日本进境动物检疫监管制度及对我国的借鉴

史云鹏，王建昌，员丽娟，石 磊，陈 旭，季新成

（1.石家庄海关技术中心，河北石家庄 050051；2.西安海关技术中心，陕西西安 710075；3.石家庄海关，河北石家庄 050051；4.海关总署国际检验检疫标准与技术法规研究中心，北京 100013）

日本是一个岛国，仅有14%国土适合耕种，受农业资源和土地的限制，每年需要大量进口农产品，是世界上最大农产品进口国之一[1]。日本的食品可追溯体系和动物福利水平处于世界领先地位，动物卫生体系完善，动物疫病预防控制成效显著，是世界动物卫生组织（WOAH）认可的口蹄疫和非洲马瘟无疫国家，牛海绵状脑病风险可忽略国家。为保护本国畜牧渔业产业发展，维持目前的动物卫生状况，日本政府高度重视进出境动物检疫工作，制定了较为完善的进境动物检疫制度。这些系统的进境动物检疫制度，对防止动物传染病传入，确保稳定的食品供应，促进日本家畜业发展，维持公共卫生水平，发挥了重要作用。日本的进境动物检疫监管制度具有一定的先进性，对我国进境动物检疫监管体系建设具有重要的参考意义。本文简要概述了日本进境动物及产品情况、进境动物监管体系和进境动物检疫监管措施，并与我国进境动物检疫监管制度进行了比较，以期为我国进境动物检疫监管制度的建设和完善提供借鉴。

1 日本进境动物及其产品基本情况

日本进口的动物以牛、猪、马、兔等家畜以及鸡、鸭、火鸡等禽类为主，同时还包括一定数量的实验猴。牛主要来自澳大利亚，进口量呈逐年增加趋势；猪均为种猪，来自加拿大、美国等国家；马主要来自加拿大、法国和比利时等国家；禽类如鸡、鸭、火鸡等，主要来自澳大利亚、荷兰等国家。

日本进口的肉类产品主要来自美国、加拿大、澳大利亚等国家。其中：牛肉、牛内脏主要来自澳大利亚、美国和加拿大，猪肉、猪内脏主要来自美国、加拿大，羊肉主要来自澳大利亚、新西兰和冰岛，禽肉主要来自巴西、泰国和美国，马肉主要来自加拿大、阿根廷，进口量呈缓慢增长趋势。进口的脱脂奶乳主要来自新西兰、澳大利亚和美国，进口量总体较为稳定。

2 进境动物及其产品检疫监管相关法律法规

国会是日本动物检疫立法机关，相关部门负责颁布具体的实施条例。日本动物卫生法律配套完善，修订较为及时，注重借鉴国际通行规则，法律条款内容具体且有很强的可操作性，技术标准名目繁多，总体来看动物卫生法律体系较为完善[2]。

日本建立了以《家畜传染病预防法》为主的动物防疫法律法规体系。进出境动物检疫法律法规包括《家畜传染病预防法》《狂犬病预防法》《传染病预防与传染病患者的医疗法》《家畜保健所法》和《牛海绵状脑病特别措施法》。另有《水生资源保护法》规范了水生动物进口检疫，环境省颁布的《鸟兽保护及狩猎相关法》及其实施细则、《鸟兽保护及狩猎相关法施行令》等实施条例规范了野生动物检疫，日本经济产业省负责实施《华盛顿公约》涉及的濒危野生动物、鱼类进出口。进口活动物及产品主要监测的疫病：一是口蹄疫、牛瘟、非洲猪瘟、牛海绵状脑病、古典猪瘟、高致病性禽流感等28 种动物传染病；二是蓝舌病、牛地方流行性白血病、伪狂犬病、马传染性子宫炎等71 种须通报疫病。

3 进境动物及其产品检疫监管体系

日本4 个内阁部门涉及进出境动物和动物产品检验检疫工作，其中以农林水产省和厚生劳动省为主[3]，在进出口部分珍稀野生鸟类和野生动物时，还涉及日本经济产业省和环境省。农林水产省下设消费安全局动物卫生课和动物检疫所，主要负责日本进出口动物及产品的检验检疫工作。其中：消费安全局动物卫生课是负责动物健康的专门机构和官方兽医管理机构，也是日本的WOAH 联系点，主要负责制定与调整日本动物疫病防控政策，制定与实施国家动物传染病监控计划，协调国家进出境动物检疫管理事务，负责与国际动物卫生组织的协调与联系，规划、协调、指导地方政府、国家动物卫生研究所等法人单位就有关动物健康事宜进行合作，保证《家畜传染病预防法》等法律规定的落实；动物检疫所主要负责日本进出口活动物及产品、干草饲料、旅客携带物和邮寄物的检疫工作。厚生劳动省下设医药生活局，主要负责动物进入屠宰场后的所有动物检疫工作和食用动物产品进入加工环节后的卫生监管工作，包括进口食品安全。

日本根据WOAH 疫病通报信息，对进口动物进行风险评估，并基于风险评估结果，构建与风险相对应的进口动物检疫制度。日本对出口国家按《日本进口需检疫的特定物品的准入标准操作手册》进行风险分析，进行入境前、入境时和入境后全过程控制，只有申请获得入境许可后，才可启动动物进境程序，经过进口申请、口岸检疫、隔离检疫、后续监管程序，符合检疫要求者方可放行。通过这一系列措施，有效防止了动物传染病从海外传入，促进了国内家畜业发展，维持了日本公共卫生状况。

3.1 进口及入境检查申请

农林水产省对拟进口动物及动物产品进行风险分析。基于风险分析结果，认为可以进口的，日本与出口国签署双边协议，此后方可启动进口程序。进口前需要向动物检疫所提交检疫申请，而进口不同动物种类提交申请的时限不同，其中偶蹄动物和马属动物须在动物到达前120～90 d 提交，家禽为到达前70～40 d，水生动物为进口前1 个月[4]。

在运载进境动物的船舶或飞机到港前2 d，进口商负责向动物隔离场和入境口岸的动物检疫所提交相关申报资料。

3.2 入境检疫

当运载动物的船舶（飞机）抵达口岸时，动物检疫官员登轮（机）检查相关证书，查看是否符合要求，并实施临床检查。在未发现异常的情况下，动物检疫官员签发将动物运往隔离场的调离通知书。旅客抵达日本后，须向口岸动物检疫官员汇报并接受动物检疫，同时日本在全国14 个口岸配备了96 只检疫犬用于旅客行李、国际邮件以及快递的动物检疫工作，防止旅客非法携带畜产品入境。如果随身携带的动物产品没有输出国官方签发的卫生证书，即使在国外免税店购买，也不能带入日本。目前，日本也加大了打击非法携带动物及其产品入境的力度，对于未经许可违法携带肉类制品进入的，个人将被处以3 年以下有期徒刑或最高300 万日元罚款，法人团体最高可处以5 000 万日元罚款。根据《狂犬病预防法》，日本在入境口岸，对犬猫等伴侣动物进行严格检疫，主要针对犬、猫、浣熊、狐狸和臭鼬进行狂犬病检查。当根据输入国政府签发的检查证书或其他文件确认输入动物符合相应要求时，动物到达日本后的检疫期一般小于12 h，其他情况下，最长检疫期可达180 d。

通过国际邮件入境的动物产品在日本邮政公司下设的国际邮件海关进行检查。对于因疫病控制原因禁止入境的动物产品，以及没有附带输出国主管部门签发的检查证书的动物产品，将根据收件人的意愿进行销毁或退回处理。

日本对进口活动物及动物产品的包装、运输均有严格的防疫要求：对装载容器、运输工具进行消毒处理，对非食用性的动物产品采取熏蒸或浸泡消毒处理。

3.3 隔离检疫

隔离检疫的时间因动物种类而异，牛、羊、猪等偶蹄动物的隔离检疫时间为15 d，马和斑马等马属动物为10 d，鸡、鹌鹑、鸵鸟、珍珠鸡、火鸡、雁形目禽类等为10 d（上述初生禽类为14 d），兔和蜜蜂为1 d，犬为12 h～180 d[5]。进境动物隔离期间，日本动物检疫所负责实施进口动物传染病检疫工作。对进境动物逐头确认后，在隔离场内对动物进行临床检查、血液检测、抗体检测、过敏反应检测（结核菌素检测等）、细菌培养、病毒分离、基因检测等，以确保入境动物没有任何疫病。若检出任何传染病，将对阳性动物做退回或销毁处理。在隔离检疫期间，所有检测完成后，对于不合格动物，退回或销毁；对于合格动物，签发检疫证书后放行。

3.4 后续监管

进境动物经隔离检疫合格并放行后，由动物目的地政府开展后续检查。对于进境陆生动物，由动物目的地所在的都、道、府、县进行3 个月后续检查；对于进境水生动物，隔离检疫完成后，与目的地都、道、府、县水产主管部门联系，由其赴现场检查。

3.5 禁止或暂停进口

日本建立了允许进境动物和动物产品的国家名单、产品准入清单以及相关企业名录，并根据境外疫情发生情况以及在进境检疫中发现的问题，可禁止或暂停进口某国或该国部分产品，如禁止从发生牛海绵状脑病（BSE）的国家或地区进口牛、绵羊或山羊，并相应调整国家名单、产品准入清单以及企业名录。

4 中日进境动物检疫制度比较

4.1 法律法规建设方面

目前我国进出境动物检疫有关法律较为完备。《中华人民共和国进出境动植物检疫法》及其实施条例是我国进出境动物检疫的根本依据，基本涵盖了进出境动物及动物产品检验检疫的全部内容，同时制定了20 多部配套的部门规章作为有效补充，与《中华人民共和国生物安全法》《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国野生动物保护法》及《重大动物疫情应急条例》《国家突发重大动物疫情应急预案》等共同构成了我国进出境动物检疫法律体系。

日本进出境动物检疫工作涉及多个部门和多部法律，构成了完整统一的法规体系，内容不仅涉及原则性规定而且包括许多具体措施，具有较强的可执行性和可操作性。同时，日本对进境动物检疫相关法律的修订较为及时，现行《家畜传染病预防法》自1951 年出台后，已修订24 次，仅最近10年就修订了9 次[2]。而我国的进境动物检疫相关法律缺乏时效性，《进出境动植物检疫法实施条例》自 1996 年出台后一直没有修订，1992 年出台的《进出境动植物检疫法》虽于2009 年做出过修订，但仅仅是将第四十二、四十三条的“比照”二字改为“依照”，其余内容并无变更；同时部分内容较为陈旧，难以适应我国目前进出境动物检疫工作中出现的新情况、新问题。

4.2 检疫准入方面

在进境动物准入方面，日本采取主动、积极的做法，根据各国主要动物传染病发生情况及重点疫病风险分析，制定了允许进口国家或地区的“正面清单”和不允许进口国家或地区的“负面清单”。根据境外疫情变化及进出境检疫中发现的问题，采取暂停、禁止进境措施，并相应调整国家名单、产品准入清单以及企业名单，同时在农林水产省网站公布调整情况。对于部分国家或地区，日本认可其区域化措施。比如：允许从意大利进口活猪及相关产品，但不包括撒丁岛；从英国进口活猪及其产品、禽及其产品，只能从大不列颠和北爱尔兰地区，不包括苏格兰。我国对动物产品准入采取疫情禁令和准入清单相结合的管理制度，主要根据WOAH 有关动物疫情通报或疫情发生国家主动通报情况，发布疫情禁令。日本采用正面清单管理制度，即根据各国重大动物传染病发生情况，制定准入清单，发布禁令更具有针对性。而我国一直实施“负面清单”管理制度，即根据全球重大疫情发生情况，随时发布禁令。这一方面存在因疫情信息疏漏导致的发布不及时问题，另一方面发布禁令难免会影响两国友好的贸易关系。建议围绕“正面清单”发布禁令和解禁令，提升工作效率。

4.3 隔离检疫期限方面

在隔离检疫期限方面，日本进口不同种类的活动物，出口装运前在输出国的隔离检疫时间不尽相同，如牛羊多为7 d，澳大利亚种牛为21 d。进入日本后隔离检疫时间较短，如偶蹄动物为15 d，马为10 d，初生雏禽为14 d。目前我国进口大中动物时，境外隔离期一般为30 d；入境后在我国隔离检疫的期限，小动物一般为30 d，大中种用动物一般为45 d。总体上我国规定的隔离期比日本要求隔离期限长，虽然这有利于最大程度降低疫病传入风险，但存在资源、时间浪费等问题，也不符合经济学“最小二元化”原则。

4.4 进境后检疫方面

动物入境后隔离期间，日本根据目前国际上发生的主要动物传染病、输出国近年发生的传染病情况以及议定书规定检测项目等情况，通过风险分析制定相应的检疫工作方案，确定动物在隔离检疫期间进行实验室检测的项目。

自2021 年开始，我国海关总署加强顶层设计，充分借鉴国际先进做法并结合我国实际，组织编制并实施了《国门生物安全监测方案（动物检疫部分）》，着力升级打造进出境动物疫病风险监测“1+N”体系。该方案包括“一个指南”[即《国门生物安全监测（动物检疫部分）指南》]和“N个计划”[即国门生物安全监测（动物检疫部分）年度计划]。2021 年，在风险分析的前提下，根据不同来源国家和不同动物种类，制定了进境反刍动物、种猪、马科动物、禽鸟类、野生动物、伴侣动物、水生动物和非食用动物产品等17 种动物及产品疫病监测计划。《国门生物安全监测方案（动物检疫部分）》将进出境动物监测疫病分为重点监测疫病、一般监测疫病、潜在风险疫病、指令检查疫病，并基于置信度、疫病流行率、检测方法敏感性等流行病学和生物统计学因素，根据WOAH 有关概率抽样的基本原则和计算方法，计算动物或动物产品的监测样本数量。同时基于上年度疫病监测情况对下一年度监测计划进行动态调整。

4.5 动物进境后续监管方面

日本对经隔离检疫合格的陆生动物，运往目的地后，由所在地（都、道、府、县）的家畜保健卫生所进行监管，原则上进行3 个月的后续检查[6]。

我国对进境动物检疫合格放行后，交由目的地农业农村部门监管，海关不再进行跟踪，也没有与当地农业农村部门建立起常态化联系机制。前期，海关总署下发了《关于进一步加强进境活动物检疫监管工作的通知（署动植发〔2021〕7 号）》，要求动物要在放行后1 个月内提交目的地农业农村部门的落地检疫证明，这在一定程度上能强化口岸动物检疫部门与农业动物检疫部门的合作。

5 日本进境动物监管制度对我国的借鉴

一是强化“正面清单”管理制度。相对日本做法，我国进境动物及动物产品检疫准入采取的是以“负面清单”为主，与“正面清单”相结合的管理制度。如果境外发现重大动物疫病，海关总署会同农业农村部发布疫情禁令，禁止具有疫情传播风险的动物和动物产品入境；对于没有发布疫情禁令的国家产品的准入，实施“正面清单”管理制度。我国目前做法存在以下弊端：（1）根据全球重大疫情发生情况即时性发布禁令，存在因有些国家疫情不透明或疫情报告不及时，导致疫情信息疏漏，禁令公告发布不及时的问题。（2）对于与我国没有贸易往来的国家，发布疫情禁令没有实质意义，同时发布禁令可能在一定程度上影响两国关系。建议围绕“正面清单”发布禁令和解禁令，提升工作效率。

二是科学设定隔离检疫期限。我国入境后小动物隔离期限统一规定为30 d，大中型种用动物则规定为45 d。不同种类的动物感染的疫病不同，不同疫病潜伏期也不同，过长的隔离检疫时间虽然有利于最大程度降低疫病传入风险，但存在资源、时间浪费等问题。建议在对贸易国的疫情和兽医卫生体系评估的基础上，依据不同来源国家和动物种类采取不同的隔离检疫措施，科学设定隔离检疫期限。

三是加强部门合作，共同做好进境动物检疫监管。我国进境动物检疫的分段式管理难免存在诸多漏洞。我国动物疫情复杂，进境动物在隔离检疫结束后从口岸隔离场运往目的地，大多距离较远，且我国活动物长途运输专业化程度较低，其间的疫情防控风险不容忽视。海关对隔离放行后动物的生产性能及健康状况等信息不了解，也不利于准入规划和入境前后检疫要求的制定。建议海关部门与农业农村部门进一步强化合作，制定切实可行的管理制度，做好入境动物的全程检疫监管工作。