绿色发展视角下内蒙古园区经济发展探析

齐 慧

一、引言

产业园区的发展最早可追溯到古罗马帝国时期，国际上公认的第一个现代产业园区是成立于1959年的爱尔兰香农园区。世界银行对产业园区的定义是：广泛意义上指某种政策取向下采取一定经济内容和形式的特定范围区域，虽然形式多样、类型丰富，但实质上都是为了实现既定的主要经济目标，依托空间上具有物理边界的地域单元实行倾向性政策。从20世纪五六十年代起，全球范围开始兴起产业园区的建设浪潮，产生出不同功能、不同类型的经济园区，历经半个多世纪至今仍然活跃在世界各国的经济舞台。

1978年改革开放后，为解决经济体制中长期存在的机构臃肿、审批手续繁杂问题，我国决定设立经济开发区作为经济发展的突破口。本着先行先试、试点改革、逐步推进的原则，我国于1980年设立深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区，随后于1984年批准14个沿海开放城市建立第一批国家级经济技术开发区。2018年国家审核通过的开发区目录共计2543个，包含经济开发区、高新技术产业园区、保税区等多种类型，几乎囊括了经济特区的所有主要模式。

我国的产业园区伴随着改革开放和经济快速增长而产生、发展和壮大，目前已形成以经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区及其他功能型园区为主体的相对独立完整的园区体系。体现出如下发展特点：一是园区数量不断上升。截至2021年，国家级各类开发区和省级各类开发区共计2735个。二是经济规模不断扩大。2010—2020年，国家级经济开发区地区生产总值由3.36万亿增加到11.6万亿元人民币，财政收入由0.69万亿增加到2.10万亿元人民币，税收收入由0.58万亿增加到1.90万亿元人民币，年均增长率均超过10%。三是功能定位不断升级。随着经济高质量发展，园区也向着绿色循环低碳发展。

二、内蒙古产业园区发展现状

内蒙古产业园区紧紧抓住改革开放、西部大开发、振兴东北老工业基地等历史机遇，充分发挥内蒙古的资源优势，通过产业园区这个发展平台，逐步建立起煤化工、稀土深加工等优势特色产业，经济结构、产业结构、区域发展不断优化升级。总的来说，内蒙古产业园区经历了以下三个阶段。

（一）起步培育阶段（1978—2000年）

从“一五”计划开始，在国家整体计划经济发展体制下，在党中央的政策支持下，内蒙古依托自身资源优势，初步发展形成以煤炭、电力、冶金为主的具有地区和民族特色的工业体系，为内蒙古发展奠定了坚实的基础。改革开放后，内蒙古紧紧抓住政策机遇大力发展园区经济，先后成立包头稀土高新技术产业开发区、满洲里边境经济合作区等产业园区。截至2000年，内蒙古共建立了18个开发区，实现工业增加值59.85亿元，比上年同期增长128%。经过10年的开发建设，内蒙古开发区已初具规模，成为高新技术发展、出口创汇、经济增长的重要基地。

（二）稳步发展阶段（2001—2014年）

2000年，我国决定实行西部大开发的战略决策，随之在政策体制和各种资源的倾斜支持下，西部地区的建设热潮逐步高涨起来。内蒙古划归到西部大开发的12个省市区中，全区各地特别是中西部盟市把发展工业园区作为全面推进工业化进程的切入点，形成了一股园区开发热。2003年全区各级共计87个产业园区中，2001年1月以后批建的就有60个，占比达到69%。为了抑制这种突击批建行为导致各种违法乱纪现象，引导园区健康有序发展，国务院于2003年7月18日发布紧急通知，要求各地暂停审批各类开发区，并开始在全国范围内开展为期3年的清理整顿。按照国务院通知精神，内蒙古对区内所有园区进行优化整合。

2011年，自治区党委、政府决定实施“双百亿工程”，即从2011—2013年，通过全区各级政府和相关部门的努力，使全区营业收入超百亿元的大型骨干企业和重点产业园区合计达到100个左右，目的是从“十二五”开始，逐步做大做强工业经济、推进产业集聚发展，使内蒙古大型企业和产业园区的数量与经济总量匹配发展。

（三）转型升级阶段（2015年至今）

为进一步提高产业园区发展质量和效益，2015年，自治区政府出台指导意见，提出内蒙古产业园区要转变发展方式，依靠技术进步和技术创新延伸产业链供应链，大力发展战略性新兴产业和生产性服务业，推动产业转型升级，促进园区提质增效。2017年，自治区政府出台具体实施方案贯彻落实《中国制造2025》，提出内蒙古要从开发绿色产品、建设绿色园区等方面统筹推进绿色制造体系建设。“十三五”以来，园区的产值、税收、利润实现较快增长，亩均收益水平明显提高，双百亿工程成效显著，园区向着高质量发展阶段迈进。2021年，全区产业园区规上工业产值超500亿达到9个，超千亿园区达到3个。

三、内蒙古产业园区发展中存在的问题

（一）缺乏整体规划，产业同质化竞争突出

2021年8月，内蒙古自治区政府公布了审核通过的开发区目录，明确将内蒙古开发区调整为62个。从目录中可以看出，全区62个开发区中，主导产业以化学工业为主的44个，农畜产品加工业为主的30个，机械装备制造业为主的20个，新材料和现代物流为主的各19个。虽经过一轮兼并整合、淘汰升级，但各盟市在化工冶金、农畜产品加工、现代物流等产业领域仍存在高度重叠性，产业与产业之间、园区与园区之间没有突破区域形成产业链条上共生关系的强大产业集群，仍各自为政，孤军奋战，导致资源低效配置和低水平重复建设，自治区整体产业布局规划水平有待提高。

（二）产业集群度不高，主导产业链条短

产业园区的发展重点在于产业集群的强化程度，自治区依据自身资源条件重点打造了煤化工产业集群、稀土新材料产业集群、农畜产品加工产业集群等几大产业集群。但是，当前还有不少产业园区仅仅注重区内企业数量上的集聚，园区内外企业间缺乏共生关系，没有专业化分工协作，产业关联度低，内生发展动力不足，专业化、链条化、特色化水平低，没有充分发挥产业的集聚效应。

（三）东西部发展不平衡

由于自然环境、社会环境和历史发展的差别，内蒙古东西部经济社会发展体现出非均衡发展态势，因此也拉大了东西部之间开发区建设的差距。62个开发区中，西部地区39个，东部区只有23个，西部开发区数量是东部的1.7倍。从经济指标来看，东部开发区也远远落后于西部地区。

（四）高新技术产业园区实力较弱

包头稀土高新技术产业开发区是自治区第一个国家级高新区，2018年国家公布的开发区目录中国家级高新区内蒙古仅有3个，占全部国家级高新区不足2%。2020年自治区产值超百亿园区占比达到84.2%，但是进入产值排名前10位的高新技术产业开发区仅有2个。2021年8月自治区审核公布的开发区目录中高新技术产业开发区有9个，占全部开发区的14.5%，其他开发区虽然也有部分高新技术产业，但总体来看，自治区的高新技术产业开发区存在规模较小、技术水平较低、经济辐射带动作用不强的问题。

（五）园区经济发展中产城融合度不够

内蒙古不少产业园区的规划体系中缺乏产业与城市协同发展方面的规划，这样就会出现许多问题：一是由于部分产业园区在规划编制上忽略了与城镇协调发展，因此在经济增长、土地利用、环境保护等方面就出现与城市相脱节的问题，导致后续发展潜力不足；二是部分园区在发展初期只重视生产，对生活性、服务性基础设施建设重视不够，导致公共服务配套设施滞后，园区内的生产区与生活区缺乏有效的功能衔接；三是有些园区远离城市，如果缺乏生活服务性基础配套设施，就会面临招工难、留人难等问题。

四、对策建议

（一）科学规划，统筹部署

严格依据土地利用总体规划和城市总体规划进行开发建设，自治区政府可参考借鉴国家主体功能区划分方法对全区统一规划指导和协调。在综合评估各盟市的区位优势、资源禀赋、经济水平等各方面因素的基础上，确定各盟市的主导产业或跨区域的产业集群。

（二）坚持绿色低碳循环发展，延长补全产业链

绿色低碳循环可持续发展是我国经济转型升级的重要方向，也是园区的发展方向。内蒙古要以招商引资和承接产业转移为着力点，积极推动大项目特别是全产业链项目、大企业特别是产业集群支柱企业落户园区，继续培育一批生态工业示范区、科技创新试验区等成百上千亿级大型园区，推动自治区优化产业布局，走生态优先绿色发展的高质量发展道路。

（三）促进东西部协调发展

一是自治区政府充分利用产业发展专项资金多渠道筹集发展基金，依托东部地区现有区域资源和产业基础，积极承接发达地区产业转移，进一步培育壮大主导产业，打造东部地区优势特色产业集群。二是紧紧抓住国家振兴东北地区等老工业基地发展战略的历史机遇，构建多元发展、多极支撑的产业体系，以工业园区为载体，推进特色产业、区域经济和生态环境一体化建设，增强区域经济社会发展的协调性和可持续性。三是充分利用中蒙俄经济走廊作为丝绸之路经济带组成部分的区位优势，积极推进二连浩特、满洲里等沿边开发开放试验区建设，进一步深化与俄蒙的全方位合作，实现互利共赢。四是鼓励东西部地区积极探索合作办园模式，合作共建产业园区，逐步缩短东西部之间发展差距，实现非均衡发展向协调发展转变。

（四）提升高新技术园区综合竞争力

高新技术园区是推动发展方式转型、产业结构升级、经济效益提升的重要载体。内蒙古高新技术园区当务之急是要大力引进人才、技术、资本等生产要素，提高科技创新和科研成果转化能力，进而提升综合竞争力。一是要积极落实自治区研发投入攻坚行动实施方案，努力加大科研经费投入，真正实现科技兴蒙。二是加强制度创新，建立激励约束机制，创造高效便捷的投资环境，吸引国内外大企业大项目落地生根，以此引进先进技术和管理经验。三是支持有条件的园区和企业与高等学校、科研院所开展合作，围绕主导产业建设技术研发中心和产业创新中心等合作平台，增强自主创新研发能力。

（五）推动产城融合，助力新型城镇化

工业化与城镇化相辅相成，在工业化发展过程中，产业园区便成了新型城镇化的助推器。如果一个园区不具备基本生活服务性设施就会变成空城园区，失去发展后劲。因此，内蒙古产业园区要实现产城融合，即产业园区在规划建设过程中就要充分考虑产业布局、城市功能、生态环境等因素，以期与城市（或城镇）在空间布局、主体功能、未来规划等方面实现吻合。

（六）持续优化营商环境

营商环境是一个地区核心竞争力和软实力的集中体现，良好的营商环境就是先进的生产力。自治区政府要立足当前谋划未来，持续不断优化营商环境，为产业园区高质量发展提供过硬的软硬环境。要充分发挥政府专项债券作用，多渠道筹集建设资金，支持园区污水处理、供热以及水电路等基础设施建设；大力构建信息化平台，支持园区智慧化建设。要围绕优化营商环境，全面落实国家市场准入负面清单制度，加强事中事后监管。精简审批项目和范围，建立一站式公共服务平台，进一步深化“放管服”改革，着力打造公平透明、风清气正的营商环境。