民主集中制中的“协商”要素〔*〕

崔寒玉

(山东大学 法学院，山东 济南 250100)

国家权力的合理运行是实现人民良善生活的前提。党的十九届四中全会专题研究了推进国家治理体系和治理能力现代化的问题。〔1〕其中，依法完善权力组织和运行机制是国家治理体系现代化的核心议题。那么，如何完善国家权力的运行机制？我国《宪法》规定，中华人民共和国的国家机构行使民主集中制原则，〔2〕该原则是宪法中国家机构的根本原则。基于该原则，我国国家机构形成了以人民代表大会制度为核心，国家行政机关、审判机关、检察机关受人大监督、对人大负责的权力配置模式，同时也形成了在中央的统一领导下，赋予地方更多自主权的央地国家机构职权划分。

然而，作为国家机构之基本原则的民主集中制却是一个“十分灵活，难以捉摸的实用主义原则”，〔3〕对它的官方解读是“三权分立”之对立面，〔4〕学理研究则认为它既可容纳权力制约之意，〔5〕又可被解读为一种中国特色的政体体现。〔6〕为了使民主集中制的宪法规范体系具体化，近些年来法学界展开了对该原则的宪法释义与规范建构，〔7〕由此产生了对民主集中制原则的立法者原意解释、〔8〕功能主义解释〔9〕等多种解释进路。但诸种法学释义少有关注对民主集中制运作逻辑及其微观机制的探讨。民主集中制的有效运行，依赖于实体民主与程序民主的有效结合，而协商作为程序意义上的民主是民主集中制的应有之义。但在现有的解释进路中，却少有研究探讨“协商”要素与民主集中制的关系，尤其是协商机制在民主集中制原则的规范化与具体化过程中所起到的作用。因此，有必要追本溯源，从民主集中制原则的演进中发掘二者之关系，这不仅有助于我们正确理解宪法中的民主集中制，为“构建系统完备，科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”〔10〕等实践提供理论指引，亦可为进一步完善我国国家机构组织及其运行机制提供解决方案。

一、民主集中制原则的法释义学

民主集中制一直是政治学研究的核心问题之一。〔11〕近几年来，为了丰富国家机构的法学理论，学者们从国家机构组织原则出发，展开了一系列对国家机构的法释义学研究。

(一)法释义学的展开：以功能主义解释为主要例证

民主集中制作为我国国家机构的基本原则，成为了法释义学初步展开研究的对象。学者们从不同的研究路径出发，以不同的解释方法对民主集中制原则进行补充诠释，其中包括对民主集中制的文义解释、功能主义解释、立法者原意解释、历史解释等，还有对民主集中制中横向国家权力配置结构，〔12〕以及民主集中制与议行合一之关系及优劣〔13〕的讨论。不同的解释路径展现了民主集中制在国家权力运行的不同面向。例如，王旭教授主要聚焦于对民主集中制的法律文本与制度实践的梳理，主要采用立法者原意解释阐明了民主集中制理论背后的马克思主义国家学说中的社会平等自由观，以及民主集中制对国家民主正当性及治理有效性的双重追求；〔14〕林彦教授则主要关注民主集中制中的国家权力横向配置，试图通过抽取宪法规范中的共同要素，结合立法和个案来重塑我国国家权力的横向配置结构。〔15〕诸项释义大都力求在宪法规范之下探寻并阐释出民主集中制原则背后的内涵，并对其作出新的解释。但规范的宪法教义学解释并不能完全展现民主集中制在现实中的运作逻辑，有时甚至会忽视宪法体制下具体制度变迁对民主集中制内涵的丰富与发展。

对民主集中制的功能主义解释是法教义学方法论范式的一种应用，该种解释方法由张翔教授提出。张翔教授引入这种解释方法是为了在两个层面优化对民主集中制的规范释义：一是通过功能主义解释摆脱意识形态论对权力配置理论的影响，寻找权力配置原则的一般性内涵；二是探寻一种务实的、技术性的解释方法，来解决民主集中制原则在规范上的模糊性问题。〔16〕

为了论证功能主义进路在解释国家权力配置原则上的理论优势，张翔分别从“权力分合问题的祛魅”“以‘正确性’作为民主集中制的实质标准”以及“对八二宪法功能主义考量”三方面对功能主义的权力配置原则进行释义。对于“权力分合问题”的探讨，旨在通过对三权分立与议行合一两种国家权力配置体制祛魅，摆脱以意识形态来区分二者的形式主义分类方法。他认为，无论是三权分立还是议行合一，都以国家权力的合理分工为核心要旨。通过简单的二分法，既不能说明孰优孰劣，也缺乏对政制问题复杂性的理解。〔17〕“以‘正确性’作为民主集中制的实质标准”是功能主义解释的核心。张翔认为，将民主集中制原则视为组织原则而非活动原则的解读〔18〕并不充分，有必要通过引入“正确性”要求来丰富民主集中制的规范内涵。他将“正确性”要求概括为“国家的各种决策要在国家目标的指引下，尽可能科学、高效”，并通过对制宪史材料的梳理，为正确性找到规范性依据，其中包含了“有效性”“科学性”“能力和效力”等内涵。〔19〕对于八二宪法的功能主义考量，亦是在证成民主集中制所体现的功能主义因素。在阐释了功能主义指导下的权力观之后，张翔教授通过对全国人大常委会职权与组织的强化、国家主席的恢复设置、总理负责制与国务院会议制度的发展以及最高权力机关的兜底职权四个例子来证明我国国家权力配置中的功能主义考量。最后，他又通过行政诉讼、审判独立、法律解释几个实例论述了功能主义可在日后的法治实践及制度建构中发挥的规范性指导意义。〔20〕

从理论意义上讲，面对当前民主集中制的内涵界定较为空洞且模糊的现状，功能主义解释的确提供了一种具有启发意义的思维进路。这一解释进路试图将“重视国家权力行使的正确性”和“国家的权能与效率”纳入对民主集中制原则的解释中，以期实现权力分工的积极效果，即为政治共同体创造稳定有效的秩序，实现共同体之目的。〔21〕相对于原有对民主集中制之解释中“民主”〔22〕以及“权力统一”这两重内涵，“正确性”标准的引入能够说明民主集中制下的权力分工是基于何种功能主义的考量因素，从而补强宪法中民主集中制原则内涵的精确性与规范性，丰富法学研究关于国家机构配置原则的规范性理论。

(二)既有解释之不足及其纾解

然而，功能主义解释仍然有其不足之处。例如，从内涵界定的清晰度来看，作为实质标准的“正确性”的定义仍然是模糊的。如何评判何为“正确”？张翔教授用“有效性”“科学性”等作为“正确性”的规范释义。但如何判定何为“有效”、何为“科学”，这些均需要进一步的阐明。而且，功能主义解释着重强调了“正确性”要求旨在实现国家功能的最优化，即国家权力行使的高效能。〔23〕那么为什么不能将“正确性”标准变成“效能”标准呢？为什么“正确性”标准相比于“效能”标准更适合作为权力配置实质标准？其优势究竟体现在哪呢？张文中并未说明。

另外，由于功能主义解释进路试图摆脱权力配置理论所根植的政治及社会背景，采用抛开意识形态论的方式来解释民主集中制原则，依此对民主集中制的重新诠释也是不充分的。因为这种解释方法产生的仅是作为一般性概念的“权力配置原则”的内涵，而并非是“民主集中制”的内涵。

从理论基础来看，对民主集中制原则的功能主义解释继承了现代公法之功能主义理论的精髓。功能主义是近代以来公法思想发展的一大趋势，其将公法的关注点从控制和权力转向了功能和效率。〔24〕功能主义理论者大都致力于用“科学”的方法来解决政治和法律中的难题，其目标是为政府的有效运行提供一个公正的结构基础来促进公共福祉。〔25〕例如，格里菲斯主张，抵御权力滥用的最佳方法是强化传统宪法模式中的政治责任机制，通过调整政治责任机制的改革以及专业发展，培育一种公共服务精神。〔26〕近代以来，功能主义进路逐渐形成了一种经验主义的、工具主义的法律观，即试图归纳出现有法律理论中的一般性概念。因此，借用功能主义对民主集中制原则进行释义，其优势在于能够在民主集中制作为“权力配置原则”的概念意义上实现中西方权力配置理论的共通性。〔27〕但是，这也决定了功能主义解释不可能完整阐释出民主集中制在我国国家治理体系及其权力运行中的基础性作用。功能主义解释试图抛开法外因素对权力组织所产生的影响来谈原则的具体内涵，其结果就是用一般性的“功能适当原则”代替了“民主集中制原则”。

但实际上，民主集中制原则的内在特性不可忽略。该宪法原则如何发挥其统摄国家机构条款的作用，如何被基本法律具体化以及如何指导日常国家机构运行实现等问题的探究，都有助于丰富民主集中制的内涵。从民主集中制产生与发展的历史背景来看，民主集中制的“中国化”“法制化”过程展现出了独特的运作逻辑，而其中“协商”机制是民主集中制运作的关键要素之一。如果说民主集中制作为组织原则反映了我国国家治理体系与治理能力之间的内在逻辑，那么协商机制则是民主集中制沟通国家治理体系与治理能力的重要媒介。对民主集中制的功能主义解释论中，张翔教授也提及了应当将民主集中制视为组织原则与活动原则的统合，〔28〕但其没有进一步从过程论的角度对民主集中制作为组织活动原则的运作逻辑加以阐释，亦没有在过程论中发掘民主集中制规范内涵的其他要素。

基于此，笔者认为有必要探究民主集中制原则纳入法规范的“中国化”过程，并从中发掘“协商”机制在民主集中制演进和运作实施中的作用，这既有助于我们更全面地理解宪法中的民主集中制，也更能清晰地展现民主集中制原则对我国国家治理体系现代化与法治化的深层意义。

二、协商作为民主集中制的运作逻辑

(一)民主集中制的“中国化”与“法制化”

民主集中制最初是以无产阶级建党原则为样态在我国生根发芽的。在引入我国之前，作为无产阶级建党原则的民主集中制首先经历了从“集中制”“自我集中制”到“工人民主制”等多种样态的发展,逐渐产生了丰富的党组原则内涵。〔29〕在进入我国之后，民主集中制又经历了从“党组原则”到“国家机构原则”〔30〕的中国化过程，最终才形成了现行宪法中的民主集中制。在整个进化的过程中，民主集中制实现了内涵与性质的全面转型。

民主集中制可被用以“治国”的思想最早产生于十月革命之前——列宁在《国家与革命》中提出了“民主集中制的共和国”概念。〔31〕在十月革命胜利之后，列宁将这一治国思想运用到了苏维埃政权的建设之中，并通过一系列的制度安排和构想丰富了民主集中制的内涵。〔32〕不过，列宁时期并没有将民主集中制规定在宪法之中。民主集中制首次被纳入宪法且成为一项国家权力配置原则，源于1954年的《中华人民共和国宪法》。自此，民主集中制从一种治国理念转变成了一项法律规范。

从五四宪法到八二宪法，民主集中制逐渐形成了涵盖横向与纵向权力配置关系的法律规范体系。〔33〕在八二宪法中，作为国家机构原则的民主集中制被赋予了新的规范意义。《宪法》的第3条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。(1)全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。(2)国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。(3)中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”三条子原则的加入丰富了民主集中制原则的内涵，其分别从国家与人民、国家机关之关系以及央地关系三个维度说明了民主集中制原则的组织应用。这与五四宪法中的民主集中制区别甚大：一方面，删掉了“一律”而采用“原则”来规范我国的国家机构及其权力运行，这意味着民主集中制下的国家治理体系逐渐从依赖党组原则的制度经验以及新民主主义革命时期的治国理念，发展成依照法律来规范国家机构权力运行的相对独立体制；另一方面，增加有关央地关系的规定，明确了未来国家治理体系现代化的发展趋势，即充分发挥地方机关的组织能力来实现国家治理体系的高效运行。

从“党组原则”到“国家机构原则”，民主集中制的两种内涵随着时代更迭在规范层面的内涵差别逐渐扩大。这种差别首先表现在由于组织目的不完全相同，两种类型的民主集中制在规范层面的表述有所差别。〔34〕二者在规范层面的不一致部分是由于组织规模的不同而产生的。从理念到规范，从党到国家，民主集中制原则的适用涉及到一个“规模”变量。从组织学角度来讲，规模作为关键变量将会引发组织程度、组织方式和组织成本等一系列问题。〔35〕因此，作为国家机构原则的民主集中制的实施，与党组原则不同，将依赖于大规模的整合机制才能得以完成。作为国家机构原则的民主集中制所要适用的范围大至全国，而由于不同地区的文化、宗教、生活方式等各方面差异极大，因而也增加了治理的难度与复杂性。另外，从规范意义上来讲，作为《党章》一部分的党组原则与作为法规范的国家机构原则类属于不同的规范体系，二者在规范属性、调整关系等诸多方面都不相同。尽管近些年产生了诸多关于党规与国法之关联性的研究，但其中大都也承认两种规范的影响需要转化与衔接，不存在直接适用的情况。〔36〕

总的来说，从新民主主义革命时期到社会主义革命与改革时期，作为国家机构原则的民主集中制内涵不断地丰富与发展，这主要得益于以下两方面：一是吸收作为党组原则的民主集中制近几十年来的组织经验，二是改革开放以来中国走向法治化进程中公共权力合法化运行所积累的组织经验。正是基于民主集中制在“执政”与“法治”两方面的组织制度安排，该原则被视为党的领导体制与国家社会主义法治体系之间的桥梁。〔37〕基于民主集中制的“双重内涵”，我国形成了具有中国特色的国家治理体系：一方面，党章中的民主集中制是党民主执政的制度载体，通过党章中的民主集中制调整党内关系，以集中指导下的民主实现党组织意志的集中和统一，以党团结人民实现民主执政；另一方面，宪法中的民主集中制是依法治国的制度载体，依照民主集中制，由人民代表大会统一行使国家权力，构建合理分工又相互协调的国家权力配置模式，维护宪法的基本结构以实现依法治国。

(二)民主集中制中的“协商”要素

从过程论的角度来讲，民主集中制原则在基本法律中的具体化及其在制度实践中的运用也是该原则的重要组成部分。民主集中制的立法者原意解释、历史解释与功能主义解释都曾从不同角度阐述了该宪法原则的具体化所产生的新内涵。但诸项解释都没有从活动原则及决策原则角度来探讨民主集中制，而“协商”要素便是民主集中制作为国家机构活动与决策原则的重要表现形式之一，其应当被作为民主集中制具体化与规范化的有益经验保留下来。

在民主集中制的规范内涵中，并没有直接体现“协商”之义，但“协商”作为民主决策的重要环节，无不体现在民主集中制原则的实践运行之中。关于如何践行民主集中制原则，最初的完整阐释来自于毛泽东关于如何实行民主集中制的讲话中。他认为：“没有民主，不可能有正确的集中，因为大家意见分歧，没有统一的认识，集中制就建立不起来。什么叫集中？首先是要集中正确的意见。……没有民主，就不可能正确地总结经验。我们的集中制，是建立在民主基础上的集中制……在党委会内部只应当实行民主集中制……如果不是这样，就是一人称霸。这样的第一书记，应当叫做霸王，不是民主集中制的‘班长’。”〔38〕这是对民主集中制决策机制最经典的表述，虽然其中并没有明确民主与集中的实际运行机理，但解释了民主与集中在实施层面上的主从关系，将民主决策置于集中之前，表明了民主与集中的有机统一关系。这一发端于党组原则的民主决策经验，在21世纪民主集中制入宪及法制化的过程中被有效吸收和利用，并有了系统性的发展。

随着对国家治理体系与治理能力现代化要求的不断提升，民主决策已经成为国家重大决策的必经程序，公众参与和集体讨论决定等机制已经成为中国民主政治的重要组成部分。〔39〕其具体表现为在立法层面，为实现人大与人民之间的联结，实行开门立法，将直接涉及群众切身利益的法律法规草案向全社会公开征求意见；在行政执法方面，国务院等行政部门作出行政决策的过程中引入专家咨询、合法性审查和风险评估机制等公众参与程序以保障民众的知情权。

决策机制的优化使民主集中制中的“民主”内涵得以丰富，也充分发挥出了民主集中制在提升国家治理能力方面的指导性作用。而在实践中，“协商”则是民主决策机制得以有效运行的关键。

从运作机理来讲，“协商”要素融入民主决策并作为民主集中制中的运作逻辑，归因于以下几个方面：一是协商机制符合民主集中制力图实现国家治理体系与治理能力现代化的现实需求。民主集中制的实践机制就是要充分发扬民主，集体议事，使人民的意愿和要求得到充分的表达和反映，在此基础上集中正确意见，集体决策，使人民的意愿和要求得以落实和满足。所以，民主集中制的有效运行依赖于实体民主与程序民主的有效结合。实体意义上，民主集中制强调国家权力运行符合“民主基础上的集中”和“集中指导下的民主”组织原则，以权利为基础，通过民主集中制对国家权力加以约束；而程序意义上，民主集中制则依赖于民主过程和集中过程的有机统一，通过链条式的民主过程实现权利保障与规范权力的平衡，而协商机制则是程序意义上的具体体现。协商的嵌入，既有助于消解民主集中制在运行中的过度集中危险，又能达到充分发扬民主，保证正确集中的理想状态。

二是协商能够在程序民主意义上对民主集中制加以改进，有助于民主决策的科学化和合理性。从程序意义上讲，协商并不是民主集中制的唯一要求。民主集中制中“民主”的体现不仅要通过公民对政治事务的参与，保障公民知情权、监督权等方式实现，还要通过选举权和选举过程来实现，民主集中制应当是选举民主与协商民主的结合。但协商机制的融入更能有效降低民主集中制中的决策风险。协商以讨论、对话、批评审议等形式表达诉求，参与并影响决策，且能通过程序民主的完善保障公民对政治事务的平等参与、公民与国家机构的协商对话与平等交流，从而使不同的利益诉求得到充分尊重。

三是协商本质上与民主集中制有着共同的价值取向。以协商作为决策机制的民主形式在价值层面体现了对人本主义与集体理性的追求。人本主义体现在，协商意在强调公民平等参与政治生活，以切实保障公民的民主权利。集体理性则表现在协商的过程中——协商的过程是反复商量、交换意见的过程，最终形成集中的智慧，为执政党和政府决策提供咨询、意见或建议，有效解决实际问题。有学者指出，协商过程的政治合法性不仅仅出于多数的意愿，而且还基于集体的理性反思结果，这种反思是通过在政治上平等参与而完成的。〔40〕

三、协商作为民主集中制的微观机制

作为国家机构原则的民主集中制是宏观性结构，而这一政治制度的生命力需要微观机制来丰富。〔41〕作为宪法中国家机构原则的民主集中制，在实践中需要通过多元而有效的民主形式来健全。中央关于全面深化改革的决定中也指出了要建立全方位多层次的民主协商制度，而这一决定的落实则需要构建从中央到地方、从基层治理到政府决策等各个维度的协商民主制度。将协商作为民主集中制的微观机制，可以使民主集中制包容、支持和保护公民足够的政治参与。

《宪法》规定了民主集中制在规范人大与人民之间、国家各机关之间、中央与地方之间的组织和运作关系。当这些规范需要落实到制度建构层面，协商至少能在以下方面促进对民主集中制原则的实施与完善：

(一)对选举民主的辅助作用

根据《宪法》第3条第1款，人民代表大会的民主选举及人民对人大的监督是民主集中制在中央层面国家权力的组织与运行规范。民主选举作为人民代表大会体现民主、民意的重要方式，需要配之以人民的监督才能促进民主集中制的进一步落实。将人民监督这一宏观原则落实为微观机制，协商对民主选举的辅助作用则是不可替代的。

首先，运作机制上，协商可将民主政治发展的重点从票决引向公平的政治参与，由注重民主的结果转向关注民主的过程，在一定程度上推进人大工作的全过程民主。而且加强人大立法决策中的协商机制已经成为国家治理法治化的重要组成部分。党的十八届三中全会明确提出了要深入开展立法协商。党的十八届四中全会对立法协商提出了更为具体的要求。2015年2月初，中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》再次强调，“积极开展立法协商”“深入开展立法工作中的协商”。〔42〕2016年2月底，《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》强调，“推动健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，按照科学立法、民主立法的要求，加强立法协商，健全立法起草、论证、协调、审议机制”。〔43〕这些均反映了协商机制在推进社会主义民主政治及民主集中制贯彻落实中的关键作用与实施路径。

其次，协商与选举民主的结合可增进公民对国家政治生活的有序参与，以促进民主集中制原则的实施。各级人民代表组织法是民主集中制原则在基本法律层面的具体实施规范，其中也包含了诸项有关“协商”机制的条款。例如，根据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的第8条和第44条规定，各级人大及其常委会在不同行政区域内有关政治、经济、教育等各方面的重大事项的决定，都需要经过“讨论”程序；第22条规定，在人大代表的选举中，查核选举的数量需要主席团提交代表“讨论”后，进行预选；第60、63条规定，在各级政府制定规章或处理政府工作的重大问题时，须经各级政府常务会议或全体会议讨论决定。可见，讨论与协商已经成了重大决策作出的必经程序，这也在某种程度上丰富了民主集中制中“民主”的概念内涵，促进了选举民主和协商民主的结合。

最后，协商是全国人民代表大会及地方各级人民代表大会组织与决策的重要手段，其既可以体现人大的民主属性，又能体现人大的集中需求。在《立法法》与《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》中都能发现对协商机制的详细规定，而这些散见于法律法规中的“协商”制度安排主要表现为听证、论证调研、审议辩论等人大立法协商制度，意见咨询、民意测验等人大决策和监督协商制度，正式代表候选人预选等人大代表选举协商制度，人大常委会主任接待日、人大代表述职评议等人大代表联系群众制度等多种制度形式。〔44〕另外，协商机制的运用还体现在人民对人大的监督之中，其能够保障在人大的民主决策过程中既能做到尊重多数人的意愿，又照顾到少数人的合理意见与要求。在实现多数人民主权利的同时，少数人的意见可以得到充分的表达，使尊重多数和保护少数相统一。〔45〕

(二)促进中央与地方之关系的良性互动

《宪法》第3条明确地规定了民主集中制协调央地关系的基本原则，即“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。关于如何实现中央与地方关系的民主化，民主集中制的基本规定是以中央领导与地方自治相结合，也有学者将其解读为“在坚持中央领导的前提下，建立地方利益的表达和平衡机制来促进中央决策民主化”。〔46〕而央地关系的民主化需要通过一定的制度设计才能够实现。根据《宪法》的规定，央地关系的民主化并不是片面地强调中央集权，也不强调地方自治，而是在中央决策的过程中保障地方的民主参与，并允许地方对中央决策实施民主监督。而在这一过程中，协商机制则是推进地方民主参与的重要手段。

协商作为一种决策机制，其在解决央地关系上能克服民主集中制的实施不当所带来的诸多风险。一是协商能够通过充分的讨论缓和央地冲突，以实现中央与地方在利益上的互动，有效避免中央在权力组织与职权分配过度集中方面的风险。〔47〕在当下我国的权力机关运作中，无论是中央还是地方，其公共决策都或多或少地存在着“目标错位”“非市场化”等问题。〔48〕由于对民主与集中的程度把握不清，在地方政府决策中很容易出现或是权限受上级制约，决策权力高度集中等过度集中的情况，或是自主决策过于倚重经济发展，决策制度不健全等倾向。〔49〕因此，在央地关系及其决策中，协商机制的引入是极为必要的，它不仅包含了民主的内在要求，也能够促进中央和地方决策的科学化。

二是协商机制的引入可以平衡央地之间的利益关系，通过协商机制灵活调整中央与地方的权力界限，形成央地关系的良性互动。多数学者赞同央地关系法治化的主要问题在于央地关系中的地方自治与垂直管理问题，而其中赞同拓展地方自治和分权的不是少数。〔50〕的确，地方政府的角色定位及其权限的明确化是央地关系的核心要素。但无论是拓展地方自治还是分权，都是将央地关系趋于对立的位置，这很难促进央地关系的协调发展。近些年来，随着改革开放的不断深化发展，中央和地方之间的博弈越来越多。如果缺乏良性的协调机制，地方可能通过非正常的渠道来追求利益，这不仅可能损害其他地方的正当利益，还可能造成权力寻租，滋生腐败。〔51〕因此，建立一套能有效处理央地行政权限冲突的“协商”机制，在央地之间形成协商对话和平等沟通的渠道势在必行。良性统筹协调机制的建立，可能是重塑央地关系不可或缺的要件，也是贯彻落实民主集中制的重要手段。

四、结 语

民主集中制作为宪法上的国家机构基本原则，尚有理论上和制度上的丰富空间待发掘。对民主集中制“协商”要素的探讨仅是从过程论角度探究民主集中制运作逻辑及其规范化的路径之一。将协商视为民主集中制的具体化与微观机制，可以充分利用其公众参与的特征，将协商广泛渗透到公权力的运行过程中，形成多元化的民主治理形式，消除现有体制在实际运行中的障碍，丰富民主集中制中的“民主”意涵。不过，民主集中制原则在基本法律法规中的具体化体现出更为丰富的逻辑内涵，其在法律实践中的具体应用模式及路径仍需学者们继续探索、发现与诠释。相比于文义解释与立法者原意解释来讲，从过程论角度对民主集中制原则的形成与发展加以历史分析、制度建构与未来趋势的考察，或许更有利于对其内涵的解读。民主集中制的内涵本身也是动态发展的，不应拘泥于某种固有的定义来限制这一原则的应用，这既不利于国家治理体系与治理能力的现代化，也无助于民主政治的法治化进程。

注释：

〔1〕《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm。

〔2〕《宪法》第3条。

〔3〕陈端洪：《中央地方关系中的民主集中制》，《中国—瑞士“权力的纵向配置与地方治理”国际学术研讨会论文集》，2009年，第45页。

〔4〕李鹏：《在九届全国人大常委会第九次会议上的讲话》(1999年4月29日)，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1999年第3期；吴邦国：《在第十届全国人民代表大会第一次会议上的讲话》(2003年3月19日)，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2003年第2期。

〔5〕王惠岩：《论民主与法制》，《政治学研究》2000年第3期。

〔6〕张锡恩：《论民主集中制法制化》，《政治学研究》1997年第3期。

〔7〕主要研究成果详见王旭：《作为国家机构原则的民主集中制》，《中国法学》2019年第8期；张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，《中外法学》2018年第2期；马岭：《我国现行〈宪法〉中的民主集中制原则》，《云南大学学报(法学版)》2013年第4期。还有对该原则是否能作为国家权力配置基本原则的探讨，详见杜强强：《议行合一与我国国家权力配置原则》，《法学家》2019年第1期。

〔8〕〔14〕王旭：《作为国家机构原则的民主集中制》，《中国法学》2019年第8期。

〔9〕〔16〕〔17〕〔19〕〔20〕〔21〕〔23〕〔28〕张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，《中外法学》2018年第2期。

〔10〕《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过。

〔11〕前期对民主集中制的法学研究主要成果有侯猛：《政法传统中的民主集中制》,《法商研究》2011年第1期；韩大元：《中国共产党依宪执政论析》，《中共中央党校学报》2014年第6期；范进学等：《民主集中制的宪法原则研究》，北京：东方出版社，2011年；马岭：《我国现行〈宪法〉中的民主集中制原则》，《云南大学学报(法学版)》2013年第4期。

〔12〕〔15〕〔33〕林彦：《国家权力的横向配置结构》，《法学家》2018年第5期。

〔13〕杜强强：《议行合一与我国国家权力配置原则》，《法学家》2019年第1期。

〔18〕刘松山：《运行中的宪法》，北京：中国民主法制出版社，2008年，第59页；马岭：《我国现行〈宪法〉中的民主集中制原则》，《云南大学学报(法学版)》2013年第4期。

〔22〕关于民主集中制原则的民主属性的讨论，参见杨光斌、乔哲青：《论作为“中国模式”的民主集中制政体》，《政治学研究》2015年第6期。

〔24〕其代表人物有尼克·巴伯，杰里米·沃尔德伦等。主要观点详见N.W.Barber,“Prelude to the Separation of Powers”,Cambridge Law Journal,Vol.60,2001；Jeremy Waldron,“Separation of Powers in Thought and Practice”,Boston College Law Review,Vol.54,2013。

〔25〕〔26〕〔英〕马丁·洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，北京：商务印书馆，2013年，第290、288页。

〔27〕从功能主义角度看，民主集中制作为我国的权力配置原则与西方的分权原则在注重功能与效率的核心价值上是雷同的。民主集中制原则的“正确性”内涵实际上与功能主义分权理论的“功能适当原则”所体现的核心思想是一致的，即保证国家决策的正确性。

〔29〕赵宬斐：《民主集中制：过去、现在与未来》，《学术月刊》2011年第2期。

〔30〕对于民主集中制在宪法中的性质与地位，学界有不同的观点，例如张翔教授、林彦教授将其定义为国家权力配置原则，王旭教授则将其定义为国家机构原则。笔者在此文中更赞同王旭教授的观点。相比于国家权力配置原则，国家机构原则更具有包容性，并更能体现民主集中制在组织制度、决策过程以及政治制度等多方面的作用和内涵。因此，本文以下部分将沿用民主集中制作为国家机构原则的观点进行论述。

〔31〕列宁对这一概念进行了三重释义：在政体意义上，建立统一的民主集中制的共和国，较之联邦制能使地方享有更多的自由和民主；在制度实施中，民主集中制要与地方自治、民族自决等相结合，发挥民主集中制在民族融合与国家整合上的作用；并且，作为国家机构配置原则的民主集中制则亦是“民主集中制共和国”的应有之义，列宁认为的民主集中制是处理国家内部中央与地方关系的原则，具有社会主义国家结构原则之意义。《列宁选集》第2卷，北京：人民出版社，1995年，第346、348、564页。

〔32〕《列宁全集》第34卷，北京：人民出版社，2017年，第139页。

〔34〕作为党组原则的民主集中制规定在《中国共产党章程》的总纲和第二章(党的组织制度)之中，成为党章的重要组成部分。《党章》规定，中国共产党是按照民主集中制原则组织起来的。民主集中制，就是“民主基础上的集中”和“集中指导下的民主”相结合的制度，其主要原则体现为“四个服从”、民主选举、领导制度和上下级组织互相沟通等。《党章》中的民主集中制有着明确而具体的实施细则，这源于执政党对作为党组原则的民主集中制几十余年的改造与经验积累。作为国家权力配置原则的民主集中制规定在《宪法》第3条之中，成为调整国家机关权力关系的基本原则。与党章相比，《宪法》对民主集中制的规定是更加原则性和概括性的：该条款包含了四个方面的具体规定，即民主集中制的总原则(第1款)、人大与人民的关系(第2款)、中央层面的横向关系(第3款)和央地之间的纵向关系(第4款)。

〔35〕周雪光：《中国国家治理的制度逻辑——一个组织学研究》，北京：生活·读书·新知三联书店，2017年，第14页。

〔36〕韩大元：《中国共产党依宪执政论析》，《中共中央党校学报》2014年第6期。

〔37〕李忠夏：《合宪性审查制度的中国道路与功能》，《法学研究》2019年第6期。

〔38〕《毛泽东著作选读(下册)》，北京：人民出版社，1986年，第819-820页。

〔39〕〔41〕杨光斌、乔哲青：《论作为“中国模式”的民主集中制政体》，《政治学研究》2015年第6期。

〔40〕陈家刚：《协商民主与当代中国政治》，北京：中国人民大学出版社，2009年，第92页。

〔42〕《中共中央印发〈关于加强社会主义协商民主建设的意见〉》,中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2015-02/09/content_2816784.htm。

〔43〕《关于加强党领导立法工作的实践和思考》,中国人大网，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/lfzt/rlyw/2016-09/18/content_1997614.htm。

〔44〕杨积堂：《立法协商的民主源起与制度建构》，《北京联合大学学报(人文社会科学版)》2016年第4期。

〔45〕马一德：《论协商民主在宪法体制与法治中国建设中的作用》，《中国社会科学》2014年第11期。

〔46〕董泽文：《转型时期实现我国中央与地方关系民主化的路径》，《前沿》2005年第1期。

〔47〕吕成：《协商民主——我国中央与地方关系重构的路径选择》，《河南大学学报(社会科学版)》2008年第3期。

〔48〕戴艳军、赵东霞：《试论我国转型期的公共政策决策模式》，《学术研究》2003年第1期。

〔49〕许才明：《论县级政府公共决策的科学化和民主化》，《理论导刊》2007年第1期。

〔50〕杨海坤、金亮新：《中央与地方关系法治化之基本问题研讨》，《现代法学》2007年第6期；苗连营、王圭宇：《地方“人格化”、财政分权与央地关系》，《河南社会科学》2009年第2期。

〔51〕樊继达：《央地关系重塑：从政府职能配置的角度生发》，《行政管理改革》2012年第7期。