上海市国有土地旧改征收新政遗留问题社会稳定风险评估方法研究

文/吴郁婷

一、研究背景

二、开展稳评评估工作的时间节点及方法

旧区改造是一项事关人民群众根本利益的社会综合性工作。通过旧改，一大批市民的居住条件得到了改善，但旧区改造中搬迁补偿而引发的社会矛盾，在信访工作中属于多发且棘手的矛盾纠纷类型。特别是2011年城市旧区改造采用征收新政以来，有一些居民群众受过去拆迁思维的影响，对新政策不了解、不理解，或家庭内部矛盾在征收期间一时无法解决，导致征收补偿工作遗留了诸多历史问题。

《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（市府第71号令，以下简称《实施细则》）第十八条明确了“房屋征收决定作出前，房屋征收部门应当会同区（县）相关行政管理部门、街道办事处、镇（乡）人民政府，参照本市重大事项社会稳定风险评估的有关规定，进行社会稳定风险评估，并报区（县）人民政府审核”要求。《上海市加强新形势下重大决策社会稳定风险评估实施办法》(沪委办发〔2021〕28号）第二章第六条也规定 “凡是直接关系人民群众切身利益且对社会稳定、公共安全等方面可能造成较大影响的重大决策事项，均应纳入社会稳定风险评估范围”，且明确土地房屋征收必须纳入评估的范围。

稳评评估工作一般在被征收地块《征收补偿方案》（征求意见稿）公示期间介入。通过现场踏勘，实地了解本地块房屋现状和周边环境等情况，取得第一手资料，并在此基础上与地块所在街道办事处、居委会进行访谈，了解本地块征收的具体情况、利益相关者的意见诉求，听取他们对征收工作的意见。旁听由街道、居委及征收事务所组织的居民座谈会，广泛听取居民对《征收补偿方案》（征求意见稿）的意见和诉求。

三、旧改征收过程中的主要风险因素

（一）对房屋评估价值、奖励和补贴方案存在异议

1.关于房屋评估价值。房屋评估价值直接关系到被征收人、公有房屋承租人的实际利益，评估单价、评估均价和经认定的建筑面积是补偿价值的主要影响因素。虽然目前处于房屋价格评估阶段，但被征收人、公有房屋承租人通过与周边商品房二手市场价格行情、近年周边地块征收房屋评估价值作比较，已有了心理价位，希望在周边地块评估均价的基础上适当提高。另外，被征收范围内私房房屋面积小，违章搭建情况较多，人口结构较为复杂，居民一般都有较高的心理预期。

2．关于房屋面积认定。据调研，部分居民对现有政策的面积认定等存在一定的认识偏差。由于种种原因，本地块内私房私自搭建的情况较为普遍，未见证面积远大于记载面积。由于违章搭建的面积很难被足额认定，部分私房居民对未见证面积的认定还存在异议。

3．关于补贴、奖励。据调研，本地块内实际居住的居民收入水平较低，特殊人群较多，该类人群希望适当提高奖励标准以减轻购房压力，保障弱势群体的利益。

（二）对产权调换房源存在异议

《征收补偿方案》会同步公布本区及外区安置房源及其价格，但是实践中发现，大部分被征收人经济基础较为薄弱，自行购买居住房屋有一定的困难，绝大多数居民担心补偿款不足以支付调换房屋的房款。

由于安置房源与房价直接关系到居民的切身利益，居民容易将本地块补偿方案与外区、本区和相邻地块进行比较而产生诉求，对最终出台的补偿方案寄予较大期望，一旦发现最终确定的补偿方案中没有吸纳他们提出的多种合理的诉求，可能会引发一部分人的负面情绪，影响签约进程，甚至人为地阻挠补偿协议生效条件的满足，若处置不当，会在较长一段时间内引发矛盾和社会不稳定。

（三）家庭内部矛盾和租客清退问题等处理不当

实践中发现，大部分地块内都存在家庭共有产权分割问题或家庭内部矛盾，如不能事先介入调解被征收人家庭内部实物和货币分配的矛盾，征收工作的顺利开展会遇到较大的阻碍。另外，部分居民存在租客清退问题，如租客不愿意搬迁，对后续征收腾地工作也会产生一定影响。

（四）非居房屋补偿安置有异议

由于企事业单位房屋征收涉及的企业类型较多，有央企、市属国企、民企和集体企业等，存在自营、租赁经营、租赁再转租等各种情况，可能存在产权人与实际使用人的经济利益纠纷等问题，总体来看，征收的难度较高。

四、风险防范化解措施

为了确保征收工作的顺利实施，针对上述四类主要风险因素，结合实践，研究提出风险防范化解措施建议：进一步听取和梳理分析居民的意见诉求，优化完善《征收补偿方案》；依法合规地做好房产评估工作，严格按照确定的《征收补偿方案》规范操作补偿安置；加强资金和房源的筹集工作，保证征收补偿资金和产权调换房屋按时足额到位，特别要妥善安置好地块内的高龄老人；搭建法律援助等公信平台，帮助调解处理共有产权分割和家庭矛盾；进一步摸清非居住房屋被征收人的意见和诉求，妥善做好商铺、企事业单位的补偿搬迁工作；积极主动做好居住困难户、特定群体的优先保障工作，妥善解决个案问题；加强房屋征收管理工作，公平、公正、公开地推进征收补偿工作；加强房屋拆除和施工期间的管理，防范房屋征收后期风险。同时，在本地块的征收过程中，征收部门应有效组织和落实各项措施，并在此基础上根据本决策事项的实施进程、受本决策事项影响的利益相关者提出的意见诉求，开展动态评估，补充识别主要风险因素，评判风险等级，优化完善风险防范化解措施并加以组织落实，做好本决策事项的社会稳定风险管理工作。

五、国有土地房屋征收稳评实例——以本市某区某街坊地块为例

（一）风险评估的基本情况

被征收地块位于某区某街坊。根据征地部门提供的资料，本地块涉及被征收居住房屋共有103证124户，户籍人口389人，认定居住建筑面积2215.01平方米；涉及企事业单位共有4证，认定建筑面积165.78平方米。

某区人民政府为本事项的房屋征收主体；区住房保障和房屋管理局为征收部门，负责组织管理房屋征收与补偿工作。区住房保障和房屋管理局委托某房屋征收服务事务所有限公司承担房屋征收与补偿的具体工作。

为规范本地块房屋征收补偿工作，维护被征收人、公有房屋承租人的合法权益，根据国家和上海市土地房屋征收的有关规定，结合某区的实际情况，征收部门拟定了《征收补偿方案》（征求意见稿）。

本次风险评估主要依据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强新形势下重大决策社会稳定风险评估机制建设的意见》（中办发〔2021〕11号）、《上海市加强新形势下重大决策社会稳定风险评估实施办法》(沪委办发〔2021〕28号）等有关重大决策事项社会稳定风险评估方面的文件，《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（市府第71号令）等有关国有土地房屋征收补偿方面的文件，以及本地块的旧城区改建房屋征收范围的批复、旧城区改建意愿征询结果公告、《征收补偿方案》（征求意见稿）等资料。

本事项的风险评估按照制定评估方案、调查识别风险、全面分析论证、确定风险等级、编制评估报告、评估主体组织报告评审和评估报告备案等七个程序的要求开展。

（二）风险调查

1.合法合规性分析。本地块房屋征收等目的是加快推进旧区改造，符合《实施细则》规定的确需征收房屋的情形。经调研，本事项已完成以下与房屋征收补偿相关的工作，并获得相关批文：

（1）规划和计划。经市住建委、市发展改革委、市财政局、市规划资源局、市文物局、市房屋管理局和某区旧改部门共同确认，某街坊已被列入上海市旧区改造房屋征收范围。

（2）房屋征收范围的确定。市住建委印发了《关于确认某区某街坊旧区改造房屋征收范围的函》，区政府印发了《关于某街坊旧城区改建房屋征收范围的批复》。上述文件确认了本地块房屋征收的范围。

（3）旧城区改建的意愿征询。本事项房屋征收部门开展了被征收户、公有房屋承租人的意愿征询工作。意愿征询的结果显示，同意改建率达到97.20%，符合《实施细则》中“有90%以上的被征收户、公有房屋承租人同意的，方可进行旧城区改建”要求。

（4）征收补偿方案的拟订和论证。根据《实施细则》的规定和要求，区政府拟订了《某区某街坊房屋征收与补偿方案》（征求意见稿），在房屋征收范围内进行了公示。

（5）征收补偿费用和房源筹措。房屋征收补偿资金由区筹措，安置房源通过筹集外区和就近房源的形式予以落实。

2.被征收房屋情况。被征收居住房屋情况详见表1及表2。

表1 被征收居住房屋情况汇总表

本地块被征收的非居住房屋，涉及2家企业。其中一家公司为区属国企，房屋性质为产权房，房屋类型为店铺，认定建筑面积为60.56平方米；另一家公司为街道集体所有制企业，本次征收范围内涉及3处房屋，均为公房，房屋类型均为办公，认定建筑面积约为105.22平方米，另有未认定面积3.49平方米。上述2家企业在第一轮意愿征询中，均对本事项表示支持，具体意见诉求征收部门尚在排摸，总体情况较为平稳、可控。

3.本地块内保护保留建筑情况。某街坊在本次征收范围内存在保留历史建筑及一般历史建筑。某街坊不属于风貌区或风貌街坊，未列入本市第1-5批优秀历史建筑。在整个街坊中有5处区文物保护点，但均不在本次征收范围内。

针对本次征收范围内某街坊的保留历史建筑及一般历史建筑，在相关保护实施方案明确前，建议征收部门按照风貌保护的相关规定，做好街坊内建筑的保护工作。

4.公众参与情况。

（1）第一轮意愿征询。第一轮意愿征询结果同意改建率达到97.20%，符合《实施细则》中“有90%以上的被征收户、公有房屋承租人同意的，方可进行旧城区改建”要求。

（2）补偿方案征询。某区人民政府拟订了《征收补偿方案》（征求意见稿）并张贴公示，征求被征收人、公有房屋承租人的意见。征收部门组织召开了4场居民座谈会，由征收事务所、街道办事处的工作人员向居民介绍《征收补偿方案》，听取居民意见和诉求，实现了意见征询全覆盖。

5.被征收人、公有房屋承租人的主要意见和诉求。考虑到地块内住房环境较差、家庭内部矛盾突出等因素，总体上居民对房屋征收的意愿较为强烈。根据座谈会收集到的意见诉求，居民的意见诉求主要集中在提高评估价格和补偿标准方面。本地块征收范围内多为私房，人口结构较为复杂，家庭内部矛盾较为突出，大部分居民担心“一证一套”的安置房选购原则不能满足家庭内部需求。另外，部分居民和个体户存在租客清退的问题，征收部门、街道办及居委会等需予以关注。

企事业单位对本事项总体持支持态度，总体情况较为平稳、可控。

6.风险识别和风险估计。

（1）风险识别。风险识别是指通过风险调查等活动，识别拟定的政策可能影响社会稳定的各种风险因素，并进行全面分析和系统归类。

（2）风险分析。根据本地块的实际情况和前期的风险调查，参考相同或者类似决策事项引发的社会稳定风险情况，评估咨询组识别和归纳以下5项为主要特征风险因素：对征收补偿工作合法合规性存在质疑可能引发的风险；对房屋评估价值、奖励和补贴方案存在异议可能引发的风险；对产权调换房源存在异议可能引发的风险；家庭内部矛盾和租客清退问题等处理不当可能引发的风险；对非居房屋补偿安置有异议可能引发的风险。

对征收补偿工作合法合规性存在质疑可能引发的风险：从评估咨询组开展旧区改造风险评估的经验及座谈会上居委反映的居民意见诉求来看，被征收居民一般会以决策事项的决策程序及实施过程的合法合规性等问题为切入点，来影响决策或谋求额外的利益。征收工作的依法合规性是平稳推进并顺利完成征收工作的首要条件。结合居民较高的征收意愿以及某区内已实施征收地块的情况、本地块已开展的前期工作，评估认为，该项风险发生概率较低，但一旦发生影响程度较大，总体属于一般风险。

对房屋评估价值、奖励和补贴方案存在异议可能引发的风险：补偿标准的公平公正关系着居民的切身利益，以上情况应引起征收部门的充分重视，如征收部门的解释未能及时消除居民的疑虑，将会影响后续工作的推进。考虑到居民对提高房屋评估价值、补贴和奖励标准的诉求较为集中，目前具体房屋的价值评估工作仍在进行中，补偿方案还处于征求意见阶段，一旦公布的评估价值、补贴和奖励标准与居民预期产生较大差距，有较大可能引发风险。评估认为，对房屋评估价值、奖励和补贴存在异议可能引发风险的概率较高，影响较大，属于较大风险。

对产权调换房源存在异议可能引发的风险：用于安置的房源与房价直接关系到居民的切身利益，居民容易将本地块补偿方案与外区、本区和相邻地块进行比较而产生诉求，对最终出台的补偿方案寄予较大期望，一旦发现最终确定的补偿方案中没有吸纳他们提出的多种合理的诉求，可能会引发一部分人的负面情绪，影响签约进程，甚至人为地阻挠补偿协议生效条件的满足，若处置不当，会在较长一段时间内引发矛盾和社会不稳定。评估认为，安置房源存在异议可能引发风险的概率中等，影响中等，评判为一般风险。

家庭内部矛盾和租客清退问题等处理不当可能引发的风险：据调研，地块内居民家庭内部矛盾突出，绝大多数居民都存在家庭共有产权分割问题或家庭内部矛盾，如不能事先介入调解被征收人家庭内部实物和货币分配的矛盾，征收工作的顺利开展会遇到较大的阻碍。另外，部分居民存在租客清退问题，比如，有一户租客母子三人居住，母亲近90岁，身体较差，大儿子患有精神疾病，小儿子60多岁，照顾母亲和哥哥两人，生活较为困难，不愿意搬迁。评估认为，家庭内部矛盾和租客清退问题等处理不当可能引发风险的概率中等，影响较大，评判为较大风险。

对非居房屋补偿安置有异议可能引发的风险：本地块涉及企事业单位共4证。据初步调研，4证所涉2家企事业单位，对于本地块征收工作持支持态度，具体诉求尚在排摸，总体情况较为平稳、可控。鉴于某区旧改指挥中心、二征所及街道办事处征收工作经验丰富，对该问题比较重视，评估认为，对非居房屋补偿安置有异议可能引发风险的概率较低，影响中等，属于一般风险。

以上各主要风险因素分析结果汇总于表3。

表3 主要风险因素及其程度汇总表

（三）风险防范化解措施

为确保本事项的顺利实施，评估针对识别的主要风险因素及分析的风险程度，研究提出以下风险防范化解措施建议。

1.进一步听取和梳理分析居民的意见诉求，优化完善《征收补偿方案》。进一步摸清本地块内房屋、人员结构和家庭背景、特定人群以及个案等各种具体情况，进一步听取他们的意见和诉求。结合征收地块内房屋、人员等具体情况的深入调研，优化完善《征收补偿方案》。继续加强有关征收政策、工作程序的正面宣传和沟通解释，依法合规地加快推进征收补偿工作。密切关注媒体与网络舆情动态，掌控好网络舆论导向，专人专办并做好预案。

2.依法合规地做好房产评估工作，严格按照确定的《征收补偿方案》规范操作补偿安置。严格按照《上海市国有土地上房屋征收评估管理规定》（沪房管规范市〔2013〕7号）和《上海市国有土地上房屋征收评估技术规范》（沪房管规范市〔2013〕1号）的要求，依法合规地开展房产评估工作。公开评估结果并做好异议处理工作。征收部门应依法合规地做好房屋征收补偿安置等各项工作，严格按照确定的《征收补偿方案》规范操作补偿安置。

3.加强资金和房源的筹集工作，保证征收补偿资金和产权调换房屋按时足额到位。确保用于补偿资金按时足额到位、专户存储、专款专用；确保安置房源数量充足并配备合理的房源结构，按期提供产权调换的房屋以减少安置矛盾。建议区相关职能部门尽可能采取多种途经挖掘一些现房或过渡房，研究制定人性化的老人安置方案。

4.搭建法律援助等公信平台，帮助调解处理共有产权分割和家庭矛盾。加强与区法制办、司法局、法院等部门沟通，通过设立人民调解工作室等积极搭建公信平台。邀请物业公司和区评议监督员、街道、居委、居民代表等公信方共同参与调解。

5.进一步摸清非居住房屋被征收人的意见和诉求，妥善做好商铺、企事业单位的补偿搬迁工作。建议增派征收人员，进一步摸清地块内非居住房屋被征收人的具体情况、主要意见和诉求，提前做好沟通、解释和协商工作。请街道办事处、城管等相关部门加强对个体经营户的管理，特别是对无证经营户需做好“清理”工作，并严格执行相关操作规范。

6.积极主动做好居住困难户、特定群体的优先保障工作，妥善解决个案问题。建议区征收部门牵头成立居住困难户保障工作小组，摸清被征收人、公有房屋承租人实际状况，协助居住困难户申请优先保障的认定工作，并实施优先保障。建议区征收部门健全和完善内部的征收补偿管理制度，对于家庭情况特殊、人口和居住条件复杂，补偿金额大等特殊个案的补偿安置方案，建立集体决策制度。

7.加强房屋征收管理工作，公平、公正、公开地推进征收补偿工作。严格落实市住房保障和房屋管理局《关于〈上海市房屋征收事务所及其房屋征收工作人员管理办法〉的通知》(沪房管规范征〔2012〕31号)的要求，健全和完善内部管理制度。建立安置方案内部审核、责任追究和补偿结果公开等制度；加强房屋征收从业人员的管理，不断提高征收服务的能力和水平。

8.加强房屋拆除和施工期间的管理，防范房屋征收后期风险。征收补偿搬迁工作完成后，应加强空置房屋的管理。房屋拆除单位要具备拆迁资质，加强施工组织管理，严格落实文明施工、质量安全措施。结合区域征收土地后的规划设计方案，进一步排摸地块内具有保护价值的建筑，依法合规地研究制定保护保留建筑的管理方案,并做好方案实施和管理工作。

同时，在本地块的征收过程中，征收部门应有效组织和落实各项措施，并根据本决策事项的实施进程、受本决策事项影响的利益相关者提出的意见诉求，开展动态评估。

（四）风险等级

评估识别出本项目存在5个主要风险因素，分析初始风险程度为2个较大及3个一般。根据利益相关者的维权意识以及以往类似项目的经验，评估预判一次性风险性事件参与的人数可能会超过10人，但超过200人的可能性不大。计算出综合风险指数为0.528，综合评判本项目初始风险程度为中风险。

在风险防范化解措施得到切实落实并处置得当的情况下，本项目5个单风险因素（2个较大风险、3个一般风险）预期可变化为3个一般和2个较小风险。可能发生个体非正常上访、网络发布等风险事件，风险水平一般。预期采取措施后风险程度可降至低风险。

（五）风险评估结论与建议

评估识别出本项目存在5个主要风险因素：对征收补偿工作合法合规性存在质疑可能引发的风险；对房屋评估价值、奖励和补贴方案存在异议可能引发的风险；对产权调换房源存在异议可能引发的风险；家庭内部矛盾和租客清退问题等处理不当可能引发的风险；对非居房屋补偿安置有异议可能引发的风险。评估分析初始风险程度为2个较大及3个一般。

评估研究提出了“进一步听取和梳理分析居民的意见诉求，优化完善《征收补偿方案》”“依法合规地做好房屋评估工作，严格按照确定的《征收补偿方案》规范操作补偿安置”“加强资金和房源的筹集工作，保证征收补偿资金和产权调换房屋按时足额到位”“搭建法律援助等公信平台，帮助调解处理共有产权分割和家庭矛盾”“进一步摸清非居住房屋被征收人的意见和诉求，妥善做好商铺、企事业单位的补偿搬迁工作”“积极主动做好居住困难户、特定群体的优先保障工作，妥善解决个案问题”“加强房屋征收管理工作，公平、公正、公开地推进征收补偿工作”“加强房屋拆除和施工期间的管理，防范房屋征收后期风险”等八个方面的风险防范化解措施。

评估按照风险等级评判参考标准，评判本事项初始风险程度为中风险，预判采取措施后风险程度可降至低风险。