农业水价综合改革的意义与推进策略

黄爱红

（江西省水利科学院，江西 南昌，330029）

农业是我国三大产业中的第一用水大户，也是节水潜力最大的行业。据2020年度《中国水资源公报》，全国用水总量5 812.9亿m3，其中农业用水3 612.4亿m3，占全部用水量的62.1%，然而农业灌溉用水的利用率不高，灌溉水有效利用系数0.565，低于节水先进国家0.7～0.8的水平[1，2]。为有效促进农业灌溉节约用水，推动农业产业走可持续发展之路，2016年国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》[3]，明确了农业水价综合改革的目标和任务。近年来，我国围绕“先建机制后建工程”原则，建立并完善农业用水成本水价形成机制、水价的精准补贴和用水户节水奖励机制[4]等一系列制度体系，促进农业灌溉用水方式由粗放浪费式向集约高效化转变，有效保障国家水安全和粮食安全。在新时期，围绕全面深化农业供给侧结构性改革，探究农业水价综合改革的推进策略，对于促进水资源可持续利用和实施乡村振兴战略具有重要意义。

1 农业水价综合改革的意义

1.1 保障农田水利工程良性运行

当前，我国农田水利工程普遍存在“重建轻管”现象，即“有人建、无人管、无钱管”。据统计，全国约有50%的小型农田水利工程设施配套不全，大型灌排泵站设备完好率不足60%[5]，小型灌排泵站设备运行现状不容乐观。长期以来，我国农业用水水价也远远达不到保证农田水利工程设施良性运行的管护成本，农业灌溉水费实收率低，不到70%，无法保障灌区管理单位的运行管护经费，导致难以落实农田水利工程设施管护主体和履行管护职责。农业水价综合改革正是以当前农田水利工程设施“无人管、无钱管”的问题为导向，通过明确农田水利工程设施管护模式并落实管护主体和管护经费，实现农田水利工程设施“有人管、有钱管、管得好”，从而保障农田水利工程设施长效良性运行。

1.2 促进农业节水减排

我国农田有效灌溉面积从1949年的1 600万hm2（2.4亿亩）增加到当前的6 913.33万hm2（10.37亿亩），居世界首位。据相关数据统计，截至2020年底，全国节水灌溉面积达到3 780万hm2（5.67亿亩），其中管灌、喷灌、微灌等高效节水灌溉面积达到2 333.33万hm2（3.5亿亩）[6]。虽然节水灌溉成效显著，但总体上离农业现代化发展的需要还有一定的差距，特别是南方丰水地区，由于水资源丰富，农民农田灌溉节约用水的观念没形成、意识不强，农业大水淹灌、漫灌现象比较常见，造成农业灌溉用水严重浪费。此外，我国农业种植普遍存在施肥过量、用药超量问题，其中化肥施用量平均达506.11kg/hm2，为美国的3.69倍、英国的2.05倍，农药使用量平均为10.3kg/hm2，为美国的4.68倍、英国的3.43倍，化肥施用量和农药使用量均远高于世界发达国家水平[7]。而化肥、农药是农业面源污染源的重要来源，文献[1]指出，过量使用化肥，约有60%～70%会在农田灌溉排水过程中进入河流、水库、湖泊，污染水体，尤其是大水漫灌的传统灌溉方式更易导致农业面源污染。针对农业灌溉用水效率不高、农业面源污染问题，农业水价综合改革工作通过完善农田灌排渠系、提高农业供用水效率以及加强农业用水需求管理等方式，告别传统农田灌溉方式中的大水漫灌，由“浇田地”向“浇农作物”转变，使农业从“用水大户”提升为“节水大户”，从而促进农业节水减排工作，保障国家水安全和生态安全。

1.3 推动农业供给侧结构性改革

2015年召开的中央农村工作会议首次提出了农业供给侧结构性改革的概念[8]，其主要目标是让农民的收入有提高、高质量的供给有保障，根本途径是采取体制机制改革与创新，以实现“三优化”（农业产业体系优化、生产体系优化、经营体系优化）和“三提高”（土地产出率提高、资源利用率提高、劳动生产率提高）[9]，从而改变我国农业过度消耗资源的局面，走向绿色生态可持续。2016年12月，中共中央、国务院印发了《关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》[10]（以下简称《意见》）。《意见》指出，推进农业供给侧结构性改革，要做到产品和产业结构优化，加大农业提质与增效的推进力度。要走绿色生产之路，不断提高农业可持续发展水平，如强化农业节水设施建设，进一步完善鼓励农业节水的相关政策体系。要强化地方政府主体责任，加快建立合理的农业用水水价形成机制等。可见，农业水价综合改革是农业供给侧结构性改革总体部署的一项重要工作。农业水价综合改革工作内容也包含了调整优化农业种植结构、推广并实施先进节水技术等事项，同时发挥水价的杠杆作用，引导农民节约用水。因此，开展好农业水价综合改革工作就是推进农业供给侧结构性改革，不断增强农业可持续发展、农村高效发展的新动能，以开创新时代农业现代化建设与发展的新局面。

1.4 保障国家粮食安全

粮食安全是国之大者，党中央、国务院对粮食安全高度重视。2018年9月，习近平总书记来到黑龙江省考察时指出，中国人要把饭碗牢牢端在自己的手里。2020年底召开的中央经济工作会议也强调，要通过实施藏粮于地、藏粮于技战略来保障粮食安全[11]。耕地是粮食生产的根本，水利是粮食生产的命脉，科技是粮食生产的出路。水利就是要完善农田水利基础设施，确保农田水利基础设施良性运行，科技就是要通过数字技术、种子技术、农田改造技术、高效节水灌溉技术等现代化科学方法，不断提高耕地的产出率、资源的有效利用率以及农业劳动生产率。农业水价综合改革的主要工作就是通过统筹考虑农业灌溉用水价格和财政精准补贴等手段，构建农田水利工程设施长效良性运行机制，切实解决农田水利工程“有人建、无人管”的历史难题，实现农田水利工程“有人管、有钱管、管得好、可持续”，达到夯实保障国家粮食安全的水利基础[12]。同时，农业水价综合改革通过农艺节水、设施节水、管理节水等节水措施，不断提高农业灌溉用水效率，用更少的水资源，产出更多的粮食，既保证水安全，又维护国家粮食安全。

2 农业水价综合改革推进策略

2.1 创新农田水利工程管护机制

为更加有效落实好农田水利工程管护工作，可将农田水利工程划分为水源工程、骨干工程和田间工程。针对水源工程、骨干工程，实行管养分离，积极探索农田水利工程物业化管护模式，通过政府购买服务，鼓励和引导符合条件的社会化、专业化服务队伍承担农田水利工程的管理和维护工作。地方政府要出台扶持和培育农田水利工程物业化管理的的相关政策措施，为社会资本参与农田水利工程运行维养创造有利条件，逐步形成政府和社会两手发力的良好局面。田间工程一般采用“自用自管”模式，即可由受益村组、新型农业经营主体等用户进行管理维护，也可采取“以大带小、小小联合”的方式进行物业化管护。此外，有条件的地方，可结合农村公共基础设施管护体制改革，统筹农田水利工程与农村道路、农村电力、乡村环境等农村公共基础设施运行维护，探索统一管护主体、统一管护经费、统一管护工作。江西省赣抚平原灌区建立“运维分离、三层管护”[13]的灌区水利工程良性长久运行管护机制，即灌区中的省管骨干工程采用物业化管护、县管工程实行地方政府多元化管护、田间工程主要由用水户自治管护。江西抚州广昌县将农村水利设施纳入农村公用基础设施“五位一体”市场化长效管护内容，最大化地利用了城乡供水一体化建设和运行管理积累的硬件优势和人力资源优势，真正实现农村水利设施即建即管、管出成效、发挥作用。

2.2 构建科学的农业水价形成机制

要按照相关规范规定，组织开展农业供水成本测算工作。农业供水成本测算完成后，按照总体上不增加农民负担原则，综合考虑地方水资源稀缺程度、农民接受能力等实际，由政府进行水价定价及成本监审，科学确定执行水价，并逐步推行水费收缴。在水价执行过程中，合理做好水价的调整工作，使农业用水水价逐渐达到满足农田水利工程良性运行的管护成本水平。水源和骨干工程的农业用水水价一般由政府进行定价，有条件的可在平等自愿的基础上，由供需双方协商定价。田间工程的农业用水水价可由政府定价，也可由供需双方协商定价。同时，各地区根据自身实际积极探索农业用水分类水价、逐步推行农业用水分档水价。分类水价即针对粮食作物、经济作物和畜牧养殖等不同用水类型，综合考虑其用水量、收益大小等，合理制定各类用水类型的用水价格。分档水价即按照农业用水定额管理原则，实行超额累进加价，合理确定不同档次的用水量和相应的加价幅度，以促进农业节水。江西省新余市渝水区结合实际，按照“一灌区一价格”的原则，科学核定了各重点灌区水价；按照“一县一价”的原则，分类测算了骨干工程、小微灌区和末级渠系工程水价，最终形成了四级水价体系：袁惠渠骨干供水水价273元/hm2（18.2元/亩）、蒙河灌区终端水价549元/hm2（36.6元/亩）、骨干工程水价282元/hm2（18.8元/亩）、田间工程水价219元/hm2（14.6元/亩）。

2.3 建立合理的精准补贴机制

制定出来的水价需要地方财政进行资金补贴。合理的补贴额度应综合考虑地方政府财力、水价调价幅度、农业节水成效等因素，并建立相应的农业水价精准补贴办法，明确补贴对象、细化补贴标准、制定补贴方式、程序及资金使用管理等。因此，合理的精准补贴应该是补贴对象精准、补贴额度精准、补贴方式合理。精准补贴应以补贴水源工程、骨干工程运行维养为主、补贴田间工程为辅，补贴标准一般以水价与收缴的水费差额来确定，补贴定额内用水，超定额用水少补贴或不补贴。要加强对补贴资金的监管，及时掌握补贴资金落实、使用情况，发现问题及时纠正。精准补贴资金一般以水利发展资金、农业发展资金等涉农项目资金整合为主，并统筹高标准农田建后管护资金，同时鼓励从土地流转费、水库山塘收益、农村集体经济中提取农田水利工程维修养护经费，多渠道全方位筹集精准补贴资金，保证精准补贴资金的可持续性。江西省抚州市宜黄县根据地方社会经济发展水平，核定全县灌区终端水价为435元/hm2（29元/亩），其中水源和骨干工程225元/hm2（15元/亩），全部纳入县级财政预算；田间工程210元/hm2（14元/亩），由用水户自主缴纳105元/hm2（7元/亩），县级财政等额奖补105元/hm2（7元/亩）。

2.4 建立合适的用水管理机制

一是要持续推进工程节水建设，大力推广应用渠道防渗、低压管道灌溉、微灌、滴灌、喷灌等技术，积极开展节水、回水再利用工程建设。鼓励重点灌区、设施农业产业园区、高效节水示范区等因地制宜推广高效节水灌溉技术。二是要创新节水方式，推广水肥（药）一体化技术、覆膜保墒等农业节水技术。通过行政、技术、经济等手段加强用水管理，调整用水结构，转变用水方式，实行“一把锄头放水”。三是要科学制定相关政策与法规，建立节水技术服务体系，探索政策扶持形式的管理节水激励机制，做到科学、合理、有计划、有重点的用水，提高用水效率。

2.5 完善农业灌溉计量体系

统筹多形式、多层次、多渠道资金，依托高标准农田建设、灌区配套改造建设、高效节水建设等农田水利工程建设项目，制定建设计划，逐步完成取水、分水、配水、用水四级农业供用水计量体系建设。新建、改扩建农田水利工程必须同步配套经济适用的计量设施，与主体工程同时设计、同时施工、同时验收。农业供用水计量设施建设完成后，遵照分级管理的原则明确管护主体与责任，按程序办理产权移交手续，统筹管护资金，落实具体的管护制度和管理措施，加强监督检查，建立长效管护机制，确保计量设施长效运行。

2.6 建立适宜的农业水权制度体系

农业水权制度是落实农业水价机制和农业用水奖补机制的基础。在明确农业初始水权的基础上，才能实施水价超限额累进加价、对限额内用水农户进行补贴奖励、政府水权回购等措施，促进农业节水。合理分配农业水权，要以“三条红线”用水总量控制指标为基础，按照不同用水类型的灌溉用水定额，并结合灌溉面积，将用水指标合理分配到农村集体经济组织[14]。在土地流转过程中，按照“水随地走、分水到户”的原则，将用水指标流转给新型农业经营主体、农民用水合作组织等用水主体，进行水权确权并颁发水权证书。为促进水资源的合理利用和优化配置，在保障农业灌溉用水需求的前提下，鼓励有条件的用户或地区开展水权交易，开展农业节水量的回购与不同地域、不同行业间的水资源转让。如江西省九江市永修县云山水库管理处近年来通过灌区内灌溉水有效利用系数的提高（从0.52提高至0.61）和种植结构的调整，节约水量1 808万m3，将其中的800万m3水量进行有偿转让，受让方为江西云山集团军山水厂，解决了城市供水现实需求。此次水权交易的成功对南方丰水地区通过市场化手段和水权水市场改革的办法，有效促进水资源集约节约利用和最严格的水资源管理。

3 结语

农业水价综合改革通过创新工程管护机制，落实管护人员和管护经费，保证了管护工作的组织化、专业化，保障了农田水利工程长效良性运行；农业水价综合改革通过建立农业用水精准补贴和节水奖励机制，激发了农户种植和节水的积极性，有利于促进社会稳定，同时，通过调整农业种植结构和推广节水灌溉技术等用水管理措施，实现水资源的优化配置和高效利用，使农业有增效、农村有发展、农民有增收，社会效益和经济效益明显；实施农业水价综合改革，促进农业节水的同时也促进农业减排，减少了因施用化肥导致的总磷、总氮的排放量，有力减轻了农业面源污染，生态效益显著。因此，推进农业水价综合改革切合我国新时代农业产业化、现代化发展的需要，是实现农业灌溉节水减排与农业可持续发展的重要举措。