量相结合的原则，保证评估的客观性、科学性、透明性、可靠性。

构建全球环境领导机构，加强非政府间组织的领导力。联合国环境规划署作为全球生态治理的重要机构，运行机制趋于僵化，缺乏资金支持，在全球生态治理中的领导力弱化，生态治理收效不佳。应推动构建一个全球性的环境领导机构，拥有健全的体制机制和明确的部门分工，能够与各主权国家和国际组织共同制定相关国际生态保护公约，为所有国家生态环境的治理提供可遵循的普遍方法与准则，并督促各国执行公约，履行保护全球生态的义务，确立全球生态治理价值共识，加强非政府间组织的领导力。

成立全球性生态治理仲裁机构，形成全面监督机制。全球生态治理的相关评估体系、政策、领导机构的建立会涉及到世界各国利益，有的国家可能会“阳奉阴违”，有的还会提出反对意见。鉴于此，就需要建立全球性生物入侵监测、风险预警、卫生防控信息数据共享平台，形成全面的监督机制，使世界各国有效参与到全球生态治理中。

(四)未来愿景：构建人类生态命运共同体

恩格斯在《国民经济学批判大纲》中提出“两个和解”思想，即“人类与自然的和解以及人类本身的和解”〔17〕，生态命运共同体是恩格斯“两个和解”的当代新阐释，是人类命运共同体在生态领域的发展，是“超越了资本主义现代性逻辑的全球治理方案”〔18〕，是新时代中国为推进全球生态治理、加强国际生态合作所提出的中国方案，也是构建新型国际关系在生态环境领域的目标指向，开辟了中国特色社会主义走向世界的新征程。现如今，全球生态环境问题已引发国际社会的广泛关注，任何一个国家都不具备独自承担治理全球生态环境的能力，绿色、低碳、可持续发展已成为全球关注的焦点。世界各国是荣辱与共的命运共同体，每个国家都应该将人类命运共同体理念融入全球生态治理中，为实现“两个和解”提供路径选择，为制定有利于全人类可持续发展的规则提供方向。

中华文化生生不息绵延五千年，作为中华文化的核心思想，“天人合一”蕴含的生态文明理念历久弥新。“天人合一”的生态文明理念强调人与万物是不可分割、密切联系的有机整体，倡导人类实践活动应该遵循“天人合一”的整体性原则。“天人合一”的生态文明理念及其倡导的整体观既为西方发达国家消解生态危机提供了思路，又对推进全球生态治理提供了重要借鉴。生态命运共同体是中华文化“天人合一”生态文明理念蕴含的整体观在新时代的新表达，是当前推进全球生态治理的实践新方案。生态环境具有无界性，推进全球生态治理、化解全球性生态危机需要世界各国消除地域、种族和社会制度的差异，做到共同协商、共同努力、共同治理。推进全球生态治理，还要加强区域生态治理，区域生态治理与全球生态治理是一个非常重要的相互转化的因果链条，要通过开展区域合作，积极探索并开展区域内各国普遍认同的生态治理实践，保证区域生态平衡，进而开展全球生态治理合作，由点及面、从少到多地实现全球生态系统的稳定和全球生态环境的良性发展，真正构建起人类生态命运共同体，实现“天人合一”的理想愿景。

推进绿色“一带一路”建设。“一带一路”是中国在人类生态命运共同体理念指导下提出的区域生态治理策略。“一带一路”沿线国家数量众多，沿线国和参与国大多都是发展中国家，相比于保护生态环境，他们更注重本国经济的发展，其经济发展方式倾向于简单粗放型(即走高消耗、高排放、高污染的道路)。粗放的经济发展使这些发展中国家国内资源环境压力日益沉重，资源环境问题不断积累恶化，同时由于其科学技术水平相对落后，难以应对生态环境面临的严峻挑战。中国作为负责任的大国，在绿色投资、绿色科技、绿色基础设施建设等方面通过共商共建切实帮助沿线国家，让沿线参与国获得实实在在的好处，实现生态共建共享。绿色“一带一路”建设能够推动沿线各国超越制度、种族、文明等藩篱，化冲突为合作，消除误解，凝聚共识，理性推进区域生态文明建设和生态治理的共商共建共享。“生态环境是公共物品，生态治理是公共行为，生态合作遵循共商共建共享是内在要求”〔19〕，将生态环保建设融入“一带一路”建设的各方面和全过程，推动经济发展与生态环境保护和谐共赢，建设人类生态命运共同体。

三、结语

地球是人类赖以生存和发展的共同家园，需要各国通力合作、精心呵护、共建共享。“当今世界正在经历百年未有之大变局，国际社会日益成为你中有我、我中有你的命运共同体”〔20〕，以发达国家为主导的旧的世界生态环境治理模式难以解决日益严峻的全球性生态危机，无法适应世界发展的新形势新要求，国际社会迫切需要构建一种新的生态环境治理模式。21世纪以来，以中国为主要代表的发展中国家群体性崛起，打破了原有的国际秩序，在这个背景下，中国提出了解决全球生态环境问题的中国方案，倡导全人类共同价值，强调建立新型国际关系，建立普遍认同的环境治理机制和构建人类生态命运共同体，进而高效推进全球生态环境治理，这在很大程度上丰富、弥补了全球生态治理方面的部分空缺。全球生态治理的中国方案能够引领世界各国构筑绿色发展的全球生态体系，推动世界各国在生态环境治理领域携手并进，化解生存危机，构建人类生态命运共同体，做到共生共荣共享，实现人与自然和谐共生，推动人类文明永续发展。