政治势能下休渔制度参与者行为选择的IAD分析——以Q市N码头为例

姜秀敏，王丹杨，卢治江

（1.海南大学公共管理学院，海南 海口 570228；2.北京师范大学政府管理学院，北京 100875；3.中国海洋大学国际事务与公共管理学院，山东 青岛 266100）

一、问题提出

“民无海洋不富，国无海洋不强”，经略海洋是实现中华民族伟大复兴的必由之路。受生存压力与利益驱使的双重影响，人类对海洋的攫取日益丧失限度，海洋渔业资源遭受重创。我国自1995年起全面实施海洋伏季休渔制度，至今已有26年之久，期间历经11次调整，制度日趋严格。2017年，休渔期从3个月延长至4个月①休渔期由每年5月1日至8月1日调整为每年5月1日至9月1日。2021年2月，农业农村部在《关于调整海洋伏季休渔制度的通告》中对伏季休渔制度再次做出调整。，堪称“史上最严休渔期”。

纵观我国渔业资源管理制度的演进历程，延长休渔期是一以贯之的治理思想。然而与制度预期效果不同的是，面对休渔期的再次延长，违规捕捞仍屡禁不止。在保护海洋渔业资源和追求民生福祉的二元矛盾博弈下，休渔制度陷入两难困境：一方面，休渔期的不断延长意味着依海而生的渔民面临更长的“收入空档期”，其基本生活受到威胁；另一方面，若将休渔期放宽，将破坏其可持续性发展。海洋渔业资源保护与民生福祉的双重张力难以平衡，在“史上最严”休渔制度下，违法违规捕捞行为仍难以遏制，海洋渔业资源治理深陷困境，这一治理困境产生的深层逻辑是什么？

为此，本文借助埃莉诺·奥斯特罗姆的制度分析与发展框架（Institutional Analysis and Development,IAD），结合中国情境下的治理实践对其进行修正，并进一步聚焦核心问题：休渔制度中各参与者的行动逻辑是什么？对参与者的行为选择产生影响的内外部因素有哪些？这些内外部因素如何影响着参与者的行动逻辑和行为选择？而作为中国特色的政治势能又在制度运行中发挥了何种作用？为了回应上述问题，本文以Q市N码头为例，对公共池塘资源的治理困境及深层动因展开深入研究。

二、文献评述与分析框架

（一）文献评述

1.伏季休渔制度的研究回溯

现有关于伏季休渔的研究成果主要集中在效益评价、实践与制度问题及优化建议三个方面。有关休渔制度的研究聚焦于实践层面，包括海洋捕捞强度过大导致休渔效果不明显，渔港基础设施及渔船管理手段落后，执法队伍建设与执法资源不足，以及渔民利益未得到合理关照，休渔制度作为一种命令控制型的制度安排，容易激发渔民的抵触情绪等；关于优化休渔制度的对策建议大多集中于为渔民提供基本生活保障，加强执法队伍建设并延伸执法管辖权等[1]。

现有研究不足有三：一是大部分研究仍停留在较浅层次的效益评价、问题探究及对策建议之上，鲜有学者对伏季休渔问题的原因进行深入剖析。虽然同春芬等人基于生态文明视角，分析了伏季休渔制度困境产生的原因[2]，但并未发现区县级政府与基层执法人员之间的“串谋”问题。二是仅局限于伏季休渔的实践层面，缺乏理论提炼与应用。朱玉贵在对制度分析与发展框架加以调整基础上提出了适用于休渔制度实施的分析与评估框架[3]，但忽略了中国场景下海洋渔业资源治理的特殊性。三是能够跳出伏季休渔制度的“框框”，将对策建议落脚于海洋渔业资源可持续发展的成果寥寥可数。

2.公共治理困境的研究回溯

公共治理的兴起是“西方政治学家在社会资源的配置中既看到了市场的失效又看到了国家的失效”，是在“超级保姆式”政府与逐利原则驱动的市场机制失灵后的第三种治理方式。与传统公共行政和新公共管理不同的是，公共治理更强调多元主体间的合作，更关注政策形成和公共服务提供发生的制度与外部环境，试图回答如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益以及在有限的财政资源下以灵活的手段回应社会需求的问题[4]，但它在资源配置中也存在着失灵现象。韩兆柱指出公共治理面临着阿罗悖论，由于公共价值关注集体偏好，而集体偏好的达成并非个人偏好的简单加总，因此，在公共利益与公共价值协商的过程中，如何将多元主体的个人利益整合为整体利益是公共治理的一大难题。同时，他认为公共治理也面临着集体行动的困境，并借助奥尔森和帕特南的理论进行了分析[5]。也有不少学者对治理失灵的原因进行了研究，如娄成武认为，网络治理失败的原因不仅在于“个人间、组织间、系统间三个层面的协调问题”[6]；李宜钊认为，公共事务系统中各种要素间的依赖与互动导致了问题在系统中的流动性，从而造成了跨界性问题[7]。也有学者基于我国实际进行探究，如巩建华等归纳了阻滞中国公共治理的五因素，即差序结构、关系社会、官本文化、集权思想和形式主义[8]；钱海梅认为，中国政府和政治家的施政经验与行为习惯使他们并不习惯于与其他行为主体共享权力[9]。

综上所述，学者们从不同视角对治理困境的原因进行探究，对中国情景下治理问题的特殊性给予了关注。在我国治理实践中，党与政府在权力与资源上占据着主导地位，在政策与制度执行中存在着鲜明的“中国特色”。

（二）分析框架

1.制度分析与发展框架

制度分析与发展框架是埃莉诺·奥斯特罗姆沿着公共选择的路径发展而来，其目的是解决存在外部效应的公共物品的“搭便车”问题。与官僚制路径不同，IAD框架重点关注不同制度安排的优势与劣势，打破了传统公共池塘资源由政府统一管理或完全私有化的二元模式，将公共池塘资源的治理问题放到更广阔的场域中进行分析。它着眼于解释以应用规则为核心的外生变量如何影响公共池塘资源治理的制度绩效，并为评估、改善既有公共池塘资源治理体制提供有效的方案[10]。2005年出版的《理解制度多样性》一书，首次系统介绍了IAD框架，标志着IAD框架的理论化和系统化。奥斯特罗姆认为IAD框架主要由五组变量构成，包括外生变量、行动舞台、相互作用模式、评估准则及结果。通过研究行动者在一定的行动情境中，如何在三组外部变量影响下进行行为选择并形成特定的相互作用模式与产出的过程，从而透视该行动情境下各行动主体的行动逻辑，以此对制度进行解剖。

制度分析与发展框架自提出后受到广泛关注。国外相关研究中，既有整体运用IAD框架，也有专注于该框架下某一具体方面，或为更好适用研究对象而对其进行调整或拓展。它也被作为构建定量模型、设计和描述变量、进行数据分析、评估等的依据，现阶段还出现将IAD与其他框架如社会-生态系统（SES）、制度法律理论（ILT）等进行结合以分析问题的趋势。国内关于IAD框架的研究还处于起步阶段，学者们尝试运用它分析具体问题，如分析第一书记的脱贫带动机制、县乡领导干部容错纠错机制、预算改革的制度逻辑、女村官治村的治理情境、农户参与空心村治理等，也有将该框架进行拓展来考察农村宅基地改革、农户征地意愿等。但IAD框架无法直接解释中国情境下的公共池塘资源治理问题。奥斯特罗姆在分析公共池塘治理时着眼于基层行动者的自主治理，侧重于透视基层治理场域内制度与规则的微观运作机制，忽略了作用于基层之上的中观层面乃至宏观层面的纵向政治信号与压力的传导，而这却是中国情境下治理问题的突出特点。因此，本文引入政治势能的“高位推动”因素，对IAD框架进行修正，使其能够在中国情境下与公共池塘治理问题有效对话。

2.政治势能引入制度分析与发展框架的必要性

“政治势能”是一个正在兴起的概念，也是党和国家推进重大公共政策实施的重要手段。“势能”原是物理学概念，“政治势能”中的“势能”源于“重力势能”，即物体由于被举高而具有的能量，与党和国家通过赋予政策极高的关注度与重要性而推进其落实的现象有异曲同工之处，因而学者们开始将这一概念引入公共管理学的相关研究中。贺东航与吕鸿强首先对“政治势能”做了详尽阐释，认为“政治势能”是党在新时代实现治国理政的新途径，与党的十八大以来“全面加强党的领导”高度一致[11]，但并未界定“政治势能”的概念。贺东航与孔繁斌对“政治势能”进行了较为系统的研究，认为“政治势能”由于公共政策发文单位的不同而呈现出不同强弱程度的政治信号，体现了中国共产党的治理理念，其从产生到发生作用需经过五个层次：即提出国家治理的宏大目标、构建实施政策的领导权、进行情景动员、调动参与积极性与执行决心以及触发跨部门合作机制[12]。王豪借助物理学中的势能对“政治势能”加以解释，认为“政治势能”是一种关于政治能量的相对优势[13]。综上所述，政治势能是具有不同强弱政治权力的党政部门通过赋予公共政策极高的关注度与重要性所向下传达的政治信号。

中国公共政策特别是重大公共政策的实践表明：政治势能已成为中央政府保证地方政府执行力的重要手段。但一些有关公共池塘资源治理的研究认为，多中心治理、多元主体平等参与是公共事务的治理之道，这基本遵循了奥斯特罗姆自主治理的思想，但行动于中国场景中的不同权力中心并非绝对的地位平等[14]，在很多情况下这样的权力地位不平等被政治势能所强化。因此，对于中国公共池塘资源治理问题的研究不能脱离政治势能的影响。现有研究仅关注公共政策或制度的“政治势能”在宏观和中观层面的传导，对其在基层治理实践中的作用机制研究甚少，因而将“政治势能”引入西方经典的公共池塘资源治理的IAD分析框架，并进行新的思考十分必要。

3.适用于伏季休渔的制度分析与发展框架

在修正后的IAD框架中，政治势能对基层治理的影响主要体现在行动舞台与运行规则上。行动舞台是IAD框架所关注的焦点，由行动者和行动情境构成，后者指有着多样性偏好的行动者相互作用、交换商品与服务、解决问题、相互支配或斗争的社会空间[15]14。作为影响行动舞台的外生变量之一的运行规则是普遍被行动者认可的各种约束与规范，它被认为是参与者在不断重复的行动情境中为改善结果而采取的策略，是当参与者被要求向其他参与者解释和证明其行动时参考的一组规则[15]19，也是七种规则组合而成的协作整体。奥斯特罗姆认为合理地引入或改变应用规则可以有效地改善公共池塘资源自主治理的状况[15]184-185。

如前文所述，政治势能呈现出公共政策执行的“中国经验”，其关注的自上而下的政治因素为研究地方政府公共政策执行行为提供了一个更为立体的视角；反观奥斯特罗姆的制度分析与发展框架，从公共选择理论出发，强调通过行动者内部规则的调整达到自主治理的状态，所关注的行动舞台为我们提供了一个研究特定场域内行动者互动逻辑的更为平面的视角。综合来看，一方面，“政治势能”将研究视角提升到党和国家的立体层面，在呈现中国公共政策推进过程的同时，与中国治理特色紧密契合，但在对基层运作层面上的解释较为模糊；IAD框架将研究视角固定在行动者互动的行动舞台中，为分析划定了较为清晰的界限，为研究者厘清特定制度下的互动结构提供了良好的借鉴与思考，但也正是由于这样的“平面化”，导致了对纵向权力地位差异的忽视，从而难以精确地与中国公共池塘治理问题相契合。

具体而言，伏季休渔的政治势能的传导是一种临时性的实质性权威向下渗透的过程，它对于不同部门权力的整合改变了权力的运行规则，强调了该项工作的重要性，促使地方政府与执法人员提高政治站位，严格执行伏季休渔制度。同时，伏季休渔的政治势能通过作用于基层场域直接使伏季休渔的身份规则和偿付规则发生了变化。在不同水平的政治势能与激励机制组合影响下，地方政府不断调整注意力、人员机构配置、财政经费使用等，以加强对渔民违法违规捕捞行为的查处力度，由此促使约束执法人员和渔民的规则发生了变化，执法人员与渔民之间的互动关系更趋紧张。此外，政治势能与激励机制的不同组合还改变了执法人员与渔民所掌握的资源和信息，从而对其他行动者所受到的控制条件和成本收益产生影响，导致其行动选择的差异。

综上所述，作为自上而下传递政治意图的“政治势能”将党中央、国务院对地方政府的政治压力作为主要研究对象，但未厘清公共政策与制度在基层中的运作机理；而IAD框架则强调通过行动者内部规则的调整以实现自主治理，将研究视角限定在行动者产生互动的行动情境当中，侧重于关注基层治理场域内行动者之间的互动及其行动逻辑，忽视了基层治理之上的政治力量。因此，借助“政治势能”这一概念对IAD框架进行修正对伏季休渔制度的运作过程进行研究，既能从纵向上梳理休渔制度政治势能的传导过程与路径，以回答“政治势能如何影响伏季休渔制度运作”的问题；又能在横向上厘清不同行动者在基层治理场域中的行动逻辑与具体行为，以回答“伏季休渔制度在基层如何运作”的问题（图1）。

图1 适用于伏季休渔的IAD框架

三、案例选取与研究方法

（一）案例选取

本文选取S省Q市N码头作为调研案例①Q市是我国著名的海港城市。笔者曾于2019年10月至11月在N码头进行田野调查（文中数据、资料等若无特别标注，均来自于作者实地调研）。，是因为它是一个汇聚着矛盾与冲突的行动舞台，在休渔制度的困境探讨上具有鲜明代表性，具体表现为：

其一，作为Q市捕捞历史悠久、渔获市场需求最大的码头之一，N码头的产业集中于渔业资源的捕捞加工，且较少受到文化旅游产业发展的影响，能更加直观地反映出伏季休渔对渔民生产生活的影响。

其二，N码头渔民面临的困境尤为突出，除了一般性的“办证难”“谋生难”问题外，N码头还汇聚了大量来自西南山区的农民，外来人员的加入更加剧了对有限公共资源的争夺。

（二）研究方法

主要运用个案研究方法，深入剖析伏季休渔制度的推行过程、执行现状、利益相关者的行动逻辑及其互动关系，从而对适用于伏季休渔的IAD框架加以验证。采用文献分析法（表1）与半结构化访谈法（表2）对案例进行深描，通过多种渠道完成资料的收集工作，能够进行证据的三角互证，以保证分析的真实性与完整性。

表1 获取资料的类型、内容与主要信息

表2 主要访谈对象及内容

四、案例深描：休渔制度下的渔业资源治理困境

（一）N码头：一个汇聚着矛盾与冲突的行动舞台

N码头位于Q市东南部，是一个综合性渔区和群众性渔港，有着数百年的捕鱼传统，全港有172条渔船①渔船数量统计截至2019年10月20日。。20世纪90年代，大批来自四川的农民以“传帮带”的形式来到此处开始从事渔业捕捞，先跟随本地渔民出海帮忙，掌握技术后“另起炉灶”，向本地渔民购置渔船，租赁原船主的渔业捕捞许可证并给付租金②根据《中华人民共和国渔业法（2013年修正）》规定，捕捞许可证的发给须以具有渔业船舶检验证书和渔业船舶登记证书为前提，且捕捞许可证不得买卖、出租或以其他形式转让。自2015年农业农村部发布《国内渔业捕捞和养殖业油价补贴政策调整相关实施方案的通知》开始，N码头捕捞许可证的租金一般以渔业油价补贴的形式给付。。N码头逐渐成为其赖以生存的栖居地。但近年来，捕捞能力过剩，渔业资源渐趋枯竭，渔获物骤减，更有绝户网、外地籍电网船等与其争利，Q市海洋发展局渔政处处长曾说到：

“外地籍电网船习惯于用电网设备，并且设备非常隐蔽，我们去执法的时候，他们直接就把电网扔了，有反抓捕手段，所以取证是个最大的难题。”（访谈记录：20191025CXY）③访谈资料编码规则为“访谈时间+访谈对象姓名或身份首字母”。

与此同时，中央、国务院、农业部等多次发文明确表示要持续打击电鱼、绝户网等违法捕捞行为，严格执行伏季休渔制度，原农业部为了严厉打击偷捕行为，自2017年起组织开展“中国渔政亮剑”系列专项执法，强化渔政与公安、边防、海警、水警等部门的联动执法。作为一系列制度安排的接受者，渔民们在休渔期间生活面临困境，于是通过向“中间人”缴纳“保险费”来为其违规捕捞行为“保驾护航”。

“史上最严”休渔制度出台后，一个汇聚着矛盾与冲突的行动舞台就此形成，伏季休渔制度在实施过程中陷入多重困境：一是对于制度制定者而言，渔业资源养护与民生福祉保障二者难以兼顾，且违法捕捞屡禁不止，治理成效甚微。二是对于制度执行者而言，显著的行政压力与紧缺的执法资源使执法人员面临着艰巨的执行压力。三是对于制度接受者而言，休渔期的再次延长使渔民的基本生活保障受到威胁，违法违规捕捞行为和投机行为普遍存在。

（二）休渔制度的政治势能

自2016年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称“十三五”规划）发布后，休渔制度的政治势能呈现出较为明显的增强态势。“十三五”规划明确指出要“严格控制捕捞强度，实施休渔制度”，标志着伏季休渔制度正式列入国家重要议题。2017年1月，原农业部印发《关于进一步加强国内渔船管控实施海洋渔业资源总量管理的通知》等文件，指出要“坚持并不断完善海洋伏季休渔制度，加强伏季休渔管理和执法”，将休渔时间延长至四个月，并联合中国海警局“组织开展专项行动，强化休渔期间港口监管和海上执法检查”。高密度的政策文件显示了农业部推进伏季休渔制度良性落地的决心。2018年9月，中共中央、国务院联合印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，强调要“强化渔业资源管控与养护，实施海洋渔船‘双控’和休禁渔制度”，以生态环境友好和渔业资源永续利用为导向，促进海洋捕捞业可持续发展。由于政策发文单位的不同位阶展示出不同等级的政治势能，表现出“中共中央办公厅发文＞国务院办公厅发文＞强势部委发文＞弱势部委发文”的政治势能排列次序[12]，因此，中共中央与国务院联合发文强调实施休渔制度以实现渔业资源可持续发展，并将其上升至国家战略规划的层面，休渔制度的政治势能在这一时期大幅增强，以政治力量推动地方政府对休渔制度的强力执行。

在地方层面，由于感知到休渔制度的高政治势能，地方官员的“政治性”被充分调动起来，通过密集召开研讨会等方式学习文件精神，结合地方实际对高政治势能的指导性文件进行细化，确保下级有关部门能够遵照实施。S省在休渔制度的政治势能呈现出强化趋势后，通过以下几方面来促使休渔制度良性“落地”：一是通过召开会议学习相关政策文件，强调休渔制度的重要性，要求“提高政治站位，树立政治意识和担当意识”。二是加强领导，“健全完善政府统一领导、渔业主管部门具体负责、相关部门齐抓共管的管理机制”，实行渔船（渔港）包保责任制①渔船（渔港）包保责任制是指包保责任人要定期对分包的渔港、渔船进行巡查和管理，随时掌握渔船动态，发现异常要及时劝阻和上报有关部门。，将监管责任层层落实。三是制定当年度伏季休渔管理工作方案，明确规定伏季休渔的管理措施和工作要求等事项，推动以强调政治势能为主的中央政策文件在地化。四是通过建立健全配套制度和推进渔业信息化建设，为渔政执法提供保障。S省在积极推动渔业、公安、工商、交通、经信、海警等部门执法协作的基础上，创造性地建立了违规渔船黑名单制度，伏季休渔期间违规被查处2次（含）以上的将被列入违规渔船黑名单；建立全面覆盖S省近海海域的雷达监控系统，对渔船进行动态监控。Q市作为二级行政区划主要发挥传达经由省级政府在地化的制度安排，并监督基层实施情况，在伏季休渔工作方案上与省级政府基本保持一致。

在休渔制度向地方推进过程中，党中央、国务院、农业部通过联合发文将休渔制度上升为国家战略规划使休渔制度的政治势能大幅增强，向地方政府传达出明显的政治信号；S省感知到休渔制度伴随的高政治势能后，通过强调政治意识、落实监管责任、制定工作方案和建立配套制度来推动休渔制度在地化；Q市政府及基层政府则遵照上级下达的指示及工作方案具体实施，从而使休渔制度得以“落地”（图2）。

图2 休渔制度自上而下地推动进程

（三）休渔制度下的行动舞台

伏季休渔制度作为一项党和国家的重要议题，借助党中央和国务院印发的相关政策文件向地方政府渗透着较强的政治势能，地方政府基于地方实际对上级政府的指导性文件进行细化，实现休渔制度的本地化。将休渔制度置于具体的资源竞争场域，对影响参与者行为选择的因素及其行动逻辑进行剖析，进而厘清各参与者之间的互动结构，以深入探究“休渔制度的困境是如何形成的”。

1.行动者

随着休渔制度的不断调整，各角色进入到N码头渔业资源治理舞台，这些参与者主要分为三类：一是休渔制度的执行者，包括Q市海洋发展局、海洋与渔业行政执法支队、边防工作站以及海警支队等（表3）。二是休渔制度的接受者，即码头内的渔民。三则是介于区政府和渔民之间的“中间人”。“中间人”是与政府部门有着特殊利益关系的个人或群体，通过向渔民收取一定数额的“保险费”以“保护”其违法违规捕捞行为不受查处而形成的合作担保机制。

表3 Q市休渔制度的主要执行者及职责

2.行动情境

为了清晰把握促使渔民采取违法违规捕捞、缴纳“保险费”等投机行为的影响因素，从行动者集合、行动者的资源、行动者信息以及行动者策略选择等四个方面，通过对海洋与渔业局渔政处领导、部分渔民的深度访谈以及实地观察，进而探究上述四因素对渔民行为选择的影响。

（1）行动者集合：是指行动者的数量及角色。休渔制度运行的主要行动者是渔政执法人员和渔民，他们在数量和身份地位上存在明显差异。Q市渔政执法人员共计200人，仅N码头就有渔船172艘，二者呈现严重的不对等。在身份地位上，作为公共池塘物品的海洋渔业资源具有非排他性和竞争性，渔民基于个人效益最大化对渔业资源有着强烈需求，从而刺激奥林匹克式的竞争心理和行为的产生。因此，作为渔业资源维护者的执法人员自然成为管理者和监督者，渔业资源的占有者即渔民则成为被管理者和被监督者。

（2）行动者的资源：即行动者的认知水平、价值观念、能力、社会关系网络等。N码头的渔民或是受传统农耕文化影响的原四川农民，或是世代以捕鱼为生的传统渔民，知识文化水平相对受限。与保护渔业资源永续发展相比，他们更倾向于追逐自身利益，并能理解渔民们为维持生活而采取的违规行为。而执法人员受到上级主管部门指示，在休渔期内对邻近海域进行巡查，对保护渔业资源给予重视，渔政执法人员之间各司其职，渔政与边防、海警联合执法，推动渔业资源可持续发展。

（3）行动者的信息：行动者所掌握的休渔制度运行的成本和收益、进行或查处违规捕捞的机会和能力以及行动者的策略选择等信息的多少和准确程度决定着行动者做出何种选择。对执法人员而言，上级部门的重视程度、休渔期执法的资源支持力度、渔船靠港情况及历年违规捕捞高发海域等都会对他们的执法行动部署及选择产生影响。对渔民来说，他们的行为选择受到休渔期经济损失的大小、渔业资源的丰富程度、区域内部规则、政府对休渔的态度及措施以及其他渔民的选择等信息的影响。

（4）行动者的策略选择：行动者将掌握的信息进行处理后，基于“经济人”假设做出相应的策略选择和行动。在我国，政策的实施由中央为主体发动，透过压力型体制向下推动，上级凭借其财权和人事权的优势，通过纵向的高位推动，可以很好地动员下级执行命令[16]。对于执法人员而言，一方面高政治势能要求其具有较强的政治意识，能够察觉到休渔制度的政治压力，并对休渔制度予以忠实执行；另一方面，他们还要面对实际工作中人员及物资配备不足的操作压力以及来自渔民群体的反抗与投机的执行压力。多重压力使执法人员处于进退两难的尴尬境地，在自身收益最大化驱使下，中间立场成为执法人员的最佳选择，选择性执法的现象由此出现。对于渔民而言，由于渔业资源维护是一个长期性、持续性过程，休渔制度所带来的收益并不能及时、直观地兑现，休渔制度的遵循很大程度上依赖于渔民对资源可持续利用重要性的认知程度。认识到海洋渔业资源休养生息重要性的渔民会忠实遵从伏季休渔制度。其他渔民的遵从行为以及渔民间的监督机制也会对渔民个人行为产生影响。

3.影响休渔制度行动舞台的外生变量

休渔制度的运行不仅受到内部行动者和行动情境的影响，还受到渔业资源属性、社群属性及运行规则等外部因素的影响（图3）。渔业捕捞是否“自由准入”、社群成员是否具有同质性及资源竞争场域内的具体规则等均会对行动者的行为选择产生影响，进而影响休渔制度的实施效果。外生变量对N码头休渔制度的运行具有较强的制约作用。

图3 政治势能下影响行动舞台的外生变量

（1）自然物质条件：对于作为公共池塘资源的海洋渔业资源，在受益上有着较强的非排他性。在我国，海洋渔业资源实际上处于“自由准入”状态，尽管采取了渔业捕捞许可证等“有限准入”措施，但在渔业资源竞争场域内仍然充斥着大量“三无”渔船，由此导致了奥林匹克式的竞争心理和行为以及捕捞能力过剩的现状，进一步使海洋渔业资源陷入了“公地悲剧”。

（2）社群属性：对于渔民来说，休渔制度行动舞台的社群主要由本地渔民和四川籍渔民构成。在地缘关系影响下，两个渔民团体内部在文化积淀上存在较强的一致性，共享一套相似的价值观念，团体内部具有较高的粘合度，在渔民团体内部达成约定俗成的规则与惯例具有较大的可能性。但本地渔民与四川籍渔民的融合是有限的，他们仍然囿于原有的地缘“圈子”，渔民的社群属性使得在整个群体内建立共同规范与惯例的难度较大，建立监督与制裁机制的成本也较大。

对于执法人员来说，虽然其学历、专业背景、个人经历不一，但都是体制内的同事，在工作中存在紧密联系，更容易形成对伏季休渔的一致观念。且对执法人员有一套完整统一的工作规范与要求，受到上级的监督与考核，更容易在行动规范上达成共识。

（3）运行规则：在海洋渔业资源治理过程中，捕捞许可证制度和生产成本补贴制度是影响休渔制度行动舞台的主要运行规则。前者规定了渔业资源的使用者如何界定，确立了以许可证为依据的资源使用者的身份规则，是渔民从事捕捞作业的必要条件；后者则是在党中央生态文明建设的政治势能渗透下，S省原海洋与渔业厅对渔民在休渔期内的行为选择进行补偿与处罚，确立以渔业生产成本补贴额度为依据的资源偿付规则。燃油补贴的发放对象为渔业捕捞许可证的持有人，一旦违法违规捕捞行为被查处，则按相应比例扣除当年生产成本补贴。

（四）制度困境之源：行动情境下的行动逻辑及行为选择

在休渔制度运行中，执法人员和渔民是主体，但作为制度制定者的国家及各沿海省市的海洋与渔业局的作用不可忽视。制度制定者、执法者与接受者在行动情境中的利益结构受自然物质条件、共同体属性及运行规则影响，而休渔制度的调整使得三者之间原本就存在差异的行动逻辑和行为选择变得更加对立和不兼容，休渔制度在这种冲突中陷入困境。

1.制度制定者的国家逻辑

伴随着“生态文明”的提出，党和国家的治理理念也体现出与时俱进的勇气与智慧。2003年，胡锦涛在十六届三中全会上提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观”；2012年，党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局。近十几年来，全国水产品海洋捕捞量总体上呈增长态势，海洋捕捞渔船保有量居高不下，捕捞能力随着技术的发展而逐渐提高，海洋渔业资源面临枯竭。旧有的休渔制度及配套措施治理效果并不显著，尽管实施已有二十余年，维护渔业资源可持续发展的理念并未深入人心，偷捕行为越发猖獗。同时，基层执法人员在执法过程中拥有较大的自由裁量权，对其海上执法行为也难以进行有效监督。面对渔业资源趋于枯竭、渔民偷捕屡禁不止、执法行为难以监督的现状，在党中央推进生态文明建设的高政治势能下，原农业部选择将休渔期延长为四个月，期望以国家层面的制度安排推进海洋渔业资源的有效治理。

2.执法人员的科层逻辑

科层组织是现代国家的基本组织形式，其核心是中央政府拥有行政统辖规划的权力，特别体现在人事安排和资源调配上的权力[17]。在我国的威权体制中，中央通过自上而下的人事任免来保持科层制的一致性，在资源上掌握着极大的动员和调配权。因此，为厘清执法人员的行为选择逻辑，对其行为选择从行政压力和资源支持的两个维度、四种可能结果关系入手，分析其在行动情境下的行为选择（图4）。

图4 执法人员行为选择结果

第一，如果执法人员面临的是高行政压力和强资源支持，他们会在休渔制度调整后，在执法者内部进行动员，引起所有执法人员高度重视并全力投入，以动员式执法来完成上级的行政指令。第二，如果执法人员面临低行政压力，但拥有较强的资源支持，那么他们在休渔制度执行中将不会面临操作压力和执行压力，只需照章程办事以完成上级所下达的任务。第三，如果执法人员面临的是行政压力低、资源支持也弱的情况，严格执行休渔制度会损害自身利益，更趋向采取观望态度，再做出有利于己的行为选择。

而实际情况中的执法人员却陷入了高行政压力和弱资源支持的执法困境。伏季休渔制度的主要执法力量是渔政执法支队，休渔期间的执法力量由Q市海洋发展局统一部署，执法人员及船艇在全市范围内轮流巡逻。全市现有执法人员200人左右，执法船艇16艘，紧缺的人力与物资在旧有休渔制度下早已运转困难，而在休渔期延长为四个月后，执法力量就显得更加单薄，执法人员的工作强度、行政压力大幅增加，市海洋发展局要求执法人员24小时不间断巡逻，执法人员在岗时间、要查处的偷捕行为都明显增加。面对高行政压力和弱资源支持的现实境况，执法人员往往是一个有限理性的“行政人”，是“经济人”和“心理人”的结合体，在满意原则指导下，选择性执法是他们在现实可供选择策略中的最佳办法。

3.渔民的有限理性逻辑

渔民群体是基于理性采取行动的群体，但由于受到信息获取有限性和方案结果不确定性等因素的影响，渔民既无法获得关于执法者及其他渔民行动选择的信息，也难以估算每种行动策略的预期收益与成本，这样的理性只能是有限的。N码头的渔民多数来自四川农村，受传统农耕文化影响，在观念和思想上比较保守，使得他们在休渔期间宁愿承担因此而带来的直接经济损失，也不愿冒着被查处和罚款的风险出海偷捕。

然而当追求安稳平和的渔民群体中有“中间人”的介入时，渔民的行为选择便发生了改变。“中间人”是与政府部门有着特殊利益关系的个人或群体，渔民在休渔期通过向“中间人”缴纳“保险费”，获得“中间人”对其违规捕捞行为的安全担保后，便可出海捕捞，即便在捕捞中被渔政执法船拦截检查，“中间人”也能通过与政府部门的特殊关系使偷捕渔民被安然无恙地放行。此外，在当前的渔业资源竞争场域内，充斥着大量的“三无”渔船和外地籍电网船，它们在逃脱制度与法规约束的同时极大地挤占了渔民的资源和利润空间。一面是家庭生活压力及在捕捞业中巨大的沉没风险，一面是偷捕查处的严重后果，渔民家庭陷入无路可走的境地，不得不向“中间人”缴纳“保险费”，寻求降低偷捕风险。

（五）行动者间的互动关系

根据上述各方主体对休渔制度的行动逻辑及选择的分析可以看出，各主体间的利益紧密联系在一起。本文将行动者之间的互动关系总结为以下三类（图5）。

图5 行动者间的互动关系

1.区政府与执法人员和“中间人”之间的互动

区政府按照市海洋发展局的工作要求，向执法人员发布行政命令，督促其做好休渔期的监督和巡查工作，对渔民违规捕捞行为采取“零容忍”的态度。“中间人”向区政府输送利益，建立起长期的特殊利益关系，对“参保”渔民的处罚进行暗箱操作，对其偷捕行为视而不见。

2.执法人员与区政府和渔民之间的互动

执法人员与区政府领导是上下级关系，接受上级的领导并执行其行政指令，完成上级领导下达的任务，争取以良好的绩效考核结果来获得晋升。在实际操作过程中，由于信息的不对称，且监督环节流于形式，执法人员往往是“上有政策，下有对策”，在执法资源的不利条件下，进行选择性执法。

3.渔民与执法人员和“中间人”之间的互动

渔民的偷捕行为会受到执法人员的查处和惩罚，渔民如果向“中间人”缴纳“保险费”，由“中间人”与执法人员进行“沟通与协调”，保护渔民的偷捕行为并从中获得更多收益，以规避违规捕捞的风险和惩处。

（六）评估准则与产出

评估准则是行动者用以评估结果与结果产出过程的一套价值体系，主要包括经济效率、公平性、适应性、责任性以及合乎道德，其中，公平性包括投入产出平衡以及再分配公平[15]66-67。根据上述标准，休渔制度下N码头的渔民对自己和他人的现实行动或产出进行评估与比较，以相应调整下一步行动。同样，执法人员除调整自身行为外，还能凭借其既有的权力与资源对休渔制度下的运行规则加以修正。休渔制度的实施有着历时性特征，随着政治势能自上而下、由弱到强地渗透，基层治理场域内的渔民、执法人员等相关利益主体也在长期的互动与交往中不断地对自身及他人的行动进行评估比较，并持续地对其行动逻辑与行为选择加以调整。

综上所述，N码头是一个汇聚着多重矛盾与冲突的治理场域：一是制度制定者基于国家逻辑所颁布的伏季休渔政策未能合理关照渔民群体利益，承受着多重压力的渔民采取了投机行为。二是制度制定者一方面对执法人员施压以保证伏季休渔实施效果，另一方面在执法船艇等物资与人力上又缺乏支持，执法人员面对高行政压力与弱资源支持则采取了选择性执法与“共谋”行为。三是执法人员作为制度制定者与渔民群体间的桥梁，在制度实施过程中，无论是严格执法还是选择性执法，都难免与渔民发生冲突造成双方关系紧张。综上所述，正是由于各主体在互不相同的行动逻辑驱使下产生了不同的行为选择与互动模式，伏季休渔制度才在多重矛盾与冲突中走向了困境。

五、优化伏季休渔制度的对策建议

（一）短期举措

制度制定者、执法者与接受者之间因利益倾向与行动逻辑的不同而产生的矛盾冲突亟待解决，探究在短期内采取何种兼具可行性与有效性的措施已迫在眉睫，本文从三对矛盾冲突出发提出如下建议：

1.建立严格公正的奖惩机制

休渔期的再次延长缩短了渔民的可捕捞时间，生活压力驱使其采取冒险偷捕等投机行为。有关部门在着力推进渔业资源可持续发展的同时，也应对渔民的生活状况给予合理关照，为遵守休渔规定的渔民发放补贴，激发其遵循制度安排的积极性与主动性。对于违法违规捕捞的渔民应严加惩戒，提高罚款额度并采取相应的教育、拘留措施，以提高偷捕的风险与成本。

2.运用新兴技术建立推广休渔“智慧防控”体系

休渔期执法任务重、执法资源与人力紧缺是制度实践中的一大难题，也是导致选择性执法与“共谋”行为发生的关键因素。休渔“智慧防控”体系主要由船舶自动识别系统、光电雷达、双光谱摄像机等组成，能够通过多维度数据采集、计算、分析和研判，实现海域人、船、物和水文信息等关键要素“全管控”，为打击违法违规捕捞活动提供有力支撑。

3.建立健全公众监督反馈渠道

建立健全公众监督反馈渠道，鼓励公众对渔民的违法违规捕捞行为进行投诉与检举，同时，渔民等相关主体对“中间人”群体收取“保护费”以达成“共谋”行为进行监督举报。目前休渔期公众反馈渠道较为单一，以电话举报为主，辅之以市长信箱、政府网站留言板等渠道，且后者回复间隔时间长，沟通效率较低。鉴于公众不同的数字素养水平，有关部门可以增设休渔专用举报意见箱，在门户网站上开设举报监督专栏，并调专人负责核实与处理，提高反馈效率。

（二）远景规划

当前我国海洋渔业资源管理以投入控制手段和技术性手段为主，以产出控制为导向的管理制度尚未健全。因此，本文构想了三条阶段性、渐进式的渔业资源管理举措，以弥补现有管理手段的不足。

1.推进渔业资源总量评估

当前我国渔业资源管理制度以投入控制手段和技术性手段为主，伏季休渔便是后者的典型代表。但仅靠限制捕捞时间及作业方式等难以实现渔业资源可持续发展，必须转变管理导向，以产出控制手段为主，即通过渔业资源总量评估，确定每年度的可捕捞总额，以控制当前过剩的捕捞强度。

2.建立个人可转让渔获配额制度

产权制度的缺失是导致“公地悲剧”的深层原因，面对竞争而非排他的海洋渔业资源，渔民难以遵守总可捕捞量制度。因此，要将全国每年度的可捕捞总额层层分配至渔民个人，即实施个人可转让渔获配额制度，规定渔民当年度渔获物的“产权”，使渔民在规定限额内从事捕捞活动。

3.推行“捕捞指标”三权分置

在将可捕捞总额分配到渔民后，必然会加剧渔政部门的监管压力，难以对所有渔民的捕捞量进行统计。因此，借鉴在农村土地改革中推行的三权分置，即农民流转土地经营权后，保留承包权，农民可以在流转的公司中继续工作，并每年收取经营权分红，对渔民所持有的“捕捞指标”可以进行三权分置，即所有权、承包权和经营权，所有权由国家掌握，渔民享有“捕捞指标”的承包权和经营权。在分置的同时，允许渔民将经营权进行流转，从而将其流转集中于一家企业，由企业统一对流转的指标进行使用，渔民可以在企业中继续从事工作，并从流转的捕捞指标中收取分红。同时，企业应该向集约化、产业链方向发展，提高渔业资源的利用率，并规定企业是面向市场的唯一合法主体，形成严格的市场准入，从而有利于执法部门的统一监管，对化解现阶段渔民“上岸”矛盾具有积极作用。

六、总结与展望

在奥斯特罗姆的IAD框架基础上，引入“政治势能”的概念使治理结构得以立体化，有利于深刻理解伏季休渔制度的实施与执行过程以及制度困境的形成动因。首先，自“十三五”规划以来国家层面关于严格控制捕捞强度与加强伏季休渔管理和执法的政策文本不断出台，党的十八大正式将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局。其次，地方政府在识别到休渔制度的高政治势能后，通过强调政治意识、落实监管责任、制定工作方案和建立配套制度来推动休渔制度良性“落地”，使休渔制度的政治势能进入到特定的行动场域。最后，在高政治势能影响下，基层执法人员往往面临着巨大的行政压力，而执法船艇等资源支持的不足使执法人员陷入困境，选择性执法成为其最佳应对策略；渔民作为制度的接受者，休渔期调整所带来的一系列变化造成其投入与产出的不平衡，渔民不得已采取偷捕行动，或者在“中间人”的利益疏通下，通过缴纳“保险费”来为其偷捕行为“保驾护航”。由此，海洋渔业资源治理在行动者的价值逻辑与行为选择的矛盾与冲突下陷入困境。

本文在分析伏季休渔制度困境形成动因的基础上，进一步提出对策建议。在近期内，建立严格公正的奖惩机制，运用新兴技术建立推广休渔“智慧防控”体系，并建立健全公众监督反馈渠道。从长远来看，应转变现有管理导向，推进渔业资源总量评估，变投入控制为产出控制，并引入产权制度化解“公地悲剧”，以此为基础，推行“捕捞指标”三权分置。

总之，通过对奥斯特罗姆IAD框架的修正，将政治势能延伸至基层治理，丰富了中国情境下公共池塘治理问题的研究，并在此基础上对休渔制度下各方参与者的价值逻辑和行为选择进行剖析，揭示了我国渔业资源治理困境产生的深层原因。学术界关于我国公共池塘问题的现有研究侧重于讨论特定场域内的基层治理逻辑，而忽视了自上而下的政治势能对基层治理的影响。本文试图引入“政治势能”的概念对制度分析与发展框架加以修正，以实现西方治理理论与我国公共池塘治理问题的有效对话。不过，在公共池塘治理中，党与政府在资源和权力上占据主导地位是否能够有效实现治理目标，社会力量是否可以在其中代替政府的作用，奥斯特罗姆所倡导的自治组织能否在中国情境下建立并发挥作用，这些问题还有待于进一步深入探究。