聚焦“作示范，勇争先”持续推进江西省水土保持高质量发展

廖瑞钊

（江西省水利厅，江西 南昌，330009）

水是生命之源，土是万物之本，水土资源是生态文明的根基，是人类赖以生存和发展的基础性资源。水土保持是山区发展的生命线，是国民经济和社会发展的基础，是我们必须长期坚持的一项基本国策。习近平总书记曾深刻指出，搞好水土保持、防治水土流失，是治水事业的一项根本性措施，也是改善和保护生态环境的一项紧迫而长期的战略任务。党的十八大以来，在水利部的大力支持和省委省政府坚强领导下，江西省水利部门聚焦“作示范，勇争先”，深入践行习近平生态文明思想，全面贯彻习近平总书记“十六字”治水思路和关于治水重要讲话指示批示精神，树牢“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持“生态优先、绿色发展”战略定位，大力推进改革创新，全省水土保持改革发展步入快车道，水土流失面积和强度实现持续“双降”，水土保持工作不断取得新成效。

新时期，水土保持部门要科学把握当前经济社会发展新形势，深刻认识新发展阶段的新特征，充分理解人民群众日益增长的对美好生活新要求，以“第一等的工作”为标准，以目标和问题为导向，结合国家生态文明试验区（江西）和美丽中国“江西样板”建设，科学对接落实好《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021-2035年）》；以水土保持率目标值为抓手，统筹推进“看住人为水土流失”和“综合治理提质增效”两大工作任务，大力推动鄱阳湖流域生态保护与高质量发展；以赣州市水土保持高质量发展先行区建设为重点，以点带面，认真贯彻落实水利部对江西提出的“引领带动全国水土保持高质量发展”的决策部署；以建设“六个江西”实现“五个一流”为目标，研究探索“碳减排碳中和”的水土保持实现途径和对策，开辟绿色富省、绿色惠民新路径，推动形成绿色低碳发展方式和生活方式；在系统全面梳理十八大以来工作成效及存在不足的基础上，着力锻长板、补短板、固底板，坚定不移推进江西水土保持高质量跨越式发展。

1 工作成效

（1）顶层制度设计稳步构建。江西省颁布了一系列水土保持法规制度，进一步健全完善了我省水土保持法规制度体系。推动建立了各级水土保持工作联席会议机制，省、市、县三级人民政府出台水土保持工作目标责任考核办法，并将考核结果纳入高质量发展考核体系中，进一步压实了地方政府主体责任和相关部门水土保持职责，构建形成了党委领导、政府主导、水利牵头、部门配合、社会参与的水土保持工作格局。

统筹完善规划前期工作，《江西省水土保持规划（2016-2030）》经省政府批复实施，全省11个设区市和51个县（市、区）编制了本级水土保持规划，水土保持规划体系进一步健全和完善。全省2025年、2030年、2035年、2050年水土保持率目标值得到水利部确认，市、县分解方案已印发实施，初步形成了以水土保持率目标值统领水土保持各项工作的良好局面。

（2）最严格水土保持监管态势基本形成。党的十八大以来，江西省坚持用最严格制度最严密法治保护水土资源、防治水土流失，形成了一套与生态文明建设要求相协调，以《中华人民共和国水土保持法》为核心，系统完备、务实管用的水土保持监管制度体系。纵深推进“放管服”改革，加大简政放权力度，优化水土保持政务服务，全面推进承诺制与水土保持区域评估，联合税务部门开发“非税收入互联互通平台”并上线运行，水土保持补偿费实现线上缴费、一次不跑，助力“五型”政府建设。

按照“发现问题、认定问题、整改问题”的程序以及“应批尽批、应管尽管、应收尽收、应罚尽罚、应验尽验”的原则，构建水土保持“三纵五横”监管体系，严抓水土保持“三同时”制度落实。江西省在2017年、2018年实施“天地一体化”监管试点工作的基础上，于2019年起实现遥感监管省域全覆盖，采取“天上看、地面查、现场核”的方式，持续实施生产建设项目水土保持遥感监管。2019-2021年江西省通过遥感监管共认定并查处整改了违法违规项目12 525个。

开展长江经济带生产建设项目水土保持监督执法专项行动、风力发电水土保持执法专项行动、河湖卫士综合监督执法行动、矿山水土保持专项整治等一系列监督执法专项行动，及时发现并依法查处一批水土保持违法违规行为，最严格的水土保持监管态势基本形成。同时，生产建设单位的水土保持法律意识显著增强，能够认真履行水土流失防治责任，实现工程建设与生态保护的双赢，创建了全南县天排山风电场等一批生产建设项目水土保持示范工程。全省水土保持违法违规项目数量呈逐年下降趋势，人为水土流失得到有效遏制。

（3）水土流失综合治理成效显著。江西省贯彻保护优先、自然恢复为主的方针，坚持以小流域为单位、山水林田湖草沙一体化保护修复和系统治理。十八大以来，全省共治理水土流失面积13 974.42km2，年均治理面积1 552.71km2。水土流失综合治理为我省“五河一湖”健康生命，保障粮食安全、防洪安全、饮水安全、生态安全以及人居环境安全发挥了重要作用。水土保持工程实施注重与乡村产业振兴和人居环境改善相结合，突出生态清洁小流域建设，实施治山保水、产业节水、疏河理水、生态净水、宣传爱水“五水共建”，推进治山、治水、治污、致富“四治（致）同步”，实现清洁家园、清洁田园、清洁水源“三清目标”，打造了上犹县园村、宁都县勾刀咀、武宁县长水等一批生态清洁型、生态产业型、生态宜居型和生态观光型小流域，在重点治理小流域内新建高效种植基地450个，助力3.65万群众实现脱贫致富。通过治理水土流失，许多地方实现了农村美、百姓富、生态优的目标，老百姓有了实实在在的获得感，分享到生态建设的“红利”。

（4）水土流失严重状况得到总体改善。根据水利部动态监测结果，江西省水土流失面积已由20世纪80年代末最严重时的4.62万km2减少到2021年的2.33万km2，减少2.29万km2，水土流失面积占全省国土面积的比例由27.7%下降到14.0%，减少13.7%。水土流失强度明显下降，强烈及以上水土流失面积占水土流失总面积的比例由20世纪80年代末的18.52%下降到2021年的2.26%。当前，江西省水土流失以轻度为主，占水土流失总面积的9成以上。水土流失状况持续好转，水土流失面积与强度持续“双降”，生态环境持续改善，在全国水土保持规划实施情况2016-2020年度考核中荣获优秀等次。

（5）改革创新与示范创建持续突破。开展水土保持工程建设以奖代补试点，探索建立水土保持工程建设多元投入机制，通过创新机制、简化程序，降低了工程建设成本，缩短了工程实施周期，有效调动社会力量和群众参与治理水土流失的积极性，其经验模式在全国水土保持工程建设以奖代补试点工作会上交流并向全国推介，引起社会强烈反响。在全国率先开展水土保持方案质量抽查、推行政府购买第三方服务模式，实现在建生产建设项目事中事后信息化精准监管，相关做法经验已向全国推广。在赣州水土保持改革试验区经验得到水利部充分肯定的基础上，赣州市又被水利部列入全国5个水土保持高质量发展先行区建设试点。崩岗治理“赣南模式”和废弃矿山修复“寻乌经验”，得到中央环保督察组的充分肯定并向全国推广。建立山地林果开发水土保持监管制度，创新林果开发水土保持“联审联验+承诺制”监管机制，实现脐橙飘香水保先行、绿水青山与金山银山的有机统一。

十八大以来，全省共有4个县、9个项目成功创建国家水土保持示范县或工程，数量位列全国前列。注重水土保持科技创新，建成了全国省级规模最大、标准最高的水土保持科研创新平台，即江西水土保持生态科技园和南丰农村生态水利科研示范基地，探索总结出了一套具有南方红壤区特色的水土保持技术体系。

2 存在的问题

一是水土流失面广量大、局部严重状况还没有发生根本性改变。据《中国水土保持公报》（2021年），我省水土流失面积2.33万km2，占土地面积的13.96%。仍然是我国南方水土流失较为严重的省份之一，尤其是崩岗侵蚀顽疾是一块难啃的硬骨头。随着社会经济发展和城市化的不断推进，以及我省以大项目促进大投资、推动大发展、展示大作为的“项目为王”背景下，集中连片的农林开发项目、大规模的市政建设、矿产资源开发及公路、铁路、风电、水利等基础设施类生产建设，大规模的地表扰动将对人为水土流失控制带来严峻的考验。以果园为例，其水土流失面积占全省园地水土流失面积的85.42%。开发建设不合理、水保措施不及时，设施不完善、防治成效不稳固等问题依然存在。

二是水土流失治理精准性不够。2021年水利部水土流失动态监测结果表明，江西省水土流失主要以轻度水土流失为主，并且中度以上水土流失地块分布相对零散。针对如何提高水土保持率，消除水土流失“存量”的精准性治理还不够，提升水土保持功能和生态服务价值未能凸显，亟需进一步厘清新时代、新阶段水土保持工作目标，科学确定水土保持率阈值，通过精准治理，有序推进，多措并举，加快推动水土流失治理从减量降级向提质增效转变，维护全省生态安全。

三是开发建设强度增大，人为水土流失监管要求高、任务重与基层监管能力相对不足的矛盾仍未改变。一方面，发展离不开建设，社会经济的发展推动着城市开发、基础设施以及农林开发等建设。面广量大的建设必然产生土地扰动，土地扰动就可能产生水土流失，对监管工作是一项挑战。省“两会”提出坚持“项目为王”，升级实施“项目大会战”，部署了一系列的重大基础设施建设，重点推进3 455个省大中型项目，年度投资1.1万亿元以上，点多面广的项目建设，使水土保持监管的任务更加繁重。另一方面，党委领导、政府主导、水利牵头、部门协同、社会参与的水土保持监管机制尚未有效建立，管行业、管建设、管生产必须管水保的责任尚未有效落实，基层监管能力和水平还不能满足监管任务繁重的需要，水土保持监管制度在基层落实落细上面还有差距，行业自上而下的严格监管、严格执法的局面尚未完全形成。多部门联动执法机制有待推进，基层新技术新手段的应用以及基层监管队伍能力建设有待加强。

四是水土保持监测与信息化建设滞后。近年来，江西省水土保持监测平台和制度建设有较大进展，但仍存在薄弱环节。当前全省水土流失监测站网建设标准不高、部分观测设备老旧、观测小区代表性不全，不能满足监测的准确性、完整性要求，且监测指标多侧重于科学研究方面，不能满足水土保持动态监管需求，亟需完善监测内容和监测指标体系，推进水土流失多参数、天空地立体化、实时自动化监测平台建设，进一步提升监测的规范化、标准化、自动化程度。优化站点间监测系统协同性、参数对接功能，构建监测数据同化、遴选与挖掘以及评估分析的技术体系。

五是水土保持科技支撑尚显薄弱。目前，江西省水土保持科技发展与全国生态文明建设、乡村振兴发展、巩固拓展脱贫攻坚成果等战略要求，仍存在一定差距。一方面水土保持科技创新不足，部分研究成果未能及时转化应用于生产一线，科技贡献率不足；另一方面，水土保持还未完全建立完善有效的科技支撑体系，水土保持技术地方标准化刚刚起步，生态文明示范建设与新技术、新手段推广应用不够。

六是水土保持意识和法制观念需提高。水土保持宣教和科普工作虽然取得了很大成绩，但生产建设过程中急功近利、破坏生态的情况仍有发生，社会公众水土保持意识亟待提高。一些单位和个人的水土保持意识还比较薄弱，对实施水土保持的意义没有深刻认识，对水土流失所带来的危害及潜在威胁没有引起高度重视。重眼前利益、轻长远利益，重局部利益、轻全局利益，重工程利益、轻环境保护的现象仍然存在，广泛“生态共识”还未转化为积极“生态行为”。

3 总体思路与措施

新时期推动江西水土保持高质量发展，必须坚定不移贯彻落实习近平生态文明思想，牢固树立新发展理念，积极践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，聚焦人民对美好生活和优美生态的需要，紧紧围绕美丽中国、国家生态文明试验区（江西）建设，以高质量发展为目标，以问题为导向，以改革创新为动力，以“遏增量、减存量、提质量、明变量”为主线，以监管、治理、监测和科技创新为重点，以水土保持目标责任制考核为抓手，继续强化“三纵五横”监管体系，夯实以监测信息化、科技示范为核心的基础支撑体系，推进以小流域为单元的山水林田湖草沙一体化保护修复和系统治理，建成与江西绿色崛起和生态文明试验区相适应的水土流失综合防治体系，稳步提升水土保持率，创造更多更加优质的生态产品，为建设“六个江西”实现“五个一流”目标、维护江西生态安全、推进水土保持领域的生态治理体系和治理能力现代化提供保障支撑。

（1）进一步树牢习近平生态文明思想。习近平生态文明思想为新时期水土保持工作提供了根本遵循，要进一步树牢习近平生态文明思想，坚定不移走生态优先、绿色发展道路，积极践行“绿水青山就是金山银山”理念，聚焦人民对美好生活和优美生态的需要，正确处理开发建设中人为活动与水土保持生态环境保护的关系，在水土流失防治工作中实现既要金山银山、更要绿水青山的发展目标。

（2）建立健全水土保持长效工作机制。要树立系统观念和法律意识，协调推动地方建立健全工作机制，落实党委领导、政府主导、水利牵头、部门协同、社会参与的水土保持工作联动机制，有效落实管行业、管建设、管生产必须管水保的责任；要充分发挥联动机制和水土保持目标责任制考核“指挥棒”作用，树立“一盘棋”的思想，加强部门横向协同、系统上下协作、整体有机联动，形成齐抓共管的格局，切实做到前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，使各项举措相得益彰、相互促进。

（3）充分发挥水土保持率统筹各项工作的“牛鼻子”功能。水土保持率是反映生态系统质量和稳定性的重要指标，是生态文明和美丽中国建设的重要内容，是《美丽中国建设评估指标体系及实施方案》22项评估指标之一，是水土保持目标责任制考核的重要指标，是水土流失预防治理效果和自然禀赋水土保持功能在空间尺度的综合体现，是反映水土保持总体状况的宏观管理指标，解决了新时期水土保持工作“干到什么程度才算好、怎么干才能实现好的目标、如何评价是否实现了好的目标”等问题。水土保持率现状值与各阶段目标值的差距，就是各阶段水土流失预防治理的方向和重点，是水土保持各项工作的“牛鼻子”。

（4）运用新理念推动水土保持生态保护修复新发展。在水土保持生态保护方面，要树立保护生态就是保护生产力、改善生态就是发展生产力的理念，坚持保护优先、预防为主的方针，重点加强生态功能区、五河源头和水源地的保护，强化生态红线约束作用，减少人为活动对自然的扰动和破坏，把遥感监管看住人为水土流失作为首要任务，坚决遏制违法违规人为破坏造成水土流失的行为，加快推动水土流失治理由事后治理为主向事前保护转变。

在水土保持生态修复方面，要充分利用江西亚热带气候水热条件和自然生态强大的自我修复能力，利用封禁等自然休养生息方式，实现由人工治理水土流失为主向自然恢复为主转变，分区域稳步有序实施重大生态修复工程，不断深化巩固现有治理成果，缓解生态压力，从源头上维护和增强水土保持功能和生态安全。

（5）以深化“放管服”改革为核心进一步完善顶层设计。要从“放、管、服”三个方面不断深化水土保持改革[2]，在“放”的方面，要严格按照省政府公布的权力清单，继续做好审批权限下放与承接工作；落实好第三方技术服务单位市场主体地位和信用管理，构建公平开放、竞争有序、监管到位的水土保持服务市场。在“管”的方面，要按照“发现问题、认定问题、整改问题”的程序以及“应批尽批、应管尽管、应收尽收、应罚尽罚、应验尽验”的原则，以信用监管为基础，以强化水土保持方案顶层刚性约束作用、方案审批“一稿制”、施工阶段水保措施布设图、水保监测三色评价等为重点和关键点，以遥感监管提升发现问题的能力，进一步健全完善省市县水土保持“三纵五横”的事中事后监管体系，形成监管合力；继续推动省、市、县三级购买第三方技术服务，开展生产建设项目建设全过程信息化监管，以信息化手段解决基层监管力量不足的问题。在“服”的方面，要着力深化水保方案“不见面审批”、水土保持补偿费“码”上缴等新形式，落实各类开发区建设区域评估，积极推行承诺制，落实好“双随机一公开”检查制，推动营商环境优化，助力“五型”政府建设；要大力宣贯《江西省生产建设单位水土保持工作手册》《江西省生产建设项目水土保持监督管理手册》《水土保持行政处罚工作手册》和《农林开发水土流失防治技术手册》，大力指导生产建设单位、农林开发业主和各级水利部门依法履行水土保持义务和职责，做好水土流失防治工作；要通过“党建+”、主题党日及水保进党校等多种形式，靠前服务，开展宣传培训，主动为基层和服务对象送法送技术上门。

（6）以“小流域+”为主要模式，多目标协同，科学推进水土流失综合治理。结合美丽中国建设、乡村振兴、碳达峰碳中和行动等“国之大者”，深入贯彻山水林田湖草沙冰系统治理理念，建立部门协同的水土流失综合防治机制，围绕“减存量、提质量、增效能”目标，依托国家水土保持重点工程建设、国家重要生态系统保护和修复重大工程等重大项目，落实好即将出台的《江西省生态清洁小流域建设规划》《江西省崩岗治理规划》要求。在建设方式上，要聚焦巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，统筹经济、社会、自然复合生态系统，统筹生产生活生态，将小流域治理纳入经济社会发展规划和乡村振兴规划，要以小流域为单位，以生态清洁型小流域等“小流域+”为主要模式，以“以奖代补”政策为驱动，以“一图一库一平台”为管理手段，以水系、村庄和城镇周边为重点，因地制宜、探索分区推进整沟、整村、整乡、整县一体化治理，统筹配置沟道治理、生物过滤带、水源涵养、封育保护、生态修复等措施，推动水土流失治理与提高农业生产能力、秀美乡村建设、发展特色产业等有机结合。在效益目标上，在对水土流失问题精准发力、提升生态系统质量和稳定性、有效提升水土保持率的同时，要促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足，实现多目标协同，提供更多更优的水土保持生态产品，最大限度发挥综合治理的效益，满足经济社会高质量发展和人民群众日益增长的美好生活需要，为推进落实国家重大战略提供有力支撑，实现“既要金山银山、更要绿水青山”的发展目标。

（7）以智慧水保为核心，以信息化技术为手段，全面提升管理水平。遵循水利部“需求牵引、应用至上、数字赋能、提升能力”智慧水利建设总要求，以数字化、网络化、智能化为主线，以数字化场景、智慧化模拟、精准化决策为路径，围绕江西水土保持业务管理需求，加强卫星遥感、无人机、大数据等信息技术手段应用，强化水土保持信息系统平台的数据录入与共享，升级优化江西水土保持目标责任制信息管理系统，加快构建以“一图一库一平台”为核心管理手段、具有“预报、预警、预演、预案”功能的水土流失状况预报预警、人为水土流失风险预警、水土流失综合治理的智慧水保管理体系[3]。在着力提升水土保持管理全流程信息化水平基础上，持续推进水保数字化智慧化建设，探索建立健全我省水土保持数据管理规则、搭建江西地方特色水土保持数字化场景、研发南方红壤区水土保持模型，在此基础上不断优化水土保持率阶段目标值确定与市县分解成果，不断提高决策科学性和服务效率，全面提高管理效能和水平，为新阶段江西水土保持高质量发展提供有力支撑[4]。

（8）以科技创新为动力，强化科技支撑，加大示范引领。坚持科技创新引领发展，加强水土保持重大问题研究、关键技术研发和成果转化推广，构建技术地方标准体系，强化平台基地建设与提升，加大示范引领，夯实水土保持发展基础[5]。在科技创新方面，要根据新时期江西经济社会发展需要，立足南方红壤区特性，在基础研究方向，要以南方红壤区水土流失规律机理、水土资源高效利用及其污染防治、鄱阳湖流域生态系统质量及功能稳定提升等重大科学问题为重点，围绕红壤侵蚀过程与植被恢复效应、流域生态环境及生态服务功能、水土保持监管监测关键技术与信息化、碳减排碳中和的水土保持实现途径和对策等研究方向，集中攻克优势主题，产出重要科研成果，形成具有国内外影响力的特色学术标志；在成果转化方向，要围绕有效提升水土保持率目标，优选已经熟化的科研成果，及时将其转化为技术标准和技术规范，构建一套结构合理、规模适度、符合实际、科学有效的水土保持技术标准体系。在技术支撑应用方面，要大力推进水土保持监测设施标准化建设、流程化管理，要以监测成果应用为核心加强水土保持试验研究；要加强小流域水土流失治理、农林开发水土保持、水土保持监测与评价、生产建设项目监管、水土保持信息化监管以及水生态文明村建设等技术的应用，为水土保持锻长板、补短板、固底板提供有力有效技术支撑。在示范引领方面，贯彻新发展理念，加大科技成果应用，提升以江西水土保持生态科技园为龙头的国家水土保持科技示范园建设标准，按照“自愿申报、严格评审、动态管理、优胜劣汰”的原则，继续推进全省各类水土保持示范创建，选择区域典型性、行业代表性、示范引领性突出，理念、机制、模式、技术创新突出，生态、经济和社会效益突出的县级行政区、科技示范园、生产建设项目、美丽乡村生态清洁小流域，持续开展国家水土保持示范创建，发挥示范引领和辐射带动作用，提升社会公众水土保持理念和意识。推进赣州水土保持高质量发展先行区建设，加强对先行区建设的督促指导，及时组织总结凝练可复制可推广的经验，打造全国水土保持高质量发展示范样板。