老龄化背景下我国失能老人养老服务业发展的现实困境与优化路径

姜 波 徐德云

（安徽财经大学国际经济贸易学院 安徽蚌埠 233000）

党的十九届五中全会指出，要构建协调的养老服务体系，更好地满足失能老人的养老需求。我国失能老年群体增长速度快，在子女就业半径延长化、家庭规模趋小化的背景下，家庭养老渐显乏力，须抓住养老服务业建设发展的机遇，探索市场化供给方式解决失能老人的养老问题。但养老服务带有公共产品的属性，完全的市场化会导致市场失灵，再加之失能老人养老需求的特殊性、专业性，需政府介入以提升养老服务的质量，合理组织并分配养老保障资源，推动养老服务业的高质量发展。

一、老龄化背景下失能老人养老服务现状与前景

（一）失能老人规模剧增，养老压力增加。在人口老龄化大背景下，2015年我国失能、半失能老人约4063万人，完全失能率为4.2%，其中，轻度失能老人占比最高，为56.2%。[1]若保持2015年失能率不变，2050年时将有近1亿的老年人处于失能状态（如图1所示）[2]。规模剧增的失能老人群体是我国养老服务体系建设的一大桎梏，尤其是失能老人构成复杂，其医护康养要求更具专业化，再加之家庭规模小型化、子女就业半径延长化，完善我国社会养老服务体系的建设是减轻未来养老负担的关键。

图1 2020-2050年我国失能和半失能老年人规模（万人）

（二）失能老人养老模式及其政策体系。老年人的养老方式主要有自我养老、家庭养老和社会养老，本文主要探讨针对失能老人的社会养老服务体系。根据养老服务提供主体的不同，养老服务可来源于政府、社会组织以及市场，具体有居家养老、社区养老和机构养老三种方式。

居家养老以提供单一的家政服务为主，满足老年人和家人团聚的需求，服务来源除家庭成员的照料外，还包括专业化服务机构以及志愿部门等非专业的社会组织，主要由政府统筹推动，在政策支持下对身体素质较好的老年人大有裨益。社区养老是以家庭为核心，通过市场机制将社会机构中的养老方式引入到社区中，主要由上门服务和日托两种途径提供养老服务，近年来社区养老的作用逐渐上升，成为越来越多老年人余生的选择。机构养老是指老年人入住提供照料护理、健康管理和临终关怀等服务的综合性服务机构，有国营、私营和非营利性之分，具体有养老院、敬老院、老年公寓等类型。

目前，我国养老服务业存在“一床难求”和“床位空置”并存的结构性矛盾，如何将失能老人的养老需要转化为有效需求，养老供给转变为有效供给，不仅需要社会的参与，也依赖政策的惠泽和政府的规制。从需求侧支持政策来看，各级政府逐渐建立起高龄津贴、因缺失生活自理能力的护理补贴和针对生活困难老年人的养老服务补贴的“三大补贴”制度[3]，这些补贴制度符合条件的失能老人均可申请并享用。从供给侧支持政策来看，我国目前对居家养老和社区养老的建设多采用财政投资为主，对机构养老的政策惠泽主要体现在税收扶持方面，但多数是针对非营利性的养老机构。政府规制方面，市场准入上，2019年我国不再实施养老机构设立许可，而是做好登记加强监管。市场价格上，我国养老服务业还未实现完全的市场化，针对不同的投资和运营主体仍实施“双轨”价格制度。质量方面，主要对养老服务机构硬件设施设备制定要求，随后逐渐关注养老服务内容的多样性和科学性。

二、面向失能老人的养老服务业发展存在的问题

（一）养老服务识别缺乏精准化。一方面是失能老人的养老资源供给模糊，我国将失能老人的长期照料服务与普通老人的养老服务混为一谈，导致服务对象不清晰，政策导向出现偏向，造成补贴重复，政策效果不彰的局面。另一方面是失能老年群体的识别不够精准，国内各类研究机构和学者对我国老年人失能率进行了调查统计，研究结论存在较大差异，究其根本在于使用的识别方法不一致，没有统一的失能种类和级别评判标准。目前我国机构养老使用《老年人社会福利机构基本规范》中自理、介助、介护三级标准[4]，居家和社区照料采用日常生活自理能力表测算[5]，识别标准的不一致导致失能老人在不同照料方式间的转移需要浪费人力资源进行重新评估定级。同时失能评估标准也直接对接相应扶持政策的制定和享受，因此厘清我国失能老人规模对合理分配养老资源有重要意义。

（二）养老服务从业人员短缺。现阶段我国养老服务人员的供应难以适应社会养老服务的需求，从数量上看，截止2020年末，我国从事养老机构和社区养老服务的职工122.7万人[6]，其中一部分是从事行政、财务、后勤和安保等的管理工作人员，直接负责养老护理工作的人员不多，失能老人与养老服务人员的比例严重失调，护工短缺的现象十分严重。从质量上看，现阶段大部分的养老服务劳动力的专业水平良莠不齐，大部分由文化程度较低的中年农村务工人员提供，全国具有社会工作师、助理社会工作师资质的专业人才仅66.8万人，且分散在为老年人、精神疾病人、儿童等提供服务的各个领域，尤其是针对照料要求高且日益增长的失能老年群体，相应的专业服务人员更是凤毛麟角。养老服务人员的短缺与政府的低效补贴和人才培养体系的不健全等现实因素有直接的关系。目前，国内开设老年服务相关专业多设置在高职院校，且受过培训的相关人才更倾向于流入医院工作，社会地位低、收入待遇低、学历门槛低等问题直接制约了养老服务职业化的发展。

（三）政府规制机制不健全。

1.顶层设计不完善。我国政策规划重点基本聚焦于机构养老服务的建设上，最适合中国国情的居家养老服务和社区养老服务相应的设施配套、服务人员、医护康养等没有系统科学的政策规划。居家、社区、机构养老的界限模糊，各类养老服务的定位与最需要长期照料护理的失能老人需求产生矛盾，一味地追求一体化发展，未考虑到失能老年群体特殊的需求和经济能力，混淆居家、社区、机构养老的社会服务布局和功能，偏离了正常发展的轨道。

2.缺乏公平竞争的市场机制。公办养老机构福利性强，政府承担大部分的成本，民办养老机构的价格虽完全放开，但相关政策支持的力度不强，形成“一床难求”和“一人难求”的局面。造成这种结构性矛盾的原因在于两者的不公平竞争，政府对养老服务业职能定位出现偏向，缺乏科学的养老服务扶持机制以引导社会组织的参与，公办养老机构对政府的各项运营性补贴、税收减免政策等具有依赖性，缺乏趋利性的自主创新与运营能力。针对失能老人的营利性养老服务机构，由于要素价格上涨、人员流动、入住率低等不稳定因素而难以为继，只能忽略多数失能老人的经济能力提高价格以获得微薄利润，期盼获得政府更多的政策惠泽。

3.养老市场准入机制不规范。为吸引社会力量参与到养老服务业的建设中，我国一再放宽准入门槛，从业资质参差不齐的各类社会资本使得养老市场上的服务机构鱼龙混杂，危险事故、虐待老人的事件时有发生。尤其是针对失能老年这一特殊的弱势群体，装备设施、护理康养、心理慰藉等照料要求更高，直接关系到老人的生命财产安全，因此老人及其家属更关心所选养老院的服务质量，但我国养老机构的功能结构普遍单一，养、护、医功能分离，接受失能老人的专业医养结合的机构床位难觅，所以不能一味地陷入降低门槛提高数量的陷阱中，如何将供给转为有效供给，实现从量变到质变的突破才是真正的出路。

三、促进失能老人养老服务业高质量发展的对策思考

（一）实现养老服务精准化。我国养老服务经历了从国家福利性供给到市场多元化供给的历程，现阶段我国提供养老服务的重点放在居家和社区上，养老格局呈现出“9073”结构。但失能老人对医护康养的要求更高，不能随着大部分老年人的选择而忽视这类特殊群体对养老服务的需求，要在精准识别失能群体的基础上，依据不同的介护程度匹配不同的服务。对大部分生活可以自理的轻度失能老人，居家养老不外乎是合适的选择；依赖扶手、轮椅等中度失能老人照料要求相对较高，可选择提供住宿的社区服务进行养老；对于重度失能老人来说，在家庭小型化背景下，入住医养结合的养老机构是解决养老问题的根本措施。同时，我国处于未富先老的特殊国情，要考虑失能老人的支付能力去匹配相应的养老服务类型，经济困难的低收入失能老人，可以选择由政府购买，非营利性组织提供的居家养老和社区养老，中等收入的失能老人可以选择自己购买为主，政府补贴为辅的市场或非营利性组织提供的社区养老和机构养老，支付能力较强的高收入失能老年群体主要选择由市场提供的机构养老。

图2 失能老人养老服务识别

（二）规划养老服务人才的整体配置。实现养老服务人才的专业化、职业化发展，需要政府规划、高校培育和企业实践三方面完成。中央和地方政府在加强养老服务人才的就业补贴资助的基础上，实行养老服务专业等级与绩效匹配的激励机制。同时，养老服务对象千差万别，不能用社会工作师笼统概括，需细化养老服务人才的类别并设立相应的资历证书，提高服务人员的进入门槛。此外，对设立技能培训项目的养老服务机构并予以培训补贴，鼓励养老服务人员参与职能培训。高校层面可设立与养老护理相关的专业，类似于师范类院校，养老护理专业的人才毕业后可直接获得对应的资格证书，以此鼓励学生报考养老护理专业，促进高层次养老服务人才的培养。机构层面需积极联合高校开展培训活动，以假期的实践活动为依托，以职业培训为重点，引导学生走出校园，做到理论联系实际。

（三）完善我国失能老人养老服务业的规制。

1.规范市场准入机制。养老服务的准入机制，应包括养老服务机构和养老服务人员两方面。对于居家养老这类不提供住宿的养老服务，服务发生的主要场所是老年人家中，因此对服务的硬件设施设备无法做出细致规范，需要对服务人员资格进行严格要求，不仅需要掌握衣食起居的照料技能，还需具备医疗机械使用、医护基本知识等方面的知识技能，以职业化的培训为重点，设立养老服务人员的等级考核制度，形成专业等级与绩效挂钩的激励机制。对于社区养老和机构养老，需对申请人自身素质条件、硬件设施条件、人员配置条件等方面规范要求，合理安排养老服务的数量、规模、土地、资金等资源利用，适当放松市场进入壁垒，强化后期资格审查制度，对其开展的业务进行严格控制，不能涉足无关的营利性活动等。同时，厘清居家、社区、机构养老登记时的功能定位，是仅提供膳食、住宿、医护或文体娱乐，还是综合性服务机构，不同功能的养老服务机构只能接受相应失能等级的老人，方便失能老人正确区分所选养老类型的服务。

2.建立公平竞争的市场环境。一方面，履行好政府的公共管理职能。制定全国统一的失能等级标准，准确划分失能界限，推进各项补贴政策、保险制度的公平落实，保证失能老人享受到应有的福利性政策惠泽。在对养老服务机构的扶持政策上采用绩效性的补贴，即基本性的扶持政策平等对待，超出基本范畴外可按一定比例的失能老人收纳人数予以资助，以此达到激励目的。另一方面，行使好政府的市场管理职能。鼓励社会力量参与养老服务业的建设。在价格上采取激励性规制手段，对民营养老服务机构实施最高限价的方式以保证养老服务市场的效率运作。同时，加强政府规制的透明度，加大信息公开的力度，强化政府规制的社会监督力度，营造公平竞争的市场环境。

结语

“十四五”时期是我国应对人口老龄化的重要窗口期，针对失能老人群体，应准确识别服务对象，匹配合适的养老服务，实现精准养老。同时，政府、高校和企业应联合规划，完善养老服务人才的整体配置。最后，从养老服务机构和养老服务人员两方面规范养老市场的准入，并履行好政府的公共管理职能和市场管理职能以建立公平竞争的市场环境，优化我国失能老人养老服务业的规制机制，推动我国养老服务业的高质量发展。