基层治理共同体视域下政务服务热线的体制机制建设

曹振宇

(鞍山师范学院 社会治理学院,辽宁 鞍山 114007)

政务服务热线一般认为起源于20世纪80年代初沈阳市政府设立的“市长热线”。随着经济体制改革的快速推进，社会利益诉求呈现多元化、复杂化趋势。21世纪初，全国各级地方政府及其职能部门也大多开通了政务服务热线。随着“建设服务型政府”任务的明确提出，各级各类政务服务热线功能得到强化，运行管理趋向专门化、专业化，并逐渐实现与互联网技术融合。然而，随着政务服务热线的不断开通，号码过多不易记、资源分散难接通、群众办事多头找等问题开始出现，并成为群众诟病的热点。2020年底，在推进国家治理体系和治理能力现代化建设的大背景下，国务院办公厅印发《关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》，明确“政务服务便民热线直接面向企业和群众，是反映问题建议、推动解决政务服务问题的重要渠道”，要求“以一个号码服务企业和群众为目标，推动地方政务服务便民热线归并优化”，政务服务热线由分散在各级政府和职能部门走向区域整合，由便民服务拓展为“为企便民”。全国各级各类政务服务热线快速归并整合为统一呼号的12345热线，并普遍搭建了门户网站、微信公众号、移动APP等多渠道融合载体平台，从技术上实现了从“耳边”到“指尖”、从声音到图文和视频等受理方式的丰富和内容表现形式的增强。当前，中共中央、国务院正在深入推进基层治理体系和治理能力现代化建设，明确提出“坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体”举措。政务服务热线鲜明的平台属性和介质特征，使其在基层治理共同体视域下面临功能定位的拓展深化以及体制机制建设的创新重构。

一、基层治理共同体视域下政务服务热线功能分析

基层治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程[1]。基层治理共同体是基层治理的重要载体。政务服务热线是政务服务诉求主渠道，一端联结公共服务职能部门(机构)，一端联结群众、企业，在化解矛盾纠纷中促进了基层治理多元主体的良性互动和有机团结，其鲜明的平台属性，使之成为基层治理共同体建设价值链接的重要介质、协同治理的有序枢纽和智慧治理的有力支撑。

(一)基层治理共同体的内涵和实质

中共中央、国务院在《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中明确提出，要推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平；建立党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系；坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。从这些基层治理的顶层设计出发，基层治理共同体的构成应该包括基层党组织、政府及其所属职能部门和公共服务机构、村(社区)、各类社会组织、广大人民群众、与村(社区)联系紧密的企业(单位)等成分主体，以及党组织全面领导的制度体系和多元主体良性互动的工作机制；其内涵可以概括为坚持“以人民为中心”发展理念，以党建为引领，以责任政府、服务政府建设为主导，以信息技术为支撑，构筑异质性多元主体间协同尽责的良性互动机制，促进自治法治德治有机融合，不断强化系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，高效调节发展不平衡不充分带来的社会矛盾,推动公共服务提供更丰富更精准，不断满足“人民群众对美好生活的向往”；其实质是“一核多元、融合共治”[2]，持续促进公共价值重塑与发展成果共享，从而实现从社区认同走向社会认同，从社会认同走向国家认同的“源头”[3]。

(二)政务服务热线的功能

在基层治理共同体视域下，政务服务热线通过受理、转办、反馈群众和企业诉求，成为各级党委政府及其所属部门、公共服务机构、村(社区)与群众、企业之间良性互动的重要介质；通过有序发挥主渠道平台作用，使各级党委政府对社情民意的掌握从“碎片化”走向“系统化”[4]，在因地制宜实施高位统筹、精准治理中强化各级党组织在基层治理共同体中的核心领导地位；通过链接整合“为企便民”资源和力量，有效化解矛盾纠纷，持续推动向基层放权赋能，成为协同治理的重要枢纽；通过提供科学长效的数据聚和分析和以问题为导向的预警监测服务，促进常态化管理和应急管理动态衔接机制建设，成为智慧治理的有力支撑。

1.政务服务热线是多元主体间良性互动价值链接的有效介质。基层治理共同体是一个由多元主体构成的有机体,不同治理主体存在着角色、地位、作用、利益诉求、价值观念等差异。这些治理主体的积极有序参与是基层治理共同体建设的前提和基础。良性互动能增强多元主体之间的有机团结，有效调动共建共治积极性，也能最大限度避免基层治理共同体行政化惯性趋向而陷入“单向治理”模式。政务服务热线建立了一端联结群众和企业，一端联结党委政府及其职能部门、公共服务机构、村(社区)的有序运行机制，“与群众和企业站在一起反映问题，与职能部门站在一起解决问题”[5]，在有效化解矛盾纠纷、及时传递政策信息的过程中，促进多元主体之间利益、价值、情感的良性互动，有利于寻求最大公约数，建立最大同心圆。同时，政务服务热线具有平台性、公开性、有序性的特点，使其成为政府部门、公共服务机构、村(社区)和群众、企业等基层治理主体间有机链接的重要载体。不仅群众和企业可以通过它反映问题，职能部门同样可以通过它与群众和企业进行沟通协商，厘清权责边界，降低对抗冲突，增强理解信任，促进价值认同共创，共同维护基层治理共同体的和谐稳定和健康发展。

2.政务服务热线是聚合资源协同治理的有序枢纽

基层社会的干群矛盾、企业内部的劳资矛盾、小区里的物业管理难题、邻里之间的纠纷、外来人口聚居区的安全隐患和治安顽疾等问题，既需要众多责任主体一一对应及时解决，也需要通过建立协同治理机制，进行系统治理、源头治理。当前，由于各主体协商意愿淡薄与协商路径缺乏，基层治理共同体共建共治共享创新动能不足，或头痛医头脚痛医脚，或浮于表象、推诿扯皮，导致很多社会热点问题堆积，严重影响基层社会稳定和人民群众的获得感、幸福感、安全感。政务服务热线以群众和企业的诉求为导向，在各级党组织的统筹领导下，通过建立跨地区、跨部门、跨层级的业务联动机制，有序整合政府各职能部门、公共服务单位共建共治资源力量，推动“整体性政府”建设；通过有效链接各级人大、纪委监委、政协的监督推动力量，在“件件有结果、事事有回应”的基础上，依法依规引导、维护，激发群众、企业、各种社会组织通过诉求表达、意见建议积极主动地参与基层社会治理，推动行政管理部门和党员干部转变理念和作风，提升各主体主动协商的意愿和能力，从而发挥协同治理的调度枢纽作用，不断提高基层治理共同体的效度、精度和温度。

3.政务服务热线是智慧治理的有力支撑

智慧治理运用现代信息技术，打破时空限制,降低多元治理主体互动成本,便捷发掘治理需求，精准细分治理责任，科学预判治理风险，高效凝聚治理合力，有效弥补了传统治理方式的不足，是不断推动治理体系和治理能力现代化的必由之路[6]。政务服务热线运用互联网技术搭建了政府职能部门、公共服务单位与群众、企业之间全天候、零距离、无障碍、充分有序表达意见的互动平台。7×24小时受理群众和企业的诉求需求，以行政职能和服务事项为责任依据精准分转，运用云计算、区块链等技术，按时间、区域、行业、事项、依据、评价等对数据进行全域、全周期监测。设定分级管理权限和多中心共享机制，利用人工智能强化对海量信息分析处置的时效性、精准性，及时发现苗头性、趋势性问题，准确预警风险问题，高效研判共性、源头性问题，为各责任主体找准治理堵点、实施系统治理提供依据，为党委政府统筹规划、科学治理当好参谋，从而不断提升基层治理智慧化能力和水平。

二、政务服务热线体制机制建设存在的问题

在国家战略层面强化基层治理体系和治理能力现代化建设背景下，政务服务热线对基层治理共同体的构建被赋予更多的期待。然而，当前政务服务热线诉求办理效果与群众和企业的期待尚有较大差距，在基层治理中角色定位不清晰，功能和作用发挥不充分，问题的表象呈现是资源力量整合不到位、接通率低、等候时间长、疑难问题协同解决力度差、数据开放共享水平不高及辅助决策功能发挥不足等。究其根源，是体制机制不健全不完善造成的。

(一)角色定位不清晰，缺乏有效顶层设计

在归并优化过程中，由于对政务服务热线角色定位及功能作用认识存在惯性思维，在一定程度上导致顶层设计不健全、党建引领作用发挥不充分等问题发生。一是从领导体制上看，政务服务热线既有隶属于当地政府的，也有隶属于当地某一个职能部门的。即使在区域内，各级政务服务热线的隶属关系也存在上述问题，普遍缺乏党组织统筹协调的领导体制，党建引领作用发挥不充分，影响协同治理效果。二是从管理机制上看，政务服务热线普遍存在主管部门、运营管理单位、话务台席外包方性质各异、权责不统一、隶属关系不明确等问题，从而带来有效监督考核机制缺乏、考评制度落实不充分以及在运行上出现越位、缺位、空位现象，导致群众和企业的体验感、满意度降低。三是区域内各级政务服务热线缺乏有效的整体性管理机制，工作承接、服务流程、数据标准等方面各行其是，未能统一，严重影响功能拓展和创新。

(二)主体责任落实不到位，协同机制不健全

据不完全统计，政务服务热线受理的群众诉求问题主要集中在公共服务、劳动和社会保障、城市建设、住房管理等领域；企业诉求问题主要表现为招商引资承诺不兑现、政府或部门拖欠企业工程款、行政执法不规范等行为。这些问题从表象上看似可以归因于一个部门或单位在职能履行上的偏差和缺失，但现实问题往往成因复杂，不是一个部门或单位可以自行解决的。需要发挥政府主导作用，因地制宜、分类指导，建立协同治理机制，实现各种资源力量与治理需求之间充分对接，强化各职能部门和公共服务单位的责任落实，才能避免“不在场”或“选择性在场”而出现的“公共池塘”现象。由于体制机制建设上缺位错位赋能不足、统筹协调效能不够，在面对跨区域跨行业、垂直管理、双重管理、政策冲突或滞后、历史遗留、社会稳定风险等复杂社会治理热点难点问题及群体性和突发性问题时，解决力度和反应能力不能满足基层治理的现实需要，成为各地政务服务热线普遍存在的工作“痛点”。

(三)考评体系有待创新，诉求办理动能激发不足

科学的考评体系是多元主体系统化、规范化参与诉求办理的重要保障，更是不断激发办理动能、提升工作实效的关键因素。当前，各地政务服务热线虽然普遍制订了考评制度，但由于考评指标的选取与量化设计的工具理性取向突出,从指标分类、具体指标设置到考评结果使用等都存在欠缺和不足，考评机制与考评价值相悖离。一是考评方式陷于简单计件式排名竞赛的窠臼，没有突出对复杂疑难问题乃至涉及稳定、安全和全局问题的考量，导致责任主体对简单的诉求问题抢着办，甚至自问自答、自诉自解、弄虚作假，对复杂问题躲着拖着等着；二是考评结果没有与单位绩效、干部使用有效挂钩，不能实现激发责任主体和党员干部解难题、办实事积极性的初衷；三是考评缺乏第三方视角，考评依据中群众和企业的评价占比不足，在评价打分中过多地向责任主体对问题产生原因、解决困难的解释倾斜。上述政务服务热线考评体系普遍存在的三个问题，究其根源，还是形式主义、官僚主义影响所致，考评导向产生了价值偏差。

(四)纪检监察职能未嵌入，监督保障力度不够

在现实工作中，存在因群众和企业诉求问题不能切实解决而最终激化为社会舆情的事件，这往往是党员干部和政府公职人员法律意识淡薄、群众观念淡漠和服务作风淡化导致的。一些责任主体在收到群众和企业诉求时，或态度热情却没行动，或政策明确但不落实，或推诿扯皮，或弄虚作假，导致办理不及时或问题解决不到位；有的党员干部或公职人员不遵守相关保密制度，有意泄漏信息，使投诉人受到威胁恐吓、打击报复……这些现象不仅会引发群众大量的反复投诉，也可能衍生更尖锐的矛盾纠纷，严重影响政务服务热线的有效性、权威性，直接损害党和政府的形象。目前，全国各地政务服务热线在面对此类现象时，除了借助于行政层级监督手段外，普遍缺乏更有力措施。由于体制机制原因，纪委监委的监督职能未能嵌入政务服务热线的运行保障机制，影响了政务服务热线的工作实效。

(五)基层治理共同体意识未建立，互动视域不充分

从基层治理共同体视域出发，需要多元主体之间在充分良性互动基础上，消弭各主体之间利益、价值观、文化情感等方面带来的结构性张力，形成有序有效的功能互补、价值认同和权责明晰的内部规范。政务服务热线作为党委政府及其所属部门、公共服务单位联系群众、企业和各类社会组织的桥梁纽带，具有进入基层治理场域的天然禀赋。然而，由于缺乏基层治理共同体意识，各地政务服务热线在促进多元主体良性互动方面还有待拓展创新。一是受理转办反馈诉求的流程设计相对简单，缺乏过程查询、新线索补充、情感疏导、求助建议等全流程的互动，互动功能有待拓展；二是互动形式普遍局限于线上平台沟通，线下深入群众、社区、企业进行走访、调研、座谈等传统方式被有意无意放弃，互动形式有待拓展；三是在群众和企业之外，缺少对驻街单位、物业、志愿者组织等的关注，失去了基层治理共同体建设的全域视角，制约了政务服务热线的价值创新，互动范围有待拓展。

三、政务服务热线体制机制建设的建议

基层治理共同体高度依赖资源的整体性分配及其协调整合机制。体制机制的制度性约束力、强制力使其具有全局性、长远性、稳定性优势。在国家层面出台优化整合归并意见的战略规划下，基层治理共同体视域下的政务服务热线面临体制机制的创新完善，以适应基层治理体系和治理能力现代化建设需要。

(一)建立党委(党组织)统筹协调的领导体制，深化党建引领作用

充分发挥党组织总揽全局、协调各方的作用，突出和强化党建引领作用，把群众和企业诉求办理工作纳入基层党组织建设、基层治理体系和治理能力现代化建设总体规划中。一是设立由各级党组织领导的诉求办理工作领导小组，完善组织架构和管理机制，建立常态化联席会议制度、领导干部巡视和接听制度、群众见面会制度、企业联络员制度、基层信息员制度等，明确基层党组织在诉求办理中的统筹协调责任，建立系统性、全周期保障机制，促进多元主体良性互动；二是搭建专门的监督监察问题线索数据库，发挥纪委监委监督保障作用，主要针对诉求办理中存在的漠视群众诉求、推诿扯皮、敷衍答复、“被办结、假办结”及“不担当、不作为”等问题，加大监督监察力度，及时曝光典型案例，形成强大震慑效应和警示作用，强化政务服务热线的有效性、权威性；三是建立人大代表、政协委员联络机制，发挥法定制度化监督作用。随着政务服务热线数据量的迅速增长，社会治理“问题池”和社情民意“晴雨表”的作用会进一步呈现。依托政务服务热线加强社情民意整合分析，加快推进有关群众和企业诉求办理立法工作，从法制化层面明确和激发群众、企业及社会组织参与基层治理的主体权利，推动政务服务热线在基层治理中创新发展。

(二)建立政府主管主办工作体制，落实职能部门和公共服务单位主体责任

一是建立省、市、县(区)、乡镇(街道)、村屯(社区)五级协同办理机制，压实各级政府部门诉求办理主体责任，充分发挥协同效应，大力推进“放管服”改革，将更多服务项目、资源下沉到基层，不断深化网格化管理和服务，让群众和企业体会到政府可找、政策可见、服务可得，将问题和矛盾化解在基层，促进区域性基层治理体系建设和完善；二是建立政务服务热线与供水、供电、供气、供暖、通信、公交、医院等公共服务企(事)业单位责任联动机制，进一步通过新技术应用增强功能，通过责任机制建设加强联动效率，在遵守市场经济规则的基础上，以群众和企业诉求、需求为导向，以供给侧改革为手段，坚持公益属性，保基本、兜底线，丰富供给，不断提升公共服务均等化水平，促进公共服务与基层治理融合发展、同步提升。

(三)建立区域内各级政务服务热线整体性管理协调机制，提升数据共享分析水平

目前，京、津、沪、渝、辽、晋、鲁等21个省级行政区设立了全域统一的政务服务热线，其中，晋、鲁两省是与其省会城市太原和济南共建政务服务热线，豫、湘、甘、内蒙古、浙、黑等省正在筹建，省级行政区内建立统筹协调的政务服务热线运行管理体制已成业内共识。一是充分发挥省(市)级政务服务热线平台 “龙头”引领作用，通过流程重塑和机制重构，统一各市(区)诉求办理流程、回访督办制度和结果评价标准，建立预警评估、应急联动、业务培训等统筹协调机制；二是打破各市(区)数据割据，搭建统一的数据管理平台，主动应用区块链、人工智能等技术，强化数据共享、实时监测、聚合分析，综合运用实地调研、专家论证以及第三方评估等多种形式，完善内参质量和报送机制，呈现民情、预测民需、理解民生，为各级党委政府精准治理提供决策参考。

(四)深化互动机制建设，有机融入基层治理共同体

进一步明确和强化政务服务热线作为党委政府联系群众、企业、各类社会组织的桥梁和纽带作用，为多元主体参与基层治理搭建平台、提供空间、创造条件。通过不断深化协同互动功能，问需、问计、问效，将群众和企业诉求及时导入基层治理系统,“小切口切入、小场景破题”，从群众和企业反映的个案问题中，牢牢抓住基层治理的堵点，实现基层治理多元主体作用的充分激活和有效联动，科学有序推动基层政府职能重构、社会关系架构重组和公共利益格局重塑。