中国数字政府的核心议题与价值评析

张锐昕

引 言

自美国于1993年正式提出电子政府建设至今，全球电子政府实践发展一路高歌猛进，数字政府研究成果一众精彩纷呈，数字政府或电子政府成为各国政府不得不面对、不能不应对且必须努力战胜的“国家的挑战”[1]，数字政府或电子政府建设由此上升为各国的国家级战略甚至是高度优先发展战略。在将近30年的发展过程中，数字政府或电子政府在引领和驱动全球数字经济、数字社会乃至数字国家的建设和发展过程中发挥了重要作用。

与实践界更多使用“电子政府”术语情形不同，学界从早期更多使用“数字政府”术语迅速地过渡到了接受实践界采用的“电子政府”术语并对两个术语混同使用或对等使用的阶段。2008年前的情况是“电子政府一词在欧洲和亚洲广泛使用，但数字政府一词在美国普遍使用”[2]；2022年总体描述则变为更多使用“许多政府已经确定了数字政府或电子政府举措”[3]。在全球电子政府和数字政府研究成果中，题名包含“电子政府”的研究成果占绝大多数。通过对与数字政府或电子政府强相关的主题词进行检索，(1)截至2022年10月25日，从http://www.webofknowledge.com访问信息检索平台Web of Science的六个子库，包括Science Citation Index Expanded ，Social Sciences Citation Index，Arts & Humanities Citation Index，Conference Proceedings Citation Index - Science 等进行检索。笔者得到如表1所示结果。表中所列数据表明，聚焦12个主题词的研究成果虽然数量庞大，但与之相关度高的文献总计只有11937篇(不排除各数据库有文献重复计数的可能)。其中，数字政府的研究成果只有572篇，而电子政府的研究成果总数达10709篇之多。本文采用学界主流做法，不对数字政府和电子政府作严格区分，而将它们对等使用。除非引用原著者用语，本文皆以数字政府代指电子政府。考虑到正值数字化建设如火如荼、数字化转型方兴未艾之际，国家重新强调“数字政府”，党的十九届四中全会首次把“数字政府”的表述正式写入党中央政策文件，以及2022年《关于加强数字政府建设的指导意见》向我们传递的国家对数字政府建设的观念态度和决策部署上的“加强”信号，为了更好地服务于数字政府建设伟大实践，引导和推进数字政府更好、更快地发展，笔者认为，学界重新诠释和建构数字政府的概念框架与实践方略正当其时，至关重要，也非常认同“精准辨识、全面剖析、深刻理解数字政府建设面临的理论前沿问题具有重要的理论和现实意义”[4]。

表1 数字政府与数字政务强相关研究文献检索结果

笔者再利用Scoups数据库，使用检索语句TITLE-ABS-KEY ( {digital government} OR {electronic government} OR {egovernment} OR {e-government} ) AND PUBYEAR > 1991 AND PUBYEAR<2023 ，检索到文献总量共计18879篇。按国家/地区发文数量排名，排在前15位的发文数量具体分布情况如图1所示。这一方面说明中国发表相关英文文献数量最多，居于全球首位，这与中国数字政府在线服务和电子参与均跻身世界前列[5]存在相关性。另一方面也警示我们：当我们追随全球信息化潮流之际，能够享受到作为追随者的好处，可以学习经验，汲取教训，节约成本，少犯错误，跨越发展，渐进适应环境，但当我们身处世界数字化潮头变为领跑者之时，则比以往任何时候都要承受更大的压力，冒着更大的风险，甚至遭遇更大的困境。这一方面缘于我们没有经验可以借鉴，在技术上尚有对外依赖性；另一方面又由于需要花费更多精力和成本去破解数字化新征程中的各种难题。“知人者智，自知者明。胜人者有力，自胜者强”[6]，当此需要贡献中国智慧、提供中国方案关口，我们必须要做到更深刻地“知己”，方能做到“自信自强、守正创新，踔厉奋发、勇毅前行”[7]，这就要求我们对近年来中国数字政府的核心议题进行梳理、整理和分析处理，对其价值甚至缺憾进行评析，以摸清家底，既在转变政民思想观念方面用力，亦在规范政民言行方面尽力，希望这一研究会对数字政府乃至数字中国的良性生态系统建构具有指导意义和参考价值。

图1 Scoups数据库中数字政府相关文献发文量排名前15位的国家/地区

本文通过检索中文核心期刊、CSSCI中文社科引文索引、中国科技论文统计源期刊(中信所)等数据库收录的题名中包含“电子政府”或“数字政府”的2017至2022年间的文献获得473篇论文，通过人工筛选剔除其中相关度较低的论文之后，最终确定214篇论文作为研究样本。考虑到概念、使命、目标、原则等对于数字政府建设和发展具有的重要价值，本文先将与之相关的议题归结为数字政府的概念框架，然后采取以往的做法，参照2006年《国家电子政务总体框架》提出的构成要素——服务与应用系统、信息资源、基础设施、法律法规与标准化体系、管理体制，对我国数字政府的相关议题进行归类，聚类为技术(包括基础设施、服务与应用系统、信息资源)、法制化(包括法律法规与标准化体系)、政府改革(即管理体制改革)[8]等三方面议题。三方面议题及其价值等的阐述，目的是尽可能全景化地展示我国数字政府的理论架构和知识图谱并获得反思反省的效果。实际上，《关于加强数字政府建设的指导意见》提出的“构建开放共享的数据资源体系”“构建智能集约的平台支撑体系”可归于“技术”议题；“加强党对数字政府建设工作的领导”“构建科学规范的数字政府建设制度规则体系”“构建数字政府全方位安全保障体系”可归于“法制化”议题；“以数字政府建设全面引领驱动数字化发展”“构建协同高效的政府数字化履职能力体系”则可归于“政府改革”议题，相关归类的可行性与有效性在一定程度上体现出聚类三方面议题对于总结归纳我国数字政府主要议题显具容纳性潜质。

一、关于数字政府的概念框架及行动倾向

针对数字政府这一信息技术、互联网与政府深度结合的实践过程及产物，因受自身认知偏好和对实践偏重理解的差异所限，学者们对其概念理解有所不同。但即便如此，人们在实践取向上却表现出高度的一致性，并倾向于采取相近或相似的行动，这同国家的政策号召和在实践上的策略主张密不可分。

关于数字政府的概念，由远及近的认知成果包括：它是通过数字化思维、战略、资源、工具和规则等治理信息社会空间、提供优质政府服务、增强公众服务满意度的过程[9]；是政府事务在数字化、网络化的环境下展开的政府存在状态和政府活动实现形式[10]；是政府适应信息时代治理和服务需求的自我改革和创新[11]；是政府向信息时代演变产生的一种政府形态[12]；是综合运用互联网、物联网、大数据、人工智能、区块链等现代信息技术,为促进经济社会运行全面数字化而建立的一种新型政府形态[13];不仅指政府部门利用信息技术进行决策、监管和服务，而且意味着政府作为一个整体的全方位数字化转型；在技术层面即政府基于数字技术以更有效率的方式分配信息，在组织层面即政府基于数字基础设施的赋能、协同与重构，表现出核心目标从政府职能转变向治理现代化升级，顶层设计从流程范式向数据范式转变，政策议题从“用数据治理”向“对数据治理”扩展，业务架构从分散化模式向平台化模式转变，技术基础从信息化向智能化升级等特征；是公共治理与信息技术深度融合的产物[14]；是一种适应数字时代的要求，对政府理念、机构、职能、流程再造的治理模式[15]。作为数字中国建设的一个重要维度，数字政府问题涉及太多的学术领域，尤其是在数字经济和数字社会中，因其角色、地位和作用更为凸显，对数字政府概念的阐释应深刻反映数字时代背景，应依据数字化建设和数字化转型资源为数字政府建设提供必要的理论元素、本质需求和现实关注。上述概念界定与以往国人对电子政府概念的认知水平相比略有提升，但差别不大，尚未充分阐明数字政府的本质特征，表明我国数字政府概念阐释力仍有局限，相关认识有待实现质的提升。

在基于互联网环境的数字化建设已然发生根本性变化的大势面前，助力政府了解、顺应和利用大势非常重要。认识到这一点，学界在明确数字政府应该承担哪些使命、实现哪些目标、坚持哪些原则方面着力，取得了一些研究成果。

关于数字政府应该承担的使命，观点包括：“要树立全球发展命运共同体意识和责任感，倡导共建共治共享，处理好国内和国际、创新和守正、发展和安全的辩证关系，不断推动政府职能转变和机构优化，切实增强人民群众获得感幸福感安全感”[16]；要“强调以需求为导向，协同推进治理理念、治理方式、体制机制等全方位重塑，实现国家治理能力现代化”[17]；要做到让数据精准地“说话”，让机器智能地“行为”[18]，让政府智慧化地处理政务，让更多公众成为政府互联网站平台的活跃用户，真正实现国家提出的共享改革成果、实现信息普惠。

关于数字政府应该实现的目标，主要包括：“提升公民的使用体验和便利性感知是其重要出发点和目标”[19]；目标是建设政务数据开放共享、部门业务高效协同、社会治理精准有效、公共服务便捷高效、决策支撑科学智能、安全保障可管可控的智慧化服务型政府[20]；价值向度是坚持以人民为中心，树立尊重人性的用户思维和科学分析的数据思维，结构向度是重塑组织服务流程，重构政府组织体系，优化公共服务流程和整合赋权，推动数据共享与开放协作，功能向度是赋能政府治理能力现代化，推动政府数字化转型，驱动公共治理精细化和筑牢技术制度基础，营造良好的数字生态[21]；并且实现公共价值已成为数字政府最重要的目标[22]。这些阐述相对来说较为系统全面，内容有所交叉，而其后的相关论述更多的是对其加以补充。

关于数字政府应该坚持的原则，包括：应将整体政府的理念固化到信息系统[23]，要强化数字政府的服务本位和掌舵意识[24]，要坚持“为人民服务”“以人民为中心”等价值观[25]，应以用户需求为中心，以提升用户体验为新定位，调适相应的内、外部程序内容使之与定位契合[26]，要通过有效的治理来寻求技术与信任之间的平衡[27]。

在关于数字政府的使命、目标和原则的现有成果的指引下，实践界为最大程度地发挥数字政府的显著优势采取了一系列行动，包括：从以职能为中心到以公众为中心，从技术驱动到需求驱动，从政府内部实现办公自动化到政府网站提供事务办理智能化，从最初政府支持网络搜索应用项目到政府与企业合作开发新的可演示和可部署应用系统，从政府与IT企业合作到鼓励和吸引全社会共同参与。这些实践行动既为数字政府研究领域带来了更多、更有价值的新问题、新观点和新策略，也促进了持不同观点的研究者和实践者之间的探索与争鸣，在满足人民群众不断增长的信息服务需求和持续提升政府满足人民群众需求的能力方面取得了新的进展。只是学界在对数字政府所应担当的历史使命、公共使命、核心使命，所应坚持的法律原则、市场原则、治理原则、功利原则、互惠原则、保护原则、分配原则、伦理原则、风险预防原则，以及除了政策—价值—结构—功能向度之外应该实现的治理目标等方面的研究尚且有限，有待深入进行下去。

二、关于数字政府的“技术”及其价值

关于数字政府的相关技术究竟是采用“数字技术”称谓还是继续沿用“信息技术”术语，国内学界认识并不统一，大致存在三类观点：第一类观点认为数字技术不同于信息技术，为此对其进行了重新界定，只是相关定义看似与信息技术并无本质性不同，如“数字技术是互联网、大数据、人工智能‘三位一体’的技术组合”[28]；第二类观点是仍以信息技术视之，认为它只是信息技术的新技术、信息技术新的组合或是信息技术的升级换代和内嵌赋能，如：数字政府包括网络技术，运算技术，管理技术，虚实对象连接、建模与管理技术，虚实空间交互与融合技术[29]；第三类观点认为数字技术已经超出了人们以往理解的技术范畴，泛指治理技术或者通指实现政策目标的基本手段，还应容纳移动互联网应用平台，以及技术综合运用的产物——互联网络、信息基础设施、数据库、应用系统等技术设施和产品。这三类概念界定原则上是基于人们对每种技术的最小组成单元本质的抽象和认识，如“数字”之于“数字技术”，“信息”之于“信息技术”，而后者的组成单元与凯文·凯利(Kevin Kelly)提出的“技术元素”概念的组成单元基本一致。凯文·凯利界定的“技术元素”包括“文化、法律、社会机构和所有的智能创造物”，即从人的意识中“涌现”出来的一切[30]，是一个“大技术”的概念。与之相比，对于作为数字技术或信息技术的一个组成部分的区块链技术“同时兼顾数字法治政府建设的技术维度与法治维度”[31]的说法就有异曲同工之妙。此外，数字政府相关技术不只涵盖计算机技术、计算机网络技术、数据库技术、多媒体文档管理技术、中间件技术、工作流技术、办公软件、Web技术、XML标准及相关技术、电子政务集成技术、数据仓库、OLAP技术、数据挖掘技术、防火墙、CA认证系统和公钥基础设施、访问控制、VPN技术、入侵检测技术、防病毒技术，以及物联网、云计算和区块链技术[32]等关键支撑技术，还包括国家信息基础设施、数据库、应用系统、互联网站平台以及新基建等关键设施和工具。这些技术、设施及工具皆为数字经济、数字社会和数字国家所不可或缺的资源与动力，在这一点上学界和实践界所达成的共识，也在一定程度上支持了数字技术的技术元素应丰富化的观点。

如今，各类技术元素作为数字政府建设和应用的基础组成部分，在数字政府发展中发挥着无可比拟的重要作用。它们连接用户，采集、存储、加工处理和传递数据，提供政府数据开放、信息公开、社会管理、市场监管、公共服务和绩效评估等诸多功能，共同建构起支撑数字政府建设和发展的底层逻辑和重要根基，成为促进数字政府建设和发展的关键因素。当下政府的要务是在帮助全社会逐步地去适应、有选择地去接纳并有机融入技术元素方面做出努力，从而使更多的组织和个人从技术元素中获得权力和利益，获得归属感、胜任感、幸福感和安全感。这些正是技术元素所应体现的价值所在。

在技术应用泛在化、技术元素丰富化的数字环境下，“政府数据开放日益流行，推动企业创新和公民参与，使合供、共同设计等成为可能”[33]。但是，由于作为数字中国建设的重要组成部分和核心枢纽的数字政府建设，还未实现结果公平和使用平等，且仍面临数字鸿沟、路径单一等藩篱[34]，存在关键核心技术发展滞后、体制革新不能适应发展需要、数据供给能力有限、相关法律法规与管理制度不完善、数字政府建设生态环境欠佳[35]，以及主体认识不到位、技术支撑不足、数据人才缺乏、保障设施不健全等因素制约[36]，使得我国数字政府的人力资本与电信基础设施同国外存在显著差距。数字政府既需要强大技术的有力支撑，需要加强原创性、引领性科技攻关，提高关键核心技术创新能力[37]，需要其他技术元素的鼎力参与和合力扶持，又需要利用自身能够显著促进绿色技术创新的作用机制，推动数据共享、数据开放、数据流通，为实现数据要素价值进而推进数字基础设施建设提供重要支撑[38]，以期赋予更多组织和个人更多的可能性。为此，学界需要持续关注数字政府及其技术应用和技术元素的作用影响机制研究，在依靠技术建立和维系组织之间的良性关系以及创建人—机和人—人友好的数字生态系统环境上发力。

技术元素的主要功能，是利用数字化建设连通政民、聚合政民、服务政民，将政民之间的信息和权力不对称最小化，为政府实施数字化转型、国家实现数字化目标提供基础条件。数字政府应用技术元素的主要目的，是利用它们激发网络和数据的活力与潜能，触发组织间更多的协作，驱动或倒逼自身提高工作效率，协调内部关系，提升准入机会，提供公共服务，促进政民互动，改善政民关系，在加强自身建设的同时为推动数字中国建设提质增速奠定坚实的基础。只是由于技术元素本身既是资源又负载权力，自身能量强大又可赋予组织和个人能量，个个都是“双刃剑”，因此它们的利害得失攸关国势国力国利。用得好时会得势并力创利，造福人民，促进人的自由全面发展；用不好时则会势穷力屈利失，贻害社会，并阻碍人的自由全面发展。为趋利避害，保障数字政府安全，响应习近平提出的树立总体国家安全观的号召，当下学界还应围绕建构数字政府乃至数字中国良性生态系统需求，针对应该如何妥善处理人与数字技术的关系、数字技术与其他技术元素的关系、人与其他技术元素的关系，以及如何促进政府与企业和社会组织合作共建技术元素、有效融合技术元素、促进公众参与并有力消除其安全风险等问题进行重点研究。

三、关于数字政府的“法制化”及其价值

由于技术的助攻，数字政府建设范畴在不断扩展，组织和个人用户在持续增长，其影响范围已经扩大到国家政治、经济、社会和文化生活等各领域多方面。由于技术发展远远走在法制化建设的前面，而技术元素建设和运维又需要法律法规和管理制度提供安全保障，因此，法制化建设成果成为影响数字政府建设和发展健康有序进行的重要因素。为全方位、系统化保障数字政府建设和发展质效，我国“坚持‘先试点、后推广’的政策行动、设置‘规划式’发展议程”[39]，一直在法制化建设方面努力探索。鉴于政府数字化转型法治维度缺乏，存在“数字专制主义”的法治风险，以及由此带来的对既有规则的冲击等问题，学者们提出，全面建设数字法治政府，不仅意味着政府流程的再造，而且意味着政府结构的重塑；不仅意味着治理效能的提升，而且意味着价值伦理的输出；不仅意味着数字生态的共建，而且意味着法治生态的改善[40]，应“充分利用不断出现与完善的数字化技术推进依法行政，优化革新政府治理流程和方式，促使政府建设中的数字化理念与法治化理念深度融合”[41]，与法制化相关的议题也由此成为研究焦点。

在战略规划和政策方针层面，党中央围绕数字政府建设作出了一系列重要的战略部署，主要包括：2017年国家发改委发布的《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》提出“构建形成大平台共享、大数据慧治、大系统共治的顶层架构”，习近平在主持中共中央政治局集体学习时强调“推动实施国家大数据战略，加快完善数字基础设施，推进数据资源整合和开放共享，保障数据安全，加快建设数字中国”[42]；2019年党的十九届四中全会明确提出“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”[43]；2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》提出 “加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”；《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》提出“数字法治政府”概念，要求各地区各部门着力实现政府治理信息化与法治化深度融合[44]。这些政策相继推出、相互连接，为推动和加强数字政府建设营造了有利的政策环境，引发学界广泛关注。黄璜将中央层面相关政策演变分为三条主线，即对系统、规划与管理的顶层设计，由分散向统一转变的工程规划和城市试点，以及由互联网技术转向互联网思维的信息服务与监管，还将政策演变的特征总结为核心目标、顶层设计、政策议题、业务架构以及技术基础等五个方面[45]，在数字政府政策研究方向进行了系统性探索。

在组织及其制度建设层面，“各省级政府陆续成立了数字政府建设领导小组，明确了领导小组的主要职责、组成人员、工作机构职责、领导小组会议制度、领导小组办公室会议制度、重大事项研究报告制度、督查督办及信息报送制度等”[46]。截至2021年底，“全国有 29 个地区成立了省级数据和政务服务管理机构，强化行政资源配置，统筹本地区政府数字化转型、政务服务改革和大数据资源管理等工作”[47]，在组织结构上实现了数字化升级。

在法规和制度建设层面，《中华人民共和国数据安全法》自2021年9月1日起施行；《中华人民共和国个人信息保护法》自2021年11月1日起施行。此外，在制度层面，学者们认为主要任务是为平台接口提供详细的操作指南和使用说明，形成统一的数据标准，对数据采集、整合、处理、共享、交换、运营的方式、范围、标准、安全、保障等作出要求和规定，制定个人信息收集使用行为准则，确定数据和信息公开与非公开边界的划分标准，确定政府数据开放、使用的等级[48]，建立安全风险防范机制[49]，建立统一的服务标准，健全公众参与制度[50]等多项制度建设，此外，还需重新界定和规范政府、企业与个人的收集、管理、使用数据的行为、权力以及安全责任与参与限度，建立相应的规范协议以及数据安全预警机制，以规范用户言行，限制行政权力和操作违规，监督和控制管理及服务的绩效和质量，确保数字政府安全有序健康发展。

四、关于数字政府的“政府改革”及其价值

数字政府建设的初衷是促进政府改革，政府改革也一直是数字政府建设和发展的关键驱动力和主旋律。鉴于数字政府的内在逻辑是以数字技术创新撬动政府治理变革，在优化公共服务过程中实现以人民为中心的价值创造[51]，政府改革就应该“在官僚制政府为‘体’、数字政府为‘用’的融合协同中实现对官僚制政府的改进和提升，并通过智慧政府的形式更好地对社会治理多元价值目标进行整合、包容和实现”[52]。正因为行政职能和信息化建设管理职能要分离，政府在与企业合作中就要在充分调动企业积极性的同时保持政府的主导性，审慎处理政企关系，划清两者竞争合作的界限[53]，同时促进政府组织之间的互动与相互作用，政府同技术、同社会公众之间的互动与相互作用，这些行动在当下更多地表现为对数字化转型的需求和推动。

针对技术资本对数字政府的侵蚀问题，有学者提出，侵蚀经过了由浅入深的历程：从技术层面的信息控制和技术内嵌，到权力层面的权力依赖和权威迁移。这一侵蚀行为容易导致数字政府结构异化、履职受限、行为效率下降、数字能力弱化等问题[54]。还有研究表明，组织准备度是影响数字政府建设的三大基础因素之一[55]，而数字技术介入行政活动中，引发了行政活动在空间布局与活动场景的变换、活动方式的升级与活动理念的更新。行政活动多方面的变化也带来了行政程序在定位转变、内容调适等方面的连锁反应[56]，相关问题亟待研究解决。针对学者们提出的数字政府建设的应然性基础存在多重对立的认知，技术的进步反而带来了数字治理手段和其行政目的之间的冲突，并直接影响政府和公众对数字政府建设活动进行有效问责[57]一类顾虑，也有学者对此抱有乐观性预判，认为数字政府对政府改革的作用影响反映在：地方政府治理的数字化在不断推动模式创新与体制转型[58]，数字政府建设加快推动了政府机构改革走向统筹协同的道路[59]。

此外，数字政府及其改革中的最大难题是部门主义、各自为政及其导致的信息共享难、业务协同难，原因在于其需求、系统建设管理和服务呈现都是碎片化[60]，而实践可以依据的理论资源——既有研究文献总体也呈现碎片化特征，亟须整合与提炼。为破解这些难题，学者们提出，应建设以“小前端+大平台+富生态+共治理”为目标模式、多主体网络协同治理、“O2O”线上线下一体化数字政府架构体系，以及管理观念转变、政府职能转变、组织权责调整和法律修订、数据安全和数据领导力建设等旨在加快数字政府建设进程、提升数字政府建设质量的改革创新任务[61]，还需建立以用户价值为中心的顶层设计，从终端用户的视角对政府内部组织和流程进行整合，建立用户参与的共治、共享价值网络，并建设具有最佳用户体验的应用终端[62]。这些观点为政府自我革命以及吸纳公众参与价值共创而不仅只是吸引企业参与数字政府开发建设和价值创造做了很好的注解，也为数字政府与相关利益者齐心合力共治指明了治理理念、治理规则和保障策略体系等多条建构路径。

结 语

在数字时代，数字政府作为数字中国的组成部分和核心枢纽，其技术要素、法制化要素和政府改革要素更趋复杂，充满变数。在数字政府发展过程中，伴随数字技术被广泛应用于人类社会生活的各个领域，当数字政府建设逐步将社会公众引入更为便捷、高效、民主的数字化的管理和服务场域，数字政府实践就为“技术”的进化与内嵌、“法制化”的建立与健全、“政府改革”的设计与决策营造了生态性环境，奠定了基础性条件并提供了发展性机遇。数字政府研究沿着“技术、法制化、政府改革”这三条主线交替性展开，亦围绕这三个方面开展交叉性实践，目的是更好地适应数字生态系统环境，建构良好发展的基础条件和利用高质量发展机遇，因为数字政府管理者和一线工作人员需要依靠数据、互联网站、系统及其功能向所有与之打交道的人——信息人赋值、赋能和赋权，使他们拥有信息权力，享受信息权利，同时，又允许信息人利用数据、互联网站、系统及其功能提出多样化和专门化需求，实现个性化定制，得到精准推荐或提供的多样性和有用性的公共产品和公共服务。虽然数字政府的管理和服务过程中内嵌了更多的个性化智能推荐系统、采用了更为丰富的多样化的人工智能技术和产品，但其管理和服务过程中仍然需要人工，信息人需要或主动或被动地做出实时响应或敏捷反应，即人工智能之“人工”和“智能”需要合理分工、协调配合，以花费最小成本，取得最大效益。可见，人们对数字政府的认识来源于数字政府建设实践，而快速变化的实践亟需理论指导。

鉴于数字政府实践的复杂性和不确定性事实存在，且“信息孤岛”“数字鸿沟”和“数位落差”现象仍然难以避免，致使数字政府研究和实践的碎片化不同程度地存在着，而“电子政府研究的理论碎片化阻碍了该研究领域的进一步发展”[63]，为化解理论的混乱窘境、突破实践的无助困境，合法、合理规范信息人言行，实现健康有序发展，数字政府必须建立起自身的理论架构和知识图谱。为此，聚焦核心议题探寻累积性的知识发展基础，就其基本概念、技术、制度、方法等达成基本共识，以渐进建构自身的话语体系，为进行学科、专业、领域间的顺畅交流与深层合作提供基础，维护自身生态系统的动态平衡并保持对不断发展变化的内外部环境的适应性，这一切对于保障数字政府在数字中国建设中永立潮头并持续发光发热无疑具有重要价值。