SOR理论视角下地方政府应急预防协同失灵的生成解释——基于X区“城镇燃气整治专项行动”的案例研究

丁 煌 张绍飞

一、问题的提出

进入21世纪以来，伴随着科学技术的不断进步与社会生产力的快速发展，现代社会正加速转型为后现代社会，而后现代社会作为蕴含“不确定”显征的风险社会，正持续挑战并重塑着政府的公共行政能力[1]。与此同时，伴随着城镇化的加速推进，不同类型的资源都显著呈现出集聚态势，进而导致不同行为主体间的联系愈发紧密、空间距离日益缩小。该趋势在促进经济与文化大发展的同时，不可避免地放大了突发事件的影响范围。在此背景下，依靠单一部门承担突发事件全流程管理的各个环节明显力有不逮，而“专业分工”作为官僚组织的基本特点，两者形成了一对天然矛盾。跨部门合作机制的出场为化解该难题开具了一剂“良药”。近年来，在应急管理实践层面，我国政府探索出诸多行之有效的跨部门合作机制，例如：针对重大突发公共卫生事件应对的“国务院联防联控机制”，该机制突破了官僚组织的专业分工壁垒，解决了常态行政管理面临的跨部门合作难题，是一种非常态行政管理情境下的业务流程临时再造。然而，尽管取得了一系列成果，但也应看到，应急管理跨部门合作的功能发挥，绝不限于突发事件发生后的应急处置一隅，还包括预防、准备、监测、预警、恢复和重建等多个环节。在笔者走访调研期间，不乏看到地方政府在应急预防跨部门合作过程中存在协同失灵的现象。应急预防作为传统突发事件应对模式的关口前移，是新时期应急管理的关注重点，担负着能否最大程度保障人民生命财产安全的重任，而跨部门合作作为其基础环节，从根本上决定着这一重任履行的质量高低。

有鉴于此，本文提出“地方政府应急预防协同失灵何以生成”这一论题，该论题的探讨兼具理论与实践双重意义：在理论上，协同失灵作为推动“整体政府”改革运动发起的重要因素之一，是整体治理理论、网络治理理论和协同治理理论等公共管理领域新兴理论诞生的关键力量，而对地方政府应急预防协同失灵的探讨，不仅可以丰富不同场域下协同失灵的理论研究成果，而且有助于促进新兴理论的发展；在实践上，地方政府作为政策落地的“最后一公里”，是协同失灵的易发主体，围绕该主体探讨应急预防协同失灵的生成，有助于“以小见大”，深度认识所临问题的全貌，进而对症下药，锚定相关领域深化改革的进一步方向。因此，本文将围绕笔者多次实地调研的一个“城镇燃气整治专项行动”案例，尝试对本文所提问题进行探析。

二、文献综述、分析框架与研究方法

(一)文献综述：一项公共管理经典议题

协同失灵作为一项公共管理经典议题，自20世纪90年代中后期开始进入国外学界的研究视域。1997年5月，英国工党上台后，其首要举措就是改革“新公共管理运动”以来因政府内部过度竞争带来的协同失灵，提倡“把各种机构(和个人)的力量联合起来……创造出一个真正高效的政府”[2]。此后，国外学界掀起了对协同失灵的探讨热潮。

国外学界对协同失灵的研究一直都主要是以“原因分析”为主线，业已形成的共识是：多因素的综合作用是引发协同失灵的根本原因。针对具体因素，国外学界又呈现出纷繁复杂的景象：从外部来看，随着全球化加速、人口结构变化和社会关系演进，政府所面临挑战的复杂性是协同失灵生成的源动力，诸如自然灾害、禽流感和恐怖主义等，它们的性质极不稳定，并常会产生连带效应，因此，对它们的应对不能囿于传统组织边界，而是要形成“一滩稠密且复杂的政策沼泽”[3]；就内部而言，官僚组织自身的政府职能主义[4]，使不同部门间的政策张力与政策矛盾不断显现[5]，与此同时，“新公共管理运动”带来的“结构碎片化”和“部门分离化”[6]，又进一步加剧了该问题的严重程度，进而阻碍后现代政府组织结构的形成[7]，最终导致协同失灵的生成。

国内学界对协同失灵的研究虽然起步相对较晚，但发展势头十分迅猛，经由CNKI进行关键词检索并通过仔细梳理发现，该论题的研究主要集中于以下三个方面：一是从类型学的角度，将协同失灵的生成情景总体概括为“公共政策制定中的协同失灵”“公共政策执行与公共项目管理中的协同失灵”和“公共服务供给中的协同失灵”三类[8]；二是遵从问题导向的原则，从突发环境事件、生态保护事件、文化治理事件和协同治污事件等实际案例出发，探讨协同失灵生成的因果机制，并有针对性地提出具有指导意义的破解路径；三是基于不同的研究视角，例如多元主体视角、体制模式视角、法制设置视角和数字治理视角等，分析协同失灵在不同视角下的不同影响因素，同时辅以相应措施对其进行有效规制。

概言之，国内外学界对协同失灵的研究大多是沿着“认识→原因→对策”的技术路线进行了有益的探讨，但在以下三个方面似嫌不足：一是研究问题。应急管理的复杂性使其不可避免地成为协同失灵的易发领域，既有研究虽有涉及，但相对集中在突发事件发生后，对突发事件发生前的关注似显不足。二是研究视角。既有研究多从静态视角出发，探讨协同失灵与不同层级结构间的因果关系，而协同失灵本质上是“组织内的行为主体合作不畅”，却鲜有基于行为视角对该问题进行的动态探讨。三是研究方法。尽管既有研究中有不少都是基于现实问题的考量，但就研究方法而言，专注协同失灵的实证考察依旧寥寥。为此，本文将利用基于SOR理论建立的分析框架，以X区“城镇燃气整治专项行动”的推进为研究案例，对地方政府应急预防协同失灵的生成机制进行学理分析。

(二)分析框架：基于SOR理论的组织分析

SOR(刺激—机体—反应)理论发轫于1926年，由美国著名心理学家Woodworth率先提出，后在Mehrabian等人的完善下趋于成熟，该理论由行为主义的SR(刺激—反应)模型演化而来，是现代认知心理学的基础理论之一[9]。SOR理论包括“刺激”(stimulus)、“机体”(Organism)和“反应”(Response)三个要素。其中，“刺激”隶属前因变量，主要代表环境因素，它是影响行为主体动机产生的根本原因；“机体”隶属中介变量，主要代表心理变化，它是介于“刺激”和“反应”间的行为主体内部的过程与结构，该过程与结构由感知、心理、感觉和思考等活动组成；“反应”隶属结果变量，主要代表行为主体的行为产出(见图1)。SOR理论的解释功能一般在于探析环境刺激与行为主体心理活动和具体行为间的影响关系。

图1 SOR理论基本模型

近年来，SOR理论受到国内学者的青睐，被用于多个领域的学术研究，例如：民族旅游区对旅游者行为意向的影响；非遗文创产品对消费者购买意愿的影响；突发公共卫生事件对公众应急行为的影响等。可以看出，当前学界对SOR理论的使用侧重个体维度的深描，鲜有研究将其用于组织层级的研究。然而，组织作为与环境持续互动，且由多个体组成并具备明确目标导向的系统，与SOR理论间的联系千丝万缕：一方面，组织对内外部环境的不断调适，决定了SOR理论内前因变量的刺激作用对组织具备同等效力；另一方面，尽管组织内的行为主体包括个体和群体，但组织目标的达成在于个体行为的作用[10]，而行为的产生不可避免地需经过SOR理论关注的心理变化。因此，将SOR理论的研究视域进一步扩大至组织层级，同样具有适切性。

有鉴于此，本文将以SOR理论为基本视角，尝试构建适合于本文论题的分析框架：首先，就研究对象而言，地方政府应急预防协同失灵作为发生于部门间的机制性阻滞，“个体”和“群体”都是应予关注的重点；其次，从研究内容来看，除“环境”“动机”和“行为”三项SOR理论关注的传统内容外，“群体行动”作为“个体行为”的进一步上升[11]，也应纳入因果分析过程；最后，SOR理论对“刺激”和“行为”间交互关系的解释不足，为“机制分析”的出场提供了契机。因此，选取“个体”和“群体”作为研究对象，以“环境”“动机”“个体行为”和“群体行动”为研究内容，基于SOR理论建立组织分析框架具有合理性。如图2所示，SOR组织分析框架在保留其核心方法论的前提下，将“群体”“群体行动”和“机制分析”引入因果链条，实现了原因分析的再扩容，这在一定程度上既有助于推动理论发展，也可以提升本文的分析价值。据此，本文将沿着“环境→动机→行为→行动”的逻辑路线，对地方政府应急预防协同失灵的生成机制展开探讨。

图2 SOR组织分析框架

(三)研究方法：单案例的过程追踪

本文在研究方法上主要选取田野调查法和案例分析法。田野调查旨在通过“参与式观察”和“非结构化访谈”获取一手资料，可以有效保障资料来源的真实性，该方法在本文资料收集环节起到了重要作用。针对具体问题，本文采用案例分析法，案例分析法包括以“数理统计”为核心的“数据集法”和以“因果机制”为核心的“过程追踪法”。“数据集法”常用于多案例比较研究，而“过程追踪法”则更适于单案例深入探讨。“过程追踪法”通过聚焦某一案例，识别案例的特征、事实和随时间发展的变化，经由分析框架的助力，能够实现“案例深度挖掘”与“研究问题诊断”的双重目标，它一般强调案例内各要素的情景互动，提倡对细节的深入描绘与仔细把控[12]。结合本文论题与分析框架，本文决定采用单案例探讨的“过程追踪法”：一方面，该方法与本文的因果分析思路相契合，可以最大限度地延伸问题分析的有效空间，促进知识增长；另一方面，该方法与本文的分析框架适配度较高，能够有效减少二者间的资料损耗，进一步弥补单案例探讨“外部有效性”与“结果一般性”可能不足的短板。

综上所述，针对本文论题：一方面，本文利用基于SOR理论建立的组织分析框架，力图在理论层面铺设出具有较强解释力的逻辑路线；另一方面，选取田野调查法和案例分析法分别进行资料收集与问题分析，以期能够在保证案例真实性与完整性的同时提高研究结论的信度与效度。

三、案例考察：X区“城镇燃气整治专项行动”的艰难推进

X区隶属中部某省一个矿产资源十分丰富的地级市，是该市的政治、经济和商贸中心。该区下辖9个街道、1个镇和1个管委会，行政面积不足68平方公里，而常住人口却接近40万。由于矿产资源富足，X区第二产业发展形势良好，据统计，2019—2020年间，X区第二产业GDP接近全区GDP的85%。人口密集度相对较高，危化品产业较为发达，使X区成为生产安全事故的频发带。所以，X区的应急预防就成为全市乃至全省的重点监测区域。X区为本文论题的探讨提供了一个合适的案例样本：一方面，区级行政主体作为“条—块”行政体制中“条”与“块”兼存的最末梢[13]，担负着政策落地的实际重任，因此，在具体政策执行过程中，区级政府协同失灵的生成无疑最为频繁；另一方面，X区地理条件与产业结构的综合特征使应急预防成为当地政府的工作重点，这为打开地方政府应急预防协同失灵的生成黑箱提供了直接窗口。

本文所涉及的资料(1)为遵循科学研究的伦理规范，本文所涉地名、人名等内容均采用匿名处理。主要源于2021年3月至2022年6月间，笔者围绕X区“城镇燃气整治专项行动”的推进，基于参与式观察和对相关领导与工作人员的非结构化访谈(2)为遵循科学研究的行文规范，本文所涉访谈资料均在访谈对象表述含义不变的前提下，针对某些口语表达进行了书面转译。而开展的实地调研。此外，本文的研究资料还包括政策文本、调查报告、工作通知和工作总结等官方文件(3)为遵循科学研究的法律规范，本文所涉资料均无涉密内容，部分内部资料也在审批后同意公开。。

(一)以案促改：“液氧泄漏”催生“城镇燃气整治专项行动”

2021年3月1日17时57分左右，X区某贸易公司发生一起因槽罐车液氧充装过程中液氧泄漏，然后遇明火导致火灾的意外事故，该事故共造成2人死亡，直接经济损失约350万元。事故发生后，根据《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》，X区政府成立了由区应急局、总工会、消防救援支队和公安分局等部门联合组成的事故调查组，并邀请专家参与事故调查工作。同时，区纪委监委应邀派员参加。经由现场勘察、调查取证和技术分析，调查组认定该事故为一起生产安全责任事故，并对涉责企业、监管部门以及相应负责人进行了处理。

该事故的调查工作于2021年4月28日正式完成。此后，市安全生产委员会(以下简称“市安委会”)于2021年6月中下旬先后下发《关于开展全市燃气安全隐患专项排查整治的通知》和《关于进一步严格城镇燃气安全管理工作的紧急通知》。X区政府接到上述通知后，由X区安全生产委员会办公室(以下简称“X区安委办”)(4)X区安委办：设于X区应急局，由X区应急局局长担任主任。第一时间向辖区各单位转发，但因任务模糊，X区政府实际未做相应部署。直至2021年12月中下旬，经市政府同意，市安全生产委员会办公室(以下简称“市安委办”)又先后下发《市城镇燃气安全排查整治专项行动方案》(以下简称《方案》)和《关于进一步推进全市城镇燃气安全排查整治专项行动工作的通知》(以下简称《通知》)，《方案》对“工作任务、工作要求、职责分工和实施步骤”等内容作出明确规定，而《通知》则对“组织领导、台账管理和信息报送”等细节提出了具体要求。X区安全生产委员会(以下简称“X区安委会”)(5)X区安委会：设于X区区政府，由X区区长担任主任。接到《方案》与《通知》后，经讨论，于2021年12月21日，由X区安委办向辖区各单位下发适合于本区的《方案》(6)由于市级与区级政府的上下对口，此处《方案》除所涉主体行政级别统降一级外，无其余变化。与《通知》(7)同上。。至此，为期半年的X区“城镇燃气整治专项行动”拉开帷幕。

(二)协同失灵：“城镇燃气整治专项行动”推进的博弈均衡

笔者在X区“城镇燃气整治专项行动”推进的田野调查中识别到一个地方政府在应急预防跨部门合作过程中的组织现象——“协同失灵”。地方政府应急预防协同失灵绝不仅是单个因素或某一主体功能发挥的结果，而是复合因素与多重主体共同作用的产物。根据分析框架，本部分将围绕相关调研资料，尝试还原地方政府应急预防协同失灵的生成过程。

1.“负重”与“问责”：多重环境因素复合而生的双重压力

一方面，根据《方案》相关要求，X区此次行动主要包括：燃气经营、燃气工程、燃气管道设施、燃气具等燃气源头、餐饮等公共场所和老旧小区六个领域的安全风险与重大隐患排查任务；主要分为安排部署、排查摸底、集中治理和总结巩固四个阶段。由于时间紧且任务重，行动开展须短期投入大量人力。X区下辖镇政府某工作人员说：“21号下的文件，却要求我们23号前就要上报材料，时间根本赶不上，我们又不是只有这一项工作，我们要干很多事。”《通知》要求：2021年12月23日和12月30日前，各镇、街道办(管委会)和各有关部门要分别将“安排部署情况”和“初期摸底排查情况”报送至专项行动工作专班办公室。X区应急局某工作人员这样提到：“我现在除了要做业务范围内的事，还要搞乡村振兴、处非维稳、疫情防控、文明创建、优化营商环境和法治政府建设等工作，这些都是需要考评的，我还包了个村，是我们单位的驻村第一书记，我的工作根本干不完。”“负重”是笔者走访调研期间发现X区相关部门工作人员面临的常态工作情景，而专项行动的交派又增添了新的“负重”压力。

另一方面，X区丰富的矿产资源条件使第二产业成为该区经济发展的重要支撑，在此自然—经济背景下，“经济发展”与“应急预防”就成为横亘在X区相关监管部门眼前的一道难题。X区应急局某工作人员说：“‘促经济’必然会提高事故发生的潜在几率，‘保安全’肯定会影响地区经济的向前发展，这是一个两难选择。”因此，为束牢扎紧这一关乎人民生命财产安全的重要关口，实现经济与安全同步发展的目标，“事后问责”就成为上级政府的主要抓手，此举意在倒逼X区相关监管部门认真履职尽责，减少生产安全事故的发生。《方案》在“工作要求”中有此类表述：“市安委会要对生产安全事故发生较多的地区严肃问责。”因此，X区凡涉及应急预防的相关部门都面临着强度远超其他地区的问责压力。X区安委会某工作人员表明：“我们区的问责压力是很大的，特别是涉及生产安全事故方面，前一段的‘液氧泄漏事故’最后一共处理了6个单位和7名干部。”“问责”是笔者走访调研期间发现X区相关部门工作人员面临的又一工作压力，而专项行动所具有的内在属性又使其成为“问责”压力极易转化为“问责”结果的“红线区”。

“负重”与“问责”是X区相关部门领导与工作人员日常面临的主要压力。生存于该双重压力情景中，当专项行动交派后，作为“理性经济人”的X区相关部门领导与工作人员便围绕专项行动推进展开了一场持续博弈。

2.“选择性纾压”：“多一事不如少一事”驱动的个体行为

近年来，“基层减负”一直是实务界与学术界共同关注的深化改革重点领域，围绕该领域产生的研究成果使人们对地方政府的“负重”现象有了愈发深刻的认识。无论是监督考核机制的结构性失范，还是官僚主义作风的惯习性影响，抑或是现有工作形式的不合理作用等，地方政府的“负重”现象已经成为一个普遍存在的客观事实。在一般情况下，尽管长期处于“负重”压力情境中，但地方政府通常会采用“加班加点”的工作方式来完成上级政府交办的各项任务[14]，而笔者在参与式观察中发现专项行动的实际推进却与此相悖。

与其他上级政府交办的任务迥异，接到专项行动后，X区相关部门领导与工作人员却一反常态。X区应急局某领导在专项行动布置会上说道：“这个‘行动’让我们单位配合可以，让我们牵头可不行，我们单位负责的事情已经很多了，再说了，这项工作在市里都是归城管局去管，不能一到我们区，就直接派给我们。”实际上，该专项行动的牵头单位(8)牵头单位：形式上体现为“专项行动”工作专班办公室的设置单位，主要负责“相关资料的收集与报送、实际工作的部署与开展”等内容。确定也经历了一番波折。X区政府在接到《方案》与《通知》后，第一时间将两份文件下发至X区应急局，决定由该局牵头执行，但因市里的牵头单位为城管局，这也就引发了行动布置会上的一幕。最后，经X区安委会研究决定，该专项行动改由X区城管局牵头负责。X区商务局某工作人员说：“我们科室总共是三个人，之前就两个人，有一个是刚来的，平常所有涉及安全生产的工作都是我们科室去配合，一年像这样的‘专项行动’也有很多，多一事不如少一事。”“多一事不如少一事”是笔者走访调研发现X区相关部门领导与工作人员在专项行动推进中表现出的一般性心理动机。在“负重”情景中，行为主体往往滋生“纾压”的心理倾向，受该倾向刺激，行为主体通常产生“多一事不如少一事”的心理动机。“多一事不如少一事”虽在地方政府行为主体的心理学研究中较为常见，但该动机在专项行动推进中引发的个体行为却引人深思。面对同样具有“时间紧、任务重”特点的专项行动，X区相关部门领导与工作人员却不约而同地将其视作任务清单内的“纾压地”，最终导致“推诿扯皮”和“不愿作为”的实际行为。本文将这一行为概括为“选择性纾压”行为，该行为以个体为单位，通过个体选择形成，主要表现为个体差异性地执行上级交办任务的现象。

3.“竞争性避责”：“这趟浑水我们不蹚”引发的群体行动

步入新世纪，责任政府建设被纳入行政体制改革的总体规划之中，作为该目标实现的有力保障，“问责制”应运而生。“问责制”旨在“发挥红线功能，敦促官员履职，以期实现减少行政失误和提升政府效能的目标”[15]。然而，“问责制”因具有“高压性”与“强制性”的特点，同时也就引发新的问题——避责行为。避责行为是指当公共利益与问责风险冲突时，经过理性思考[16]，行为主体会推卸本应承担的公共责任[17]，对当前或潜在的负面事件采取的自保行为[18]。专项行动属性与外部环境使避责行为成为笔者观察发现的重要群体行动。

根据《方案》相关要求，X区此次行动主要涉及城管局、应急局和商务局等11个职能部门(9)11个职能部门：城管局、应急局、商务局、住建局、公安局、市监局、文旅局、农业农村局、自然资源与规划局、发改委和消防救援支队。与辖区内的1个镇政府、1个管委会和9个街道办事处。X区商务局某领导在向X区安委会某副主任(10)X区安委会副主任：由X区副区长担任。汇报工作时说道：“这项工作涉及面太广，我们的人根本不够。”该副主任回应：“人不够去找组织部、编办要，这项工作必须落实。”该商务局领导继续说：“那得等到什么时候？反正这项工作我们不好配合，‘三定’方案也没规定我们干这个，这趟浑水我们不蹚。”该副主任生气地回应：“是不是干不了？干不了就换个人干。”该商务局领导最后说道：“那就换个人。”两个月后，在一次选派干部“跟班”锻炼行动中，该商务局领导借机调离原工作岗位。上述对话产生的根源在于《方案》中有如下分工要求：“凡涉及瓶装液化石油气生产与使用的经营企业、经营场所和居民用户，都须全面开展设备设施和安全隐患排查工作，该项工作由城管局牵头，商务局等相关部门配合完成。”X区安委会在2022年2月的月度专项行动工作总结中这样指出：“个别单位思想认识不到位……存在不想‘蹚浑水’现象。”“这趟浑水我们不蹚”是笔者观察发现到的X区相关部门在专项行动推进中普遍表现出的共识，避责心理是该共识产生的深层原因。“问责”带来的压力使专项行动涉及的相关部门集体产生群体避责的倾向，进而对外表现为“这趟浑水我们不蹚”的部门共识。在该共识的影响下，X区专项行动的推进呈现出一种不同部门间争相避责的群体行为。本文将这一行为概括为“竞争性避责”行动，该行动以部门为单位，通过集体选择产生，主要表现为群体争相规避潜在问责风险的现象。

(三)步履维艰：“协同失灵”导致单一部门“小马拉大车”

“自然—经济—政治”多重环境因素复合而生的“负重”与“问责”压力，使X区专项行动的推进在个体和群体两个维度分别表现出“选择性纾压”与“竞争性避责”的行为，进而引发地方政府应急预防协同失灵的生成。X区城管局某工作人员曾说：“现在基本上都是我们一个单位在推进整个专项行动，但还是面临很多问题，主要体现为配合单位不上报信息、出去检查的时候不派人，有时候‘专项行动’推不动了，我们只能去找区安委办发文来协调相关单位配合，但有时候区安委办的发文也不管用，只能去找区安委会的领导督促，可是也不能总去找领导，最后还得是我们单位加班加点地干。”面对协同失灵确已产生的客观事实，X区专项行动的推进呈现一种新的执行样态——“小马拉大车”。“小马拉大车”是指政府组织以一种高度负压的状态进行组织运作，该运作方式常会带来一定程度的组织失能。[19]协同失灵导致专项行动推进调适为“小马拉大车”式的执行样态，该执行样态在当前地方政府的组织运作中并不鲜见，是一种地方政府被动采取的非制度化业务流程再造工作方式。

(四)案例小结

通过对X区专项行动推进的案例研究，本文力求还原X区应急预防协同失灵的生成过程。“负重”与“问责”是X区相关部门领导与工作人员日常面临的主要压力，当专项行动交派后，一方面，“负重”引发的“纾压”倾向刺激行为主体产生“多一事不如少一事”的心理动机，进而导致“选择性纾压”行为，该行为以个体为单位，通过个体选择形成，主要表现为个体差异性地执行上级交办任务的现象；另一方面，“问责”带来的“避责”心理促使行为主体形成“这趟浑水我们不蹚”的部门共识，从而产生“竞争性避责”行动，该行动以部门为单位，通过集体选择产生，主要表现为群体争相规避潜在问责风险的现象。“选择性纾压”与“竞争性避责”滋生的不愿作为、推诿扯皮和合作不畅等问题，引发协同失灵的生成。最终，X区专项行动以一种“小马拉大车”式的执行样态艰难推进。

四、机制分析：地方政府应急预防协同失灵的生成机理

基于上述分析框架，本文初步探明地方政府应急预防协同失灵的生成原因。但是，在应急预防跨部门协同行动中，为何个体与群体会将该领域视作“纾压地”？同时，为何个体与群体还能进一步付诸实践，将内在动机顺利转化为现实行为，进而引发协同失灵？上述问题的解释是规制地方政府应急预防协同失灵的关键。因此，按照研究预设思路，本文这一部分将围绕因果间的机制分析，探讨地方政府应急预防协同失灵的生成机理。

(一)“风险感知”与“行动共识”同向开启“机会之窗”

地方政府在官僚组织中的结构方位决定了其要不断承受来自多重环境因素复合而生的压力。“负重”与“问责”的自身特点使二者成为最为普遍且影响较大的压力组成部分。在双重压力作用下，行为主体势必产生“纾压”与“避责”的心理倾向。但是，心理倾向并不会直接引发个体行为与群体行动，而是要依次经过“风险感知”与“行动共识”两个步骤的选择才可能落地。如图3所示，随着应急预防跨部门协同行动的输入，个体维度首先进行第一步的“风险感知”选择，“风险感知”是指行为主体会对上级交办的任务进行一个风险大小的评判：当判定风险偏高时，他们通常会选择采用“加班加点”的“加压型”工作方式；相反，当判定风险较低后，行为主体的“纾压”倾向会得到进一步释放，进而在个体维度呈现“不作为”的行为。此后，个体行为会继续上升至集体选择过程，而“行动共识”则是影响该步骤的核心。“行动共识”是指个体行为经过持续互动，最终达成一个共同认可的执行方式：当“行动共识”顺利达成，说明个体行为普遍被接受，“不作为”的群体行动宣告形成；若“行动共识”难以达成，则群体行动就不会出现，上级交办的任务将归为执行。我们不难发现，只有当“风险感知”与“行动共识”同向，才能为地方政府应急预防协同失灵的生成开启“机会之窗”。

图3 “地方政府应急预防协同失灵”生成模型

(二)“角色—监督—测量”联合失序形成“机会空间”

首先，2018年机构改革后，各级政府的应急管理职能伴随应急管理部(厅、局)的设立随之调整，整体呈现向单一部门收拢的趋势。尽管这一改革措施增强了应急管理的专业能力，但与此同生的“府际关系不调、主体关系不调和协调权威缺失”[20]等问题也影响着应急管理的整体效率。上述问题的产生在于不同部门间的职责划分一直处于相对模糊的状态，亦即角色失序。在应急预防跨部门协同行动中，正是由于协同部门间的角色不清，才导致“‘三定’方案也没规定我们干这个”类型的“空子”产生。其次，就负向激励角度而言，尽管当前应急管理的职能履行已经建立起比较完善的问责模式，且发挥了一定效能，但从过程维度进行审视，依旧表现出“重兜底、轻合作”与“重结果、轻预防”的特征，亦即：注重兜底(主责)部门的应急处置结果，轻视合作(协同)的应急预防成效。这样一来便不可避免地会造成应急预防跨部门协同行动中监督机制的缺场或式微，进而导致个体与群体不谋而合产生将该行动视作“纾压地”的心理倾向。最后，从正向激励角度来看，政绩竞争对地方政府的强刺激已经成为不争事实[21]，一般情况下，在地方政府行为主体的注意力分配清单内，能以绩效评估结果呈现的任务往往占据前列，这也就是案例中“我现在除了要做业务范围内的事，还要搞乡村振兴……法治政府建设等工作，这些都是需要考评的……”现象产生的原因。应急预防跨部门协同行动绩效的测量困难，使之成为又一负向牵引，加剧了跨部门合作的张力。如图3所示，“角色—监督—测量”的联合失序共同形成一个“机会空间”，该空间为地方政府应急预防协同失灵的生成提供了外部条件。

(三)“机会之窗”与“机会空间”耦合导致“失灵”触发

如图3所示，“风险感知”与“行动共识”同向开启了“机会之窗”，而“角色—监督—测量”的联合失序共同形成一个“机会空间”，上述两者为地方政府应急预防协同失灵的生成创造可能并提供条件。当“机会之窗”与“机会空间”相耦合，地方政府应急预防协同失灵正式被触发。“机会之窗”与“机会空间”的耦合是地方政府应急预防协同失灵生成的直接开关。“机会之窗”的开启意味着个体与群体两个维度的行为主体“共谋”产生了“不作为”的主观倾向，而“机会空间”的产生预示着“不作为”倾向的具体落地在客观层面可以发生。值得注意的是，尽管多重环境因素复合而生的双重压力是“机会之窗”开启的根本之匙，但“机会空间”在地方政府应急预防协同失灵生成的因果链条中处于更为前端的位置，影响着“机会之窗”的开放程度。

如图3所示，本文尝试基于SOR理论构建出地方政府应急预防协同失灵的生成模型，同时，以应急预防跨部门协同行动为例，进一步揭示该模型的运作过程。环境因素、行为主体与制度结构作为该模型的基本组成，同时也是影响地方政府组织运作的基础变量。因此，该模型并非仅对地方政府应急预防跨部门合作过程中的协同失灵生成具有解释力，在一定程度上也可以为我们探视地方政府涉及跨部门合作行动的协同失灵生成机理提供一个窗口。

五、结论与讨论

得益于SOR组织分析框架，通过案例分析的研究方法，本文依托一个长时段“城镇燃气整治专项行动”推进的案例，尝试还原地方政府应急预防协同失灵的生成过程。研究发现：首先，“自然—经济—政治”多重环境因素复合而生的“负重”与“问责”压力，持续作用于地方政府的行为选择过程；其次，“选择性纾压”的个体行为与“竞争性避责”的群体行动是引发协同失灵的直接原因；最后，面对协同失灵确已产生的客观事实，地方政府应急预防跨部门协同行动的推进将被动调适为一种新的执行样态——“小马拉大车”。此外，基于SOR理论构建的生成模型系统性地描绘了地方政府应急预防协同失灵生成的动态过程。

本文可能的理论贡献在于：首先，本文试图突破SOR理论的窠臼，将其研究视域扩大至组织层级，并引入“群体”及“群体行动”两个变量进行因果分析，同时，为克服SOR理论的解释局限性，本文还将“机制分析”纳入分析框架，相关补充不仅有助于拓宽SOR理论的研究视域，而且还可以进一步提升SOR理论的工具价值；其次，本文对“选择性纾压”行为与“竞争性避责”行动的抽象识别，不仅有助于丰富行为主义研究对象的样本存量，而且还可以在一定程度上促进本土化理论的建构与发展；最后，本文构建的生成模型，不仅能够有针对性地回答本文的中心论题，而且还可以为我们认识中国情境下地方政府跨部门合作行动中协同失灵的生成机理提供新的视角。

最后值得指出的是，本文也存在一定的局限性：一方面，虽然“问责”是当前我国地方政府面临的普遍压力，但综合因素导致的压力大小不一和容错纠错机制的开发程度相异，使这一变量的影响具有异质性，而本文对此的区分也有待进一步加强；另一方面，尽管本文并未囿于对动态变量的关注，但相较而言，本文对学界已有共识的静态结构之于地方政府应急预防协同失灵的影响仍着墨较浅，这为我们未来的深化研究指明了方向，也为本文所构建生成模型的进一步完善提供了启发。