论校长负责制的发展、意义及优化思路

明陆陆 （青海民族大学政治与公共管理学院）

一、校长负责制的发展过程

回顾中华人民共和国成立以来学校领导体制变革的历程，校长负责制改革主要围绕着两条主线开展：一是党政关系，二是民主与集中，形成八个发展阶段和相应的八种主要领导体制。

（一）校务委员会制度

在解放初期主要实行的是校务委员会制度，这是第一个阶段也是第一个时期，是校长负责的雏形时期。当时接管了很多旧学校，指派了大批共产党员干部进驻学校主持学校工作，成立了由进步人士和教职工组成的校务委员会。维护学校的正常教学秩序，实现民主、进步教育，在这一临时过渡时间，起到积极作用。但是由于校长职权不明确，容易导致学校工作无人负责的现象，不利于学校长期发展。

（二）校长负责制

1952年3月，由国务院批准，中共中央颁布了《中学暂行规定(草案)》和《小学暂行规定(草案)》，校长负责制开始在我国基础教育阶段实施，从此校长责任制进入我国教育的史册。明确规定了实行校长负责制，校长负责学校的全面工作，必要时可以设立副校长，协助校长处理日程事务。从此，“校长负责制登上中国学校管理体制的舞台。在此时克服了学校无人负责的弊端，加强了学校的管理，对于教育质量的提升起到积极的作用。但是由于没有强调党对于学校的监督和管理，以至于在后期的学校管理中，有些校长的政治品质薄弱，滋生了一些官僚主义作风，一人独权。

（三）党支部领导下的校长负责制

在1957年整风运动中反右后，针对“负责制一人”独大的缺陷，在中小学普遍设立党支部。由于党政职责不清晰，结果造成党政不分，以党代政，书记说了算的现象。教育行政部门难以发挥作用。

（四）地区党委和教育行政主管部门领导下的校长负责制

20世纪60年代初，教育部颁布了《全日制中学暂行工作条例(草案)》和《全日制小学暂行工作条例(草案)》，总结了中华人民共和国成立以来教育工作的经验教训，提出中小学实行“当地党委和主管的教育行政部门领导下的校长负责制”。其中规定校长是学校实际负责人，负责学校的全面工作。学校党支部对学校教育行政工作有监督的责任。这一政策实施以后学校的党政工作分工明确，矛盾也较少了。充分体现了校长的行政职能，学校的教学和管理成效显著，教育质量得到明显提升。

（五）“革命委员会”制

1966年到1976年，教育发展受到很大冲击，学校管理进入瘫痪状态，停滞发展。

（六）党支部领导下的校长分工负责制

1978年9月，教育部下发修改稿《全日制中学暂行工作条例(试行草案)》和《全日制小学暂行工作条例(试行草案)》。对学校领导体制作出重大修改，明确规定实行“党支部领导下的校长分工负责制，党支部领导学校全面工作，学校的重大问题，必须由党支部讨论决定”。这种制度在历史上实行了十几年。

（七）逐步实行校长负责制

在1985年，中共中央总结历史经验和教训，决定实行全面的校长负责制，颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》。《决定》要求“学校逐步实行校长负责制，设立校长主持的校务委员会，建立健全教职工代表大会”。校务委员会作为审议机构，教职工委员会作为民主管理和民主监督机构。学校党组织从过去包揽一切工作中解脱出来，主要工作转移到党的建设和思想政治工作上，监督党的各项方针政策的落地。在这一体制下，中国教育进入快速发展时期。

（八）全面实施校长负责制

1993年，颁布《中国教育改革和发展纲要》指出：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。校长要全面贯彻国家的教育方针和政策，依靠教职员工办好学校。”明确全面贯彻校长负责制，也是对前面校长负责制的补充和完善，要求学校管理体制内实行校长负责制，校长负责学校的全面工作，校长是学校领导的核心、党支部保证和监督，教职工委员会民主参与。

（九）建立党组织领导的校长负责制

在2021年1月，中共中央印发了《关于建立党组织领导的校长负责制的意见（试行）》，为推动中小学的变革和发展，在吸收和总结历史经验的基础上对中小学领导体制上做出的重大改革，为办好学校教育提供最大的制度保证和政治底气，把党的全面领导的政治又充分转化为学习高质量发展的动能。

二、实行党组织领导的校长负责制的意义

实行党组织领导的校长负责制的目的是克服历史上学校工作领导上党政权力和责任不清晰，权力抵触、责任不明确的弊端，为实现学校科学、高效、合理、健康地发展，提供体制上的支持。党组织代表的是集体，总览全局，统筹推进，在坚持党组织领导的基础上，支持校长依法行使行政权力。“党组织”与“校长负责”是相互协同、不可分割的有机整体。校长实施党组织领导的校长负责制具有重大意义。

（一）学校管理水平显著提升，实现现代化管理

首先，党组织领导的校长负责制的实施，保证了校长权力的合法性，确保了校长权力制度的保证。明确中小学校党组织对学校教育工作的全面领导，明确校长全面负责教育教学和行政管理工作。校长成为学校行政管理的最高领导者、决策者和指挥者。权责明确，既是行政实施的决策者，也是行政决策的实施者。其次，党支部作为政治核心，主要在政治上发挥保障和监督的作用，即保证党和国家的教育方针得到贯彻和实施，保证学校的工作有效运行，不偏离政治方向，同时监督学校校长和学校领导的权力不会被滥用。这样就实现了党管党、政管政，党组织摆脱行政事务，抓好本职工作。最后，教师组成教职工代表大会，以职工代表的形式参与学校管理，对校长的行为进行监督，保证校长的决策符合广大教职工的切身利益。校长、党组织、教代会各司其职，各负其责。构建职责明确、协调顺畅、运转高效、作用到位的现代中小学校管理体系，落实好立德树人根本任务并保驾护航。

（二）调动了教职员工的积极性 ，发挥教师潜能

首先，我国是社会主义国家，一切权力属于人民，人民是国家的主人。同样，在学校工作中，教师和其他职工也是学校的主人，有权利参与学校的管理。通过教职工代表大会可以让教师参与学校管理和决策，弥补因为校长个人能力不足等问题带来的决策风险和管理失误，实现决策的民主化、科学化。其次，根据马斯洛的需求层次理论，人们在满足了自身低层次需要以后就会渴望实现自我价值的需要。自我价值实现的需要是高级的需要，教职工在满足了生活需要后，对于价值实现的需要越来越高，在满足教职工高层次需要后，会让教职工产生荣誉感和归属感。能够极大地激发他们的工作热情。最后， 教职员是学校的主人，他们长期工作在教育教学的一线，对于教育事业的发展有着最大的发言权。他们才是教育改革的主力军，通过党组织领导下的校长负责制让教职工通过教职工代表的形式参与学校的管理。党组织领导的校长负责制大大激发了教职工的积极性，发挥了教师的潜能。

（三）提升了学校的教育教学质量，落实教育方针

学校教育一直是中国实施素质教育的主战场。学校作为知识传播，人才培养的重要基地。育人成为学校一切活动的出发点和最终归宿。学校各种管理的最终目标是实现国家教育目的，落实国家的教育方针。党组织领导的校长负责制就是通过打开学校管理的这个 “小切口”，实现教育管理上的“大改革”，是对我国教育管理格局的大调整。首先，教师作为教书育人工作的一线人员，是保障教育教学质量的关键所在。因此，教师的工作状态和工作能力直接影响学校的教育教学的水平，影响着育人工作的水平。党组织领导的校长负责制能够切实关注到学校教师的需要，及时改变和调整教师所需要的服务，解决教师的困难，使教师全身心投入教学工作，提高教育教学水平。其次，学校的育人方式除了课堂教学以外，学校的管理和服务也影响育人，能为师生提供优质的管理和服务同样至关重要。教学通过智力因素影响学生发展，而管理和服务通过非智力因素影响学生的发展。最后，党组织领导的校长负责制，党组织充分从行政管理工作中分离出来，注重教职工的思想教育工作和思想政治工作，让老师们思想走在前，牢记教育使命，落实教育方针。

三、校长负责制实施遇到的主要问题及应对策略

党组织领导的校长负责制是学校内部的管理体制的重要改革，给学校注入了新的生机和动力。校长负责制是一种符合现代学校管理的运行机制，但是实际的推行过程中并不是一帆风顺的，政策制定的目标与实际存在差异，偏离了校长负责制的初衷。找出问题所在，才能更好地改善教育体系的运行。

（一）政府和教育行政主管部门干预太多

从校长负责制政策而言，是为了能够从上级行政主管部门那里取得充分的自主权，校长可以根据学校的实际情况，从实际出发，实行特色办学。校长对学校有着自主管理权，然而实际运行过程中，教育主管部门对于学校自主办学的束缚太多，审批太多，在人事、经费、教育和教学方面行政指挥不断。导致学校校长的独立法人地位不牢固，导致校长权力上的“内虚”，校长实权被弱化，导致校长对工作的积极性和热情受到挫伤。

应对策略：政府和行政部门应该充分学习和讨论校长负责制的意见内涵，划清教育主管部门和校长的权利边界，细化职责，明确国家对于校长独立“法人”的地位，在此基础上给校长足够权力空间，让其在人事、经费、教育和学习管理方面放开“手脚”，消除自主办学的各种干扰因素，充分放权。政府部门做好监管和考核，运用校党组织和教职工委员会对校长的行政职权做好监督。

（二）校长权力制衡机制不完善

自古以来，权力一直是“好东西”，权力下放不够会影响校长负责制的机制的发挥。现在很多地方的中小学书记和校长都是一人兼任，校长在学校管理的过程中就容易受到主观因素的影响，导致行政实施过程有失公平、公正的情况出现。在校长负责制的学校，校长享有机构设置权、人事权、经费使用权、课程设置权、教学管理和校资产使用权，对于权力的边界和规划不清晰，造成校长自己裁定权力边界。面对自我约束能力弱，监督机制薄弱的学校，校长容易在这种情况中迷失方向，甚至触犯法律。

应对策略： 人民和政府赋予了校长自主办学权力的同时，也要求校长履行责任，只有权责明确，才能防止腐败、懒政等官僚主义的发生。要做好校内监督机制，完善校长工作细则。在学校设立党组织对校长的行政职能进行监督和考核，教师代表大会参与学校管理和参评校长职能履行情况。设立家长委员会，对学校教育教学工作做定期的调查和指导，优化学校办学理念和举措。让校长的权利和责任暴露在“阳光下”。

赋予权力的同时赋予监督和责任，可以让校长负责制走在阳光下，带领学校走向特色化办学，完成国家给予的教育任务，切实为国家培养出优秀人才。

（三）提高校长自身素质，提升管理水平

在校长负责制的实施中，校长成为学校行政工作的核心和关键，校长负责学校的全面管理。校长某些短期行为可能会造成学校发展的停滞。校长发挥其管理才能，调整管理目标，实现学校的健康发展至关重要，所以，优秀的校长就带动了一个学校的优秀。提高校长的自身素质和管理水平，成为影响校长负责制成效的关键部分。

应对策略：政府和教育行政部门应该重视校长的培养和培训。多给校长学习进步的机会和时间，组织校长集体学习和研讨，学习马克思主义思想、方法论、教育管理等，让校长在思想上武装起来，为学校变革提升思想经验；多给校长参观学习和研讨的机会，去吸收和借鉴优秀学校的发展模式和方法，解放校长们的思想，为学校变革积累实际经验。同时要注重对后备校长人才的选拔，注重校长人才层次化。只有提升校长自身才干，才能更好地适应校长负责制，带领学校走上一条特色办学的道路。

从目前管理理论来看，校长负责制是最佳的现代学校管理制度，一方面，能够实现学校的现代化管理，另一方面，调动学校的积极性，发挥学校师资的潜能，还能提升学校教、办学水平，落实教育方针。对于学校的生存与发展和学校内部管理制度的完善都发挥着举足轻重的作用。

校长负责制一定不是简单的放权，也不是简单的政校分离，而是让学校有更好的自主办学的主动权。放权的同时要做好权力的考核和监督。要完善校长负责制的细则，对校长滥用权力的情况进行规避，合理、合法、和谐使用校长权力，最大限度激发学校的潜能。教育是要发展的，改革是需要探索的，在校长负责制发展的过程中一定会暴露出不足和缺点。有问题和缺点不等于我们就要否定校长负责制，而是要从制度上完善它。做好权力的使用和监督，让校长负责制更加完善，确保校长负责制在组织体系、制度体系和工作机制上的完善，让学校协调、高效运转，能够办好人民满意的教育，为中华民族伟大复兴培养出优秀人才。