关于调整城镇基本居住保障模式的思考——兼论基本居住保障普惠制的实施路径

文/孙淦明

引言

“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”。[1]基本居住得到保障是人民幸福的必要前提，因而在党的十九大报告中，总书记明确要求 “加强社会保障体系建设”，“让全体人民住有所居”[2]。基本居住权属于基本人权，根据《中华人民共和国宪法》第三十三条“国家尊重和保障人权”的规定，“中国政府有保障群众基本居住条件的责任”[3]。 因此，保障所有居民的基本居住既是中国共产党的初心使命，也是中华人民共和国各级人民政府的义务。

为保障城乡居民的基本居住，自改革开放以来，尤其是城镇住房制度改革以来，我国一直实行农村与城镇两种不同的保障模式。在农村，主要实行一户一处的“宅基地保障”模式。在城镇，主要实行以“配租型”的廉租房（或公租房）与“配售型”的经济适用房（或共有产权房）为主的“住房保障”模式。

新的《土地管理法》已经“完善农村宅基地制度”。在原来“一户一宅、面积法定”的基础上，增加了户有所居的规定，即在人均土地少，不能保障一户拥有一处宅基地的地区，在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施保障农村村民实现户有所居。[4]换言之，农村居民的基本居住保障问题已经得到基本解决。

然而，在城镇，由于住房保障制度对于保障房申请对象没有“低收入”与“住房困难”的前提条件，这导致包括“夹心层”居民与新市民在内的广大中等收入人群一直无缘保障性住房。更重要的是，由于不能保证“低收入”与“住房困难”这两个前提条件认定的客观性，在保障性住房资源普遍有限的情况下，各地均有许多真正“低收入”且“住房困难”的居民也无法及时享有政府的基本居住保障待遇。不难看出，基本居住保障不足与基本居住保障不公是各地无法回避的客观现实问题。

“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”由于居民收入的高低是一个动态变化的指标，显然以“低收入”作为基本居住保障待遇的申请条件既不科学，也不公平。因此，对于同城同地段的所有城镇居民，无论收入高低，只要符合“居住困难”条件，均应公平无差别地享有政府提供的基本居住保障待遇。

因此，为实现“住有所居”，政府必须改革与完善城镇基本居住保障制度，探索基本居住保障新模式，实行基本居住保障普惠制。本文建议，将目前单一的“住房保障”模式调整为“以住宅用地保障为主、以住房保障为辅”的综合保障模式，在保留配租型廉租房（或公租房）的情况下，以每人一份的住宅用地保障方式取代经济适用住房等配售型住房保障，并以统一的“政府划拨住宅用地，居民拥有房屋产权”的方式完善与推广“新型共有产权住房制度”。

本文在分析现行住房保障制度主要缺陷后，将重点阐述住宅用地保障的比较优势与城镇基本居住保障普惠制的实施路径——构建“新型共有产权住房制度”，以求教于大方之家。

一、住房保障制度的主要内容和主要问题

（一）现行住房保障的分类及主要内容

为保障城镇居民的基本居住，目前我国已经“形成了包括廉租房、经济适用房、两限房、公租房、共有产权房和棚改房等多元化类型的保障性住房供给结构”[5]。归纳起来可分为配租型与配售型两种类型：

1.配租型廉租房或公租房保障特别困难的居民与家庭。国家发展改革委和原建设部等九部委的《廉租住房保障办法》（建设部令第162号）指出：廉租住房保障方式实行货币补贴和实物配租等相结合。货币补贴是指县级以上地方人民政府向申请廉租住房保障的城市低收入住房困难家庭发放租赁住房补贴，由其自行承租住房；实物配租是指县级以上地方人民政府向申请廉租住房保障的城市低收入住房困难家庭提供住房，并按照规定标准收取租金。2012年，《公共租赁住房管理办法》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第11号）实施。公共租赁住房是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。另据国家发展改革委、住房和城乡建设部、财政部《关于公共租赁住房与廉租住房并轨运行的通知》，自2014年起，廉租住房并轨纳入公共租赁住房中。

2.配售型经济适用房或共有产权房保障城市低收入家庭。根据《经济适用住房管理办法》，经济适用住房是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。

自2014年起，根据国家发改委、住建部等六部委的《关于试点城市发展共有产权性质政策性商品住房的指导意见》，北京、上海等地进行了共有产权住房制度的试点。如《上海市共有产权保障住房管理办法》明确，共有产权保障住房是指符合国家住房保障有关规定，由政府提供政策优惠，按照有关标准建设，限定套型面积和销售价格，限制使用范围和处分权利，实行政府与购房人按份共有产权，面向本市符合规定条件的城镇中低收入住房困难家庭供应的保障性住房。此外，共有产权住房试点地区不再执行经济适用住房保障的政策。

各地的拆迁安置房、棚改房、双限房（“限房价、限套型”）等特定类型的政策性商品住房，都对供应对象没有一定的限制条件，且都需要供应对象出资购买，显然这些类型的住房都可以归类于配售型保障住房。

（二）现行城镇住房保障制度存在的主要问题

1.广大中等收入居民无缘保障性住房。据1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，国家城镇住房制度改革的初衷是对不同收入家庭实行不同的住房供应政策：最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中等收入家庭购买经济适用住房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。然而，2007年的《经济适用住房管理办法》明确规定，经济适用住房只“面向城市低收入住房困难家庭供应”，《公共租赁住房管理办法》规定的公共租赁住房也是“面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭”，因而包括“夹心层”居民与新市民在内的城镇广大中等收入居民与家庭基本无缘住房保障。因此，“随着房价的不断提升，中低收入家庭没有足够的支付能力，完全依靠市场机制，这部分群体的居住需要难以实现，这就严重影响到了社会的稳定发展”[6]。

2.无法保证基本居住保障的公平公正。关于保障性住房的申请条件，现行住房保障制度对保障对象均没有“低收入”和“住房困难”的限制条件。然而，住房保障对象的收入不透明历来为人诟病，社会呼吁多年的社会信用体系至今未能有效建立，各职能部门未形成有效的协调机制。保障住房的申请资格依据的是家庭住房状况、收入水平、财产状况等标准，申请人收入难以准确把握，极易导致不符合条件的人享受保障住房，从而造成公共住房资源配置错位。[7]究其原因，主要是我国目前还没有建立严格的个人收入与家庭财产如实申报和严格核查的制度。对于申请居民或家庭是否属于“低收入”，认定的主观随意性较强，无法保证客观性。此外，各地在办理住房保障时，并不审查申请家庭在异地（其他城镇）是否拥有住房的情况，因而对居民“住房困难”的认定也无法保证客观公正。申请对象的资格认定不实自然会导致保障房资源分配的不公。因我国各地的保障性住房资源有限，分配不公必然导致许多真正“低收入”且“住房困难”居民无法享有基本居住保障待遇。

3.无法保证基本居住保障的及时性。一方面，保障房的建设与管理不仅投入大、收益低，且管理成本高，各地政府均缺少建设保障房的积极性与主动性。另一方面，国家对于基本居住保障待遇的落实时间缺少强制性法律规定。鉴于房产建设工期长、居民申请居住保障的轮候期较长，至今没有一个城市能够保证住房保障的及时性。

4.保障房位置选择存在影响社会稳定的隐患。为降低保障房建设的成本，多数城市都将保障房规划在远离中心城区的偏远地区，且集中连片建造。这容易引发居住隔离乃至群体歧视现象发生，出现与西方贫民窟类似的居住空间与社会地位双重边缘化现象[8]，从而给社会稳定造成极大的隐患。

5.以家庭为单位的保障对社会公序良俗有极大危害性。现行的保障房政策均以“家庭”为保障单位。然而，各个家庭的人口有多有少，且家庭人口多少可以动态变化。虽然保障房有大有小，但每套房产无法切割分配，无法避免人多房小、人少房大的不公现象。更严重的是，为套取保障性住房，现实中假离婚与假结婚等有违社会公序良俗的现象时有发生，这对社会的安全与稳定有着极大的危害性。

6.试点城市的共有产权住房制度更易产生新的不公。首先，共有产权住房中政府份额的确定方式缺少合理性[9]。对于共有产权住房中政府与保障对象各自所占的产权份额，不仅各地做法不一且时常变动。例如：北京采取“一个项目一个政策”的方式，《北京市共有产权住房管理暂行办法》第十九条、第二十条规定，政府与保障对象的产权份额在房屋销售前确定；上海则是“一户一策”，《上海市共有产权保障住房管理办法》第十六条规定，政府与保障对象的产权份额在购房合同或供后房屋使用管理协议中明确。其次，共有产权住房的后续管理成本高、监管难[10]。一方面，共有产权住房的价格没有统一的确定方式，导致政府定价与市场价格之间存在一定的差距，无法避免住房保障中的寻租问题。另一方面，由于各城镇的住房市场客观上已经是一房一价了，退出时共有产权住房的价格更无法避免“因人而异”的弊端。因此，无论是政府还是个人，均对基本居住保障待遇的好坏缺少预见性。这不仅无法消除困难家庭的居住恐慌，而且容易产生新的不公。

总而言之，不仅大量中等收入居民无法享有保障性住房的红利，而且因资金投入大、收益低，各地现行“住房保障”不仅无法实现基本居住保障的应保尽保，更无法做到基本居住保障的公平公正。

二、住宅用地保障的比较优势

住房存在的前提是住宅用地。与温、饱等刚性需求的解决方式不同，“立锥之地”没有替代品。因此，只有保证每个居民的“立锥之地”才能实现住有所居。为此，本文建议将配售型住房保障调整为住宅用地保障，即以政府提供每人一份基本居住保障用地的方式实行基本居住保障的全覆盖。

（一）住宅用地保障可以实现基本居住保障的全覆盖

首先，配售型住房保障本质是住宅用地保障。经济适用住房其实是划拨住宅用地保障。《经济适用住房管理办法》规定，“经济适用住房建设用地以划拨住宅用地供应”，“确定经济适用住房的价格就当以保本微利为原则”。显然，经济适用住房的保障对象不仅需要支付房产建设的成本价，而且需要保证开发企业的适当利润。

各试点地区的共有产权住房保障首先也是住宅用地保障。《北京市共有产权住房管理暂行办法》第五条规定，市规划国土委、住房城乡建设委应当“合理安排共有产权住房的建设用地，并在年度土地利用计划及土地供应计划中单独列出、优先供应”；《上海市的共有产权保障住房管理办法》第六条也明确要求，“单独列出共有产权保障住房的建设用地指标，并予以优先供应”。

其次，住宅用地保障不仅不增加政府的财政负担，而且可以为政府节省大量的保障房建设与管理费用。

虽然每人一份住宅用地保障的范围明显大于住房保障范围，但保障基本居住是政府义务，因而实行住宅用地保障并不额外增加政府义务和财政负担。

根据现行住房保障制度，所有保障性住房均需要政府投入大量的资金进行建设，而且所有保障房的后期维护与管理也需要政府负责。显然，“投入大、管理难”是制约我国住房保障制度发展的客观现实问题。然而，如果将住房保障调整为每人一份的住宅用地保障，政府自然无需投入这些费用，大投入和难管理的问题自然就不存在了。

第三，实践证明，只要保证每位居民均能享有一定份额的“立锥之地”，“住有所居”的目标就可以实现。

基本居住保障的关键是“立锥之地”。农村宅基地制度多年的实施结果已经证明，除特别困难群众外，对于绝大多数居民与家庭而言，只要解决了“立锥之地”问题，居住自然不成问题。

对于城镇居民的基本居住问题而言，在保留目前公租房（或廉租房）保障的基础上，只要保证每人均有一份“基本居住保障用地”，则可以在不增加政府财政负担的情况下保障所有居民的基本居住。

（二）住宅用地保障能够保证基本居住保障的公平公正

《中华人民共和国民法典》规定，自然人从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利，承担民事义务。自然，公民享有基本居住保障的权利也应该始于出生、终于死亡。即居民从出生起即有权申请并享有基本居住保障待遇。所以，基本居住保障待遇应该不分男女老少与收入高低，做到“人人有份”。

人口流动与户籍变更是公民的一项基本权利，也是实现人民富裕、国家富强的必然要求。因此国家应该允许城市居民在退出原居住地基本居住保障待遇的情况下，按迁入地的标准向迁入地城市人民政府重新申请居住保障用地。然而，作为自然生命体，一个人不可能在两个以上的地方同时居住。因此，每个公民在全国范围内只能享有一份城镇（不含农村）基本居住保障（公租房待遇与住宅用地保障待遇也不可兼得）。值得注意的是，基本居住保障待遇在保证“人人有份”的同时，必须明确“一人一份”，即“每人一份”。

自然，这种“每人一份”的保障待遇，不仅能够有效地避免申请过程中所产生的虚假结婚、离婚等违背公序良俗的现象，而且能够保证基本居住保障的公平公正。当然，这种每人一份划拨住宅用地的基本居住保障待遇对促进我国人口生育有不可替代的作用。

三、基本居住保障普惠制的实施路径

住有所居是人民幸福的重要标志之一。习近平总书记强调，“人民幸福生活是最大的人权”[11]，“社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，发挥着民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器的作用，是治国安邦的大问题”[12]。因此，“保障人民的基本居住需要关系到人民生活的基本条件。保障和改善人民群众特别是中低收入住房困难家庭的基本居住需要，是政府保障和改善民生的重要途径，也是保持经济社会可持续发展的必然要求，理应是全民社会政策体系建设的重要组成部分。”[13]因此，为保障所有居民的住有所居，国家应该如基本医疗保障、基本养老保障等政策般，将基本居住保障纳入整个社会保障体系，实行全覆盖与普惠制。

鉴于住房保障存在种种不足，为实现住有所居，必须将目前单一的住房保障模式调整为“以住宅用地保障为主、以住房保障为辅”的综合保障模式，即在保留配租型的廉租房或公租房的同时，以每人一份划拨住宅用地保障取代配售型住房保障，并以统一的“政府划拨住宅用地，居民拥有房屋产权”的方式构建“新型共有产权住房制度”。

（一）授权各地自行确定基本居住保障用地标准

众所周知，“一户一处”的农村宅基地与农村居民集体经济组织成员的资格相关联。显然，城镇的住宅用地保障肯定与农村宅基地保障模式不同，即每人一份的城镇住宅用地保障并不是保障每个人均有“一处”住宅用地，而是保障每个人都有“一份”标准面积基本居住保障用地的份额。

全国各地人口、土地和经济状况各不相同，在全国范围内实行统一的每人一份基本居住保障用地的面积标准既不科学，也不现实，更不公平。因此，基本居住用地保障标准虽不可“因人而异”，但必须“因城而异”。这既符合实事求是的辩证唯物主义的观点，又符合各地“因地制宜”的差别化发展规律。因此，建议国家将权力下放，授权各省、市、自治区“因城施策”，由各省级政府自行确定其辖区内不同城市乃至同城不同区域的基本居住保障用地面积标准，从而实现基本居住保障的实质公平。

（二）构建“新型共有产权住房制度”

住宅用地保障待遇的实现方式是，在购买城镇普通商品住房时，居民在住房所在地基本居住用地保障标准范围内，通过申请政府补贴相应土地出让金的方式，将该住房中部分（或全部）出让性质的住宅用地变更为划拨性质的住宅用地，并将此普通商品住房变更为“政府划拨住宅用地，居民拥有房屋产权”的“新型共有产权住房”。

不同于试点地区的共有产权住房中不动产的整体共有，这种“新型共有产权住房”是“政府享有土地使用权，居民拥有房产”形式的共有。不同于经济适用住房的住宅用地全部划拨，“新型共有产权住房”中划拨土地的面积是申请人数与各地基本居住用地保障标准的乘积，超出这个积数的部分仍然为出让性质的土地。

这种统一的“政府划拨住宅用地，居民拥有房屋产权”的“新型共有产权住房”既不需要政府投资建设，也无须政府进行后期管理，在为地方政府节省大量的保障房建设资金与管理成本的同时，能够保证基本居住保障的及时性。

更重要的是，这种“政府划拨住宅用地，居民拥有房屋产权”的共有产权住房直接明确了政府与居民的产权份额，可有效地避免试点地区共有产权住房中政府产权份额“因人而异”的弊端，从而在保证基本居住保障公正性的情况下增强政府与居民对基本居住保障待遇的预见性，消除困难家庭的居住恐慌。

共有产权住房能够弥补住房自有与住房租赁两种模式的缺陷，打通住房保障与住房市场的割裂状态。[14]相较现行试点地区的共有产权住房，“政府划拨住宅用地，居民拥有房屋产权”的共有产权住房模式不仅能有效地避免保障房供应中的“房小人多，房大人少”的矛盾，而且尊重保障对象在居住地点方面的自由选择权，可实现商品房住户与保障对象住户的混合居住，有效避免目前保障对象集中居住所产生的双重隔离等一系列社会问题。

（三）“新型共有产权住房制度”能够激活疫后房地产市场

在住宅房地产的价格组成中，土地使用权价格的占比较大。由于住宅用地保障待遇是通过政府补贴相应土地出让金的方式实现的，这将大幅度减轻普通居民购买普通商品住房的经济负担。此举在解决普通居民基本居住问题的同时，更能够调动广大中等收入居民家庭购买普通商品住房的积极性，从而刺激住房消费，促进房地产市场的健康稳定发展。

综上所述，构建以每人一份划拨住宅用地保障为主要内容的“新型共有产权住房制度”，对激活疫情后房地产市场、促进整个国民经济高质量发展具有不可低估的作用。

四、相关制度的建立与配套措施的完善

“不谋全局者，不足谋一域”，“全面深化改革需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革的关联性、系统性可行性研究”。习近平同志指出：“现在，我国社会保障制度改革已进入系统集成、协同高效的阶段。要准确把握社会保障各个方面之间、社会保障领域和其他相关领域之间改革的联系，提高统筹谋划和协调推进能力，确保各项改革形成整体合力。要强化问题导向，紧盯老百姓在社会保障方面反映强烈的烦心事、操心事、揪心事，紧盯制约社会保障体系建设的硬骨头，不断推进改革。”[15]毫无疑问，基本居住保障制度的改革是一个系统工程，必须坚持全局观念与系统观念

（一）完善城镇基本居住保障制度与居住用地合理使用制度

习近平总书记要求:“推进社会保障法治化，要从立法、执法、司法、守法各环节加强社会保障工作，在法治轨道上推动社会保障事业健康发展。要加强社会保障立法工作”[17]。与国外相对完善的基本居住保障立法体系相比，我国缺乏高层次的制度保证[18]。因此，为保证基本居住保障制度的科学性、公正性、强制性与统一性，国家必须统一制定科学的城镇基本居住保障法律制度，明确“以住宅用地保障为主、以住房保障为辅”的综合保障模式，实行基本居住保障的普惠制。

如果说基本居住保障不足是我国目前房地产畸形发展的内部原因，则其外部原因自然是投资投机性需求的无限扩大。为完善住房市场体系与住房保障体系，促进我国房地产业的平稳健康发展，2021年3月，第十三届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，建立住房和土地联动机制，加强房地产金融调控，发挥住房税收调节作用，支持合理自住需求，遏制投资投机性需求。”

住房存在的前提是住宅用地。根据《中华人民共和国土地管理法》，“合理利用土地是我国的基本国策”。城镇住宅用地是最重要的土地资源，更应该合理利用。由于“国家实行土地用途管制制度”，住宅用地只能用于居民居住，不得作为单位或个人“囤积居奇转手获利”的工具与投资投机的理财产品。

我国各地住宅用地资源有限，只有限制奢侈消费才能保证基本居住。因此，为保障基本居住，国家必须同时完善城镇住宅用地合理使用管理制度，设定与区分城镇居住用地的“合理自住”与“投资投机”，在保障基本居住、支持合理改善性自住需求的前提下，限制住宅用地的奢侈消费与闲置浪费，遏制住宅用地的囤积居奇与投资投机。

（二）升级不动产登记系统，实现居住保障的公开透明

在国家的不动产登记系统中录入各地的基本居住保障用地标准，在明确每套住房所占住宅用地面积的同时，明确每个居民所享有的城镇划拨住宅用地情况，以便一目了然地看出每个居民是否享受了基本居住保障待遇。

（三）统一全国的住宅用地市场价值评估方法与评估规则

由于居民的住宅用地保障待遇是在购买普通住宅时通过申请政府补贴相应土地出让金的方式实现的，其保障待遇的申请与退出需要对相应住宅用地使用权的市场价格进行评估。但土地使用权市场价值的评估是一项技术性工作，不同的评估规则与不同的评估方法均会对评估结果有较大的影响。因此，国家必须统一住宅用地市场价值的评估规则与评估办法，在保证评估客观性与公正性的同时，保证基本居住保障待遇分配与退出时的公平公正。

五、结语

习近平总书记强调，“社会保障关乎人民最关心最直接最现实的利益问题”[17]。习近平经济思想是新时代做好经济工作的根本遵循与行动指南。我们要“切实把习近平经济思想贯彻落实到发展改革工作各领域全过程”，“要坚持以人民为中心的发展思想，尽力而为、量力而行，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，提高公共服务质量和水平，加快补齐基本公共服务短板，着力增强非基本公共服务弱项，让发展成果更多更公平惠及全体人民，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感”[18]。基本居住保障是社会保障的主要内容，国家必须统一完善城市基本居住保障的普惠制度，实行“以住宅用地保障为主、以住房保障为辅”的综合保障模式.在修改公租房保障政策的情况下，将配售型住房保障调整为住宅用地保障，并以“政府划拨住宅用地，居民拥有房屋产权”的“新型共有产权住房”保障所有城镇居民的基本居住，从而实现住有所居的目标。同时，居住保障的实质是“立锥之地”的保障。我国各地居住用地资源有限，因而必须同时完善城镇住宅用地管理制度，明确“支持合理自住需求，遏制投资投机需求”的要求。