总体性治理策略：面向复杂社会的城市安全实现逻辑

赵 吉

历史的阶段性决定了社会特征，也决定了应当采取的治理方案。党的二十大从当前我国面临的国内外形势出发，提出必须坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程。习近平在党的二十大报告中指出，要提高公共安全治理水平、完善社会治理体系建设，并将其置于推进国家安全体系和能力现代化的总要求之下，为新时代我国安全治理提供了新的战略思维。城市是人类创造出的具有集聚特点的生存方式，正是人的聚集带来了资源要素的聚集，从而创造了体量巨大的城市。集聚性带来了复杂的交往方式，也带来了复杂的生产关系和社会关系。马克思在《雇佣劳动与资本》中提出：“生产关系总和起来就构成所谓社会关系，构成所谓社会，并且是构成一个处于一定历史发展阶段上的社会，具有独特的特征的社会。”[1]复杂性便是城市特定历史阶段最鲜明的特征，城市的发展中无时无刻不叠加着源自社会的复杂风险。站在复杂社会的历史阶段，总体国家安全观革新了既有的安全观念，提出了全新的安全治理方案。对于城市，也需要把握其复杂性的阶段性特征，及时调整城市安全战略。本文着重强调城市安全的社会本质，反思城市安全治理的复杂性挑战，认为不能仅把城市理解为一个物理综合体，不可忽略城市安全的社会之维，更不能忽略复杂性而试图构造悬浮于社会之上的管理工程。结合总体国家安全观全域联动、立体高效的国家安全防护体系愿景，尝试提出适应复杂社会的城市总体性安全治理策略。

一、面向复杂社会的城市安全愿景

安全通常作为一种理想状态而存在，人们常常会先确定风险、危机、不安全这些概念，而把排除这些状况的状态理解为安全，因此安全常被认为是免于风险的状态。而风险社会的假说似乎又在告诫人类，在当前的历史阶段危机是无处不在的，不仅存在自然灾害等不确定因素，也存在因人的发展而产生的风险，城市设施、社会关系、管理体系的复杂性激增。因此，安全更适合作为一种积极愿景而存在，它本身是一个相对的判断，而非绝对的事实。对于复杂的城市来说，海量的人与物在这里共存、联系并持续地互动，实现城市安全本身也是一项复杂工程。因此，最终极的目标也就成为了最基本的问题，城市安全的愿景是什么，人们需要朝着怎样的城市安全目标而努力？

首先，安全是对客观风险的规避，实现城市安全需要充分地防范和化解风险。从风险产生的源头上看，城市安全是自然环境、城市物理设施与社会范畴的共同安全。自然是人类社会形成的前提，也是城市赖以生存和发展的基本环境，自然灾害、生物侵害是城市必须要面对的问题。人类选址城市时往往会重点考虑地理位置和生存适宜度，但仍然无法完全回避这些具有偶发性的自然安全风险。物理设施是人类现代化的结晶，也成为城市安全风险的重要来源，巨量的设施安全、庞杂的交通体系等始终是城市安全的重要挑战。特别是随着城市的发展，高耸的建筑、巨型生产单元和基础设施不断出现，科学与工程技术的发展不断创造了人类建造城市设施的可能性，但也为城市的发展积聚了风险，而这些问题的解决和优化又需要靠不断的技术进步和科学研究。在社会范畴中，基于人的生产关系及社会关系也会产生诸如经济风险、社会治安等安全问题，这些问题的产生则源于更为复杂的人。利益、权利、尊严等一系列人类所追求的目标都可能在一定条件下转化为安全的威胁。作为城市而言，风险本身也有动态演化的过程，各领域的风险也可能相互渗透，最终涌现出新的复杂问题。虽说城市的风险源可以类别上加以划分，但是本质上风险却是动态和综合的，如自然灾害的发生往往带来对基础设施的破坏，并引发后续的社会救助问题；化工厂爆炸事故威胁流域水源安全，并可能引发社会矛盾等。整体来看，环境、人口、技术以及经济发展等要素都在解决传统风险的过程中再生产出新的风险，造成了一种综合性的影响或系统性风险。在复杂社会的情境下，只有在自然界、物理设施和社会范畴三个方面共同实现安全，才能防范风险的传导、转化与升级，实现城市的安全愿景。

其次,安全是主观对客观的认知，实现城市安全需要满足人民主体的安全感。从安全的判定上看，城市安全需要实现客观属性与主观心理状态的统一。从风险源的角度看，城市安全似乎更多依赖客观的判定，然而在安全学研究中，较为经典的定义认为：所谓安全，就是客观上不存在威胁，主观上不存在恐惧。[2]这将人们对安全愿景的理解推到了更深的层次，即主观与客观的统一。客观上的威胁往往能够基于科学上的判断，而主观的风险感知有时却难以捉摸与考证。例如有学者研究紧急经历会增加感知风险，特别是经历过的事件，无论该事件是像自然灾害这样的大规模事件还是像家中火灾这样的小规模事件，这种结果都是明显的。[3]但是另一项重要的国际研究却表明，存在一种非致命经历的负向效应，即人们有更多的“幸运”灾难经历，那么他们会感知到更少的风险。[4]这充分说明了客观上的风险，在主观上会有差异化的反应，并造成主体的安全感知的复杂性。人们对安全的感知，并非与客观的风险是绝对对应的关系。有时面对同样的风险，人们会考虑他们所处的经济社会条件和其他状况，从而使安全感具有相对于风险的独立性。如在一项对城市洪水风险感知的研究中，发现对死亡的恐惧不会影响人们的洪水风险感知，反而是洪水造成的财产损失、健康安全问题以及水资源管理决策等社会维度会影响个人的洪水风险感知。[5]从这种意义上说，风险可以被归类于具体领域，但是人们对城市安全的感知往往基于一种综合性判断，基础条件、保障水平、治理经验等都会影响人们的安全感。人们对城市的安全感源于城市整体，而并非取决于单方面风险因素。因此，实现城市的安全愿景，必须关注城市应对风险的整体性能力，把安全视作一个整体性目标而非部门性或单一主体的任务。

最后，安全还见诸“主体—主体”的主体间性，实现城市安全需要建立积极且具有共识的安全文化。城市安全愿景不仅要实现“客体—主体”的统一，城市安全愿景见还见诸“主体—主体”的主体间性。安全的认知、判断、界定和接受，不仅受到客观风险的影响，更受到主体间联系与交流的影响，在根本上体现为一种安全文化氛围。主体和主体共同分享着关于安全认知的经验, 在此基础上形成了主体之间相互理解和交流的信息平台，也形塑了关于安全的意义系统和价值判断。在这样的社会系统中, 什么状态是安全的，什么状况是不安全的，便取决于社会建构的过程。如奥利·维夫(Ole Waever)所指出的，安全问题的产生并非客观既定，而是在社会建构中被认定，被认定的过程就是安全化的过程。[6]因此，一些问题何时被认定为是影响安全的重要议题本身也是被建构的过程，甚至任何问题都能升级转化为安全问题。[7]城市安全的问题无论其风险基础是怎样，都可能基于复杂社会的情境被建构成安全问题。OECD(经济合作与发展组织)在2003年发布的研究报告显示：公众对风险的看法日益取决于大众媒体而非专家意见。[8]这表明城市安全的价值、目标正在日益被建构，舆论、交往以及二者背后的知识文化等要素在实现城市安全治理的过程中的影响力日益增大。一些因意识形态斗争、群体文化冲突、阶层立场所引发的议题安全化，将叠加在既有的城市风险之上，不断制造更多制约城市安全愿景的难题。文化即是主体间的符号体系，[9]实现城市的安全愿景不仅需要解决具体的事务，还需要不断凝聚关于城市安全愿景的文化共识，创造主体差异化立场之间的包容与和谐。

整体来看，从解决具体的风险事件到防范城市系统性风险的发生，再到建构城市安全文化的社会工程，在复杂社会的诱因下，实现城市安全的难度不断加剧。这本质上是社会发展的产物，是城市作为一定历史阶段的社会形态所必然面对的复杂性难题。安全风险的多元性、安全风险应对的整体性，以及安全文化建构的复合性，成为实现城市安全愿景的前提与基础。

二、复杂社会实现城市安全的现实约束

由于国情的不同，各国的城市安全体系也并不完全相同。长久以来，我国城市层面的安全维系与管理主要由城市政府方面承担，城市安全深度融入国家安全全局的程度不够。党的十八届三中全会后，以习近平同志为核心的党中央设立中央国家安全委员会负责统筹国家安全重大事项与重要工作。各地方也陆续建立地方层面的国家安全委员会。自此，我国城市安全深度融入国家安全的步伐提速。但是由于制度的惯性，我国城市安全的维系仍然集中在政府管理领域，城市安全作为一项总体性任务仍然缺乏坚实的体系支撑，主要表现在如下方面：

第一，部门业务分割阻碍了政府对复杂风险的综合应对能力。城市安全问题往往牵涉众多政府部门，例如在城市自然灾害领域，往往涉及消防、发改委、公安、民政、卫生健康等众多部门，以《上海市自然灾害救助应急预案》为例，其中与自然灾害救助应急直接相关的就有27个部门。其中，应急管理部门作为这一领域安全问题的组织协调机构，在一定程度上增强了部门间的协调性。但应急管理部门只是在自然灾害、安全生产等较少数领域能够承担起协调工作，众多城市安全问题的综合处理往往面临着更复杂的联动和协同问题，如在水安全治理中规划、应急、交通、环境保护、民政和自然资源管理等相关部门之间的协同联动问题等；[10]公共卫生安全领域疾控、救治、应急指挥、民政等不同领域的衔接与配合问题，甚至重大公共卫生突发事件可能需要公安、司法等多部门参与综合处理。现代城市政府部门设置的过程中往往以具体领域业务的专业分工为基础，但是这些领域是根据人类的知识分化而形成的，与国家层面的机构设置具有极强的同构性。城市层面各类风险要素聚集，相比于基层单元更容易产生复杂风险，相比于国家层面更容易显现现实问题。但政府条线划分本身不能满足安全目标的实现需要，缺乏鲜明的问题导向，使得部门业务分割造成政府对复杂风险综合处理的掣肘和缝隙，制约城市安全的维系能力。

需要说明的是，政府部门的分工本身是一种必然选择，只是如何实现基于分工的有效协作和联动一直是讨论的关键。西方国家公共行政学说提出整体性政府的概念，尝试从部门间的协调与整合入手，改变政府治理碎片化的现状。一些学者也认为大数据等新兴技术的发展能够辅助政府智能决策，提升政府整体效能，提升公共治理效率。[11]这些探索努力解决了部门间的信息共享问题，有助于决策的效率和科学化，但是对于城市安全领域而言，仅靠这些变革并不乐观。风险的交叠与复合属性使得很多政府部门存在权限冲突，职责交叉不可避免，多头管理、政出多门的现象多有发生。实现城市安全的综合应对，不是简单地组合部门间的政策，而是把城市作为主体，来有主有次地合理进行政策设计和方案设定。换言之，整体性政府是碎片化的部门拼凑联结起来的政府，而对城市安全的综合处理则需要的是一个能够为实现安全而做出专断决策的整体，并进行基于整体的分工。为维系和实现必要的城市安全目标，部门需要改变自己的职责，调整业务范围和行政手段，增加自身工作的复杂度等。

第二，“条条”与“块块”分立制约了城市安全维护的系统性水平。科层体系管理始终面临着这样的难题：“条条”自上而下代表着上级的权威，却又自上而下逐级递减行政能力。在城市安全等众多领域，城市区级政府层面尚可找到对应的责任部门，而在街镇层面的条线工作往往被整合，事实上造成了大量部门条线末端的能力薄弱。虽然“条条”对“块块”在具体的安全管理任务和管理标准上有明确的权威，但实际上城市运作的常态是需要用“块块”的资源来实现“条条”的权威。不过，城市作为“块块”而言，其本身又有自己的发展和安全愿景。正如前文所说的，安全愿景本身是主观与客观的统一，不仅要在具体问题上有效应对风险，也要在城市整体上提升城市的安全维系能力，如城市的治理水平、医疗基础、法治水平、民生保障、居民素质和政府形象等，都是影响市民安全感的重要变量。只有有效回应市民的安全需要，城市安全才可能获得主观意义上的保障，这就要求城市在安全管理方面的权限只能扩大，不能缩减。对城市安全维系的需要，决定了城市必须有综合性、整体性的权限来应对安全问题。

综合来看，政府体系内以垂直管理为主线的逻辑，会更多强调部门利益，从而弱化和肢解了作为“块”的城市政府在安全方面的统筹和协调能力。作为最了解城市整体情况的城市政府，虽然最熟识城市的安全基本面，但在城市安全的维系上却缺乏在目标和标准方面的主导权，只能进行组装式的政府决策。也就是说城市整体的安全议程，实际上是部门涉及安全的工作任务拼凑而成的。在这种情境下，城市之中的其他主体如企业、社会组织和市民很难能动地参与到城市安全的维护中来。实现城市的安全不仅是要应对一个个具体的问题，还需要发挥城市的系统合力效应，要用更综合的治理水平、服务条件与保障能力，提升城市安全的抗逆力和适应性。

第三，维护与塑造分隔限制了城市安全治理的总体性效能。“维护”与“塑造”这一对关系在我国总体国家安全观中被明确提出。实现城市安全愿景，人们总会不自觉地具象在对政府安全管理的认识上，而忽略安全作为社会意识的成分。事实上，城市政府的安全管理工作更多是在维护城市安全的意义上进行的，表现为对风险的应对与治理。应急管理的兴起就是在这种背景下产生的，伴随风险的产生而产生，伴随风险的消失而结束。但实际上，实现城市安全不可忽视对安全的塑造。对安全的塑造主要是对安全文化的塑造，即把握安全主体间性的必然规律。城市作为重要的载体解决了人们的地域和身份问题，凝聚起了基于发展的共识，却仍然难以形成关乎安全的共识。虽然城市政府的治理能力在不断增强，但是人们对于安全及行动的理解和解读大有不同，这也将造成安全管理的合法性难题。在信息化、网络化的放大下，关于城市安全实现策略的争议日益加剧，这都构成了城市安全治理总体效能的约束性力量。

从我国的权力体系建设来看，对城市安全维护的关注较多，而对塑造城市安全的使命关注相对较少。维护更接近被动式管理，主要凸显工具理性；而塑造则更具主动性和能动性，需要强大的价值引领力。党组织自上而下落实国家总体的安全战略，在城市层面进行任务分解，并通过宣传、政法、统战等部门机构凝聚安全共识、革新安全观念、开展安全建设，是塑造城市安全的应有之义。这些关键性举措为回答城市安全为了谁、谁来做、做什么等一系列核心问题提供了价值路向，应当成为城市安全管理的根本遵循。因此，必须不断弥合具体管理任务与安全文化塑造的区隔，更充分地实现安全塑造，才能更好地推进城市安全治理的目标和任务合理化。就此意义而言，要在安全领域进一步实现党的集中统一领导，根植于城市最基础的社会关系建设起安全共同体，塑造城市的安全观念共识和行动共识，为维护城市安全扩大社会基础。

三、总体国家安全观视域下的城市安全要义

国家安全是国家生存和发展最基本、最重要的前提，是国家的头等大事。习近平提出“总体国家安全观”的概念，强调要走出一条中国特色国家安全道路。总体国家安全观不只强调国家层面的安全，而是把国家作为复杂巨系统，强调其内部全面、综合的系统性安全。城市安全本是国家安全的重要维度，城市安全的实现必须以总体国家安全观来统领。

寓城于国，用联系的观点看待城市安全与国家安全的关系。总体国家安全观要求安全工作的全面性、综合性、系统性，[12]必须把城市放在国家安全的体系之内分析。一方面，城市安全是国家安全在市域范围的具体实施，是总体国家安全的重要基石。城市是宏观体系与微观局部的转承点，是实现总体国家安全的战略支点。另一方面，城市安全是总体国家安全的重要一环，维护国家安全是复杂的系统过程，国家安全是一张布满节点的大网，环环相扣，哪一个环节和领域出现问题，都会影响整个国家安全。[13]守牢城市安全才能防范风险涟漪效应对国家总体安全的可能危害。更为重要的是，城市直面人民群众，是保障人民利益的落脚点。习近平提出“国家安全工作归根结底是保障人民利益，要坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，为群众安居乐业提供坚强保障”。[14]因此，不能割裂地看待城市安全与国家安全，也要将总体国家安全的思维贯穿城市安全工作，使其更具系统性、全面性和综合性，充分发挥城市层面在维系各方面安全的统筹能力。

“危”“机”相倚，用全面的视角捕捉城市安全的内涵与本质。城市是安全风险的集聚地，更要成为安全风险的化解地，依靠化解各方面的风险实现城市的有序发展。城市的安全范围本就涉及生态安全、资源安全、社会安全等方面，而随着城市对资源的俘获，经济安全、科技安全、网络安全、海外利益安全等都可能会遇到挑战，也将深刻影响国家的政治安全和人民安全。城市安全出现了“共时性风险”，不仅融自然经济条件下的传统风险、早期工业社会的危机状态以及当今社会中的现代弊病为一体，[15]除此之外，城市也不断涉入国家、国际层面的不安全因素，出现了棘手的安全状态，也极大限制了城市的发展。城市本身也是发展的集合体，基于总体国家安全观的视角，城市必须既重视发展问题又重视安全问题。城市必须要依靠发展提升安全保障能力，又要依靠安全环境塑造持续的经济社会发展。单纯地追求发展或狭隘地追求安全都不符合城市的安全愿景，“以发展促安全、以安全保发展”[16]的状态才是城市安全的本质要求。只有实现安全与发展的统一，才能真正实现人民群众的利益。

居安思危，用发展的眼光把握城市安全的发展与演变规律。总体国家安全观要求既要立足于防，又要有效处置风险。实现城市安全不能仅依靠应急管理、风险管理，还必须要防患未然立足于防，要把握城市安全基本规律与形势，积极主动塑造城市安全，要提升综合把握风险的能力，特别是需要重视伴随着网络发展而日益虚拟化的风险要素，[17]重视城市风险的跨界传播、连续性再生产。总体国家安全观更注重坚持维护和塑造国家安全并举，这也是实现城市安全的重要原则。不仅要加强重视对城市安全的维护和管理能力，还必须要着力建设现代城市的安全共识，建立基于共同安全文化的城市安全共同体，扩大复杂社会安全治理的社会基础。要特别重视人民安全感的塑造与维系，使安全治理得到更广泛的群众支持，避免城市安全风险的社会性蔓延。

从总体国家安全观的要求来看，城市层面必须着力推动安全治理的转型问题，破解当前城市安全治理过程中存在的系列约束。在总体性的意义上审视城市安全，实现城市安全管理的综合布局，站在城市发展的全局上认知安全问题，并着力实现对城市安全的积极塑造，凝聚安全共识，实现城市的长治久安。

四、转向城市安全的总体性治理策略

总体性治理策略是基于对总体国家安全观的把握，从现代城市安全的复杂风险及我国城市安全治理的实际出发提出的城市安全实现逻辑。党的二十大报告在国家安全层面强调要完善国家安全力量布局，构建全域联动、立体高效的国家安全防护体系；在公共安全层面强调要建立大安全大应急框架，完善公共安全体系。这是新时代对城市安全做出的系统性、战略性安排。本文提出总体性治理(A Holistic Approach to Governance)是一种有中国特色的治理方案，强调的是自上而下的战略贯穿，部门分工服务总体目标，治理领域的综合性和社会关系的广泛性。这种总体性并非是简单的“加总”，而是强调在安全治理系统内部各种要素良性互动，最终在总体上涌现出的治理形态。具体来说，这种总体性治理意味着在安全领域全覆盖的基础上，治理秩序能够有机统合，治理策略能够全方位支撑。

总体性治理的概念在学术界早前有所提及，有学者研究乡村治理时提出这一概念，认为乡村自身的治理需要总体性，并且乡村是国家治理总体中的重要一环，赋予了总体性治理双重内涵。[18]实际上，这种认识已经超越了公共管理学对西方整体性治理(holistic governance)概念的认识。西方整体性治理是应对新公共管理政府碎片化的问题提出的，更多强调整合的作用，强调大部门化、重新政府化的价值。[19]继续套用这种概念对理解安全治理是不宜的，一方面，安全治理牵涉权力体系的众多部分，不仅仅包括政府部门的安全管理，还有党对安全工作的领导、人大对安全工作的立法，以及政协的参政议政等，不能够简单通过部门化的方式合并安全职能，这只会造成安全工作的条线化。另一方面，面向复杂社会需要建立起城市安全共同体，需要多主体的参与，这与整体性治理要求的“重新政府化”有悖。整体来看，西方整体性治理理论更多是在管理的意义上强调业务的集中。而本文提出的总体性治理策略，是在社会工程意义上提出的，既强调权威的集中又强调任务的全盘布局，既强调总体功效又强调多主体的共同体构建。

安全领域的总体性治理不仅具备学术概念内涵上的特质，也具备深刻的历史社会基础。首先，从人类社会面临的系统性风险来看，当今世界所有的国家和城市都面临着自然界、人类社会相互交织的风险。多源流风险传导耦合叠加，最终产生一系列难以依靠简单线性思维进行管理的复杂问题。条线分工式的科层制思维难以适应安全治理的现实需要，一种重视系统性、全面性问题解决的治理方案是应对复杂问题的必然选择。其次，从当前安全治理的实践来看，人们对安全问题的认知长期分野。人们或认为安全就是军事战争等极端状态需要考虑的问题，或者认为安全就是可以通过精细分工、科学管理有效应对的问题。这造成的结果是国家层面安全治理只能被分散在不同的部门，权力体系本身难以在安全治理上实现有效调度。能否跳出技术管理的单一视角，从公共生活系统性安排的政治视角，对安全问题进行总体性治理日益成为衡量国家治理能力的关键方面。最后，从未来世界的安全走向看，数字技术的快速发展冲破了传统以行政区为边界的安全防护体系，国际、国内和社会的多重安全风险相互作用的趋势日益增强，人们对安全风险的感知不断增强，主权国家提升安全战略能力、强化对安全的总体把控能力是维护国家和人民安全的必由之路。

城市既是国家安全中的关键尺度，也是风险挑战最大的场域，率先实现城市安全的总体性治理有助于夯实国家安全总体性治理的底座。结合前文的分析框架，城市安全的总体性治理也可以从城市的客观风险、风险的主观认知，以及对主体间安全共识三个维度优化，其本质就是科学管理、政治统合和共同体聚合的系统化推进。

第一，要在科学管理的意义上，注重对安全风险的综合管理，提升风险管理的总体性。政府管理是城市安全的基础性保障，管理的科学化和现代化对于提升城市安全能力具有重要的基础性意义。城市的本质是有机体、生命体，城市的风险具有系统性，这就要求城市安全领域能够解决管理碎片化可能引发的“不安全”。一方面，实现对城市安全的综合管理，就是要对城市的物理实体、社会本体和数字孪生体进行综合性把握。未来的城市安全依然面临偶发性、规模性、复杂性等难题，要避免对安全风险的机械化、实物论立场，同样要注重更加隐蔽的城市社会风险、网络风险，从而在风险研判、防控协同、防范化解的全链条上织密网络。另一方面，城市安全的综合管理，要实现政府流程的优化。要坚持城市层面的总体安全，依靠政府部门的再清晰化、政府流程的再科学化以及信息技术的有效应用，提升政府应对风险管理的科学性与智能性。要实现城市内部跨区域、跨行业、跨领域、跨部门的安全职责再组合，避免安全管理中一盘散沙的状况，通过相互配合、相互补充、共同促进城市总体安全的目标。除此之外，城市安全的综合管理需要政府积极履行安全责任，在总体性治理的逻辑下，安全管理不再仅作为事后处置的力量，也要作为事前预防的力量。应当避免城市各政府部门完全沦为风险的“应急者”“救生员”，而是带有安全建设、安全维护的主体责任，强化城市安全的使命感。

第二，要在政治统合的意义上，注重对分散化安全目标的整合，增强城市人民主体的安全感。城市是大规模居民的生活与发展空间，城市安全不单纯是管理任务，本身也是实现城市善治和发展，惠及广大人民的重要途径。要在城市层面整合安全目标，依靠总体性安全服务于发展和人民利益。为了在政治上实现城市安全的统合，需要在两个方面着力。一是积极推进城市安全目标的整合，提升城市安全治理的资源配置优化。城市层面是具有较多行政资源与较强执法能力的综合体，要系统优化城市安全的治理体系和功能，发挥党集中统一、高效权威的领导核心作用、政府专业化的安全管理责任以及多元主体共治共享的功能。同步不断提升城市的整体治理能力、保障能力，提升城市的安全冗余，增强人民群众的安全感。二是适当调整安全领域的条块关系。我国的条块关系将长久存在，这是不容忽视的事实，这一关系必须以一定的方式加以调整。[20]城市安全领域的条块关系重构，要在政治的意义上强调城市安全服务于国家安全，国家安全服从于党的集中统一领导；在管理的意义上强调城市安全管理权限的扩大，从事后管理向事前预防延伸；在法治的意义上强调国家统一的安全法制，强调依法治理、边界适度。在这些基本原则下，积极鼓励开展城市安全治理的系统性整合与创新。要以人民在安全方面的满意度和获得感为基础，不断丰富和完善对城市安全的理解和认知，敏捷调整对城市安全风险的研判标准和治理策略。

第三，要在安全共同体凝聚的意义上，强调对城市安全社会工程的认知，凝聚城市安全文化。要以城市安全文化的共识性建设构建总体性治理的软环境，安全的维系需要靠大众共同守护，城市安全治理也需要适应大众的安全认知。只有安全认知与安全感知相统一，城市安全治理才能具备良好的舆论环境和社会支撑。为此，一方面，要注重对安全观念的聚合，推进城市安全文化的共识性建设。城市在长久的治理实践中已经形成了稳定的安全观念、安全传统和思维习惯，这些根植于城市特定历史阶段的社会关系之中。安全文化不是静态的概念，而是建构的产物，可以被不断地再生产和传播开来。[21]总体性治理策略，也应当注重安全文化的社会建构，这样才能够最大限度地增强安全观念的一致性，增强多主体之间基于互信的合作。另一方面，要塑造和培育安全文化，形成社会意识领域的安全合力，为城市安全共同体的形成奠基。总体性治理的关键是使安全文化成为城市社会的稳定剂，真正在城市社会层面依靠安全愿景凝聚群众，筑牢城市安全的人民防线。应当增强党组织在安全观念方面的宣传，扩大安全文化教育，增强市民国家安全意识和素养，充分利用专家观点、公共舆论、媒体强化城市多元主体的安全共识，最终建立起人人有责、人人尽责、人人享有的城市安全共同体。

面向复杂社会实现城市安全的总体性治理，既是审时度势调整城市整体性制度安排和治理策略适应复杂风险社会的现实需要，又是对接总体国家安全战略优化城市安全总体布局的必然要求。总体性治理是一种策略，一种方法论，而不是一种具体的治理技术，在具体任务上它表现为一种风险管理再造，在现实目标上它延伸为城市治理的革新，在长期效用上它服务于总体的社会建构，是风险管理工程、城市治理工程、社会建构工程的有机统一。城市安全的总体性治理策略是适应特定历史阶段的安全战略，它根植于城市发展的基本现实，是应对城市安全管理碎片化、安全目标分散化和安全文化悬浮化等一系列重大现实问题的策略调整。推进城市安全的总体性治理，是践行总体国家安全观，建设全域联动、立体高效国家安全防护体系的关键，更是国家安全规律、城市发展规律和社会历史发展规律相统一的科学选择。诚然，实现城市安全的总体性治理需要坚实的制度优势，需要强有力的政治整合力量，这一治理策略并非在所有国家、所有领域都可以落地。目前来看，以推进国家安全体系和能力现代化为契机，总体性治理有望在我国发展出生动的安全实践，为建设更高水平的平安中国提供新的理论思路。未来需要进一步围绕城市安全总体性治理的价值指向、权威分配、制度安排、平台建设以及技术路径展开综合性研究。