气候难民的国际法保护

俞 程

工业化时代以来，人类大量排放二氧化碳使得全球气候变暖。如今，许多国家可能要面临被海水淹没和干旱的风险，大量的居民将失去他们赖以生存的家园。不受保护的气候难民在国际上流浪，给各个国家带来了领土和财产安全上的隐患。本文通过阐述气候难民的定义、形成原因、可采取的措施几个方面说明气候难民保护的必要性以及解决气候难民问题的紧迫性。

一、气候难民的概述

(一)气候难民的概念

1.概念的提出

根据联合国《关于难民地位的公约》(Convention relating to the Status of Refugees)和《关于难民地位的协定书》(Protocol relating to the Status of Refugees)的规定，难民一般是因为政治迫害、宗教、战争、种族等政治原因，不能或者不愿意回到国家的人。显而易见，目前该公约和协定书并没有将因气候原因背井离乡的人纳入国际难民的范畴。气候难民的概念是因为几年前的一部纪录片《世界上第一批气候难民的故事》(The story of the world’s first climate refugees)而走进大众的视野。在该片中，因全球气候变暖冰川融化而导致海平面上升被迫离开家园的孟加拉国国民、因气候变化导致旱灾愈加频繁的索马里兰等非洲国家，受到世界各国的关注。

2.概念的剖析

目前，气候难民所涉及的一些法律问题并未得到全面解决的原因之一在于气候难民的定义没有得到统一，而法律的复杂性和多样性要求气候难民应当要有一个统一的定义。气候难民所必需的是以下的要素：由气候变化造成的、迁徙出本国领土范围、非自愿迁徙[1]。

第一，是由气候变化造成的。毫无疑问，气候难民的产生首要因素就是因为气候变化，气候变化只限定于全球气候变暖等气候方面的改变，如温室效应导致冰川消融、海平面上升使图瓦卢、孟加拉国等小岛屿国陷入危机。这里的气候变化特指那些持久的气候改变，并不包括短暂的自然灾害。例如，全球气候变暖持续地引起海平面上升最终导致国土淹没等情形；而自然灾害如地震、台风往往是短暂且造成的后果并非总是严重的，它虽然能够对生存环境造成一定影响，但并不能持续很长一段时间且灾后往往不会导致当地的环境不适宜继续生存。

第二，迁徙出本国领土范围。气候难民应当是跨越本国领土的，即因为气候变化而导致本国国土大规模灭失，不得不迁徙至其他国家的难民。因为跨越本国领土的气候难民无法在本国领土内继续生存，他们更需要外界的帮助，才涉及国际法的问题。除此之外，跨越出国家的气候难民不仅仅是由于难民公约的定义而得不到保护，还因为未跨越本国领土的难民能够获得国家的大部分的援助，不需要太多的国际援助，所以在立法上应当更加侧重于跨越本国领土的气候难民，这样才能够有利于区分开普通的难民和因气候变化而跨越国家的气候难民，建立起更有助于保护气候难民的制度。

第三，属于非自愿迁徙。是否自主地迁徙是区分气候难民和气候移民的标准之一。气候移民是指由于气候缓慢或者快速的变化，赖以生存的环境已经不能再满足生活上的需求，在气候监测后，从而主动离开家园的人群。气候移民属于主动迁徙，而被迫迁徙的气候难民没有选择的余地，其生存环境因气候变化而遭受不可逆转的灭失，因此不得已而迁徙[2]。对气候难民加以定义时，应该强调气候难民非自愿即被迫迁徙，这样才能更好地区分气候难民和气候移民。只有基于被迫的原因而不得已迁徙国外，才能够定义为气候难民，主动离开自己国家去往国外的人应定义为移民。除此以外，近些年许多人打着气候难民的旗号，进行非法移民，这后来也是许多国家拒绝气候难民的理由之一，使该被保护的人得不到保护，而只要将“被迫性”进行充分的解释，即“气候难民应当是在国家内不能或不可能找到适合其生存的地区而不得不往外迁移”，这样才能够很好地防止非法移民。因此，非自愿迁徙应当被纳入气候难民的必备要素。

(二)气候难民保护的必要性

1.国际层面：维护国际和平与安全的需要

对气候难民进行保护的首要价值就是能够维护国际和平与安全。气候难民的四处流离，直接对国际社会的稳定产生影响，人口的大量流动引发国际安全隐患。除此之外，大量的气候难民涌入会提高接受国恐怖袭击事件发生的加大国家财政负担风险。例如，来自西亚北非地区的气候难民大量涌入欧洲，给欧洲社会带来了安全问题与恐慌[3]。

国际法上对气候难民保护的缺失，则会导致气候难民对国际社会产生的影响愈演愈烈，因此完善气候难民的国际法保护，则有利于全世界的和平与发展。

2.国家层面：国家国际责任承担的需要

全球变暖等气候变化并不是单独一个国家导致的，而是全人类活动共同导致的，国际上各个国家都应当为此承担责任。人类活动造成气候变化并不是从工业化时代才开始，农业时代，气候就已有所改变。

为寻求发展，以农业为主的印度、缅甸等大量的发展中国家，为开垦耕地而大量砍伐森林，导致二氧化碳增多，并且水稻等农作物的种植培育和畜牧业的发展，产生了大量的甲烷，这些都是造成全球气温变暖的重要原因之一。因此，发展中国家对于气候难民应当承担一定的国际责任。

相比于发展中国家，发达国家对于全球变暖应承担较多国际责任。为寻求快速发展，发达国家大力开采煤炭、石油，大力使用化石燃料并因当时技术的有限性导致化石燃料燃烧得不充分而排放出大量二氧化碳，才是全球气温变暖最主要的原因。然而气候变化往往影响的是发展中国家和最不发达国家，发达国家不但从排放二氧化碳中获益，而且受损最小。但是发达国家作为排放二氧化碳的主要参与者，不能因为自身受损较小，就能够拒绝承担对于气候难民的国际责任。

3.个人层面：保障人权的需要

人权作为人生存于世而普遍享有的基本权利，应当受到广泛的保护。而人权保护对于气候难民来说十分重要，因为他们正处在一个基本权利被忽视的处境。尊重人权作为《联合国宪章》(Charter of the United Nations)的宗旨之一，它的第一条主张各个国家应该开展广泛且密切的合作从而促进人权的保护，并确认了人类享有基本的权利和自由。因此，各缔约国应当遵守《联合国宪章》的宗旨，保护气候难民所享有的基本权利。此外，《世界人权宣言》(Universal Declaration of Human Rights)《公民权利和政治权利国际公约》(International Covenant on Civil and Political Rights)等也确立了尊重和保障人权原则。根据这一原则，每一个人的权利都应受到满足与保障。因此，即便目前气候难民未能获得《关于难民地位的公约》和《关于难民地位协定书》的保护，也应当受到《联合国宪章》《世界人权宣言》等对于人权的保护[4]。

二、气候难民国际保护面临的法律困境

(一)责任主体不明确

目前，对于气候难民的责任主体国际法并未确定，而笔者认为应当从气候难民的产生国、产生国外的其他国和国际组织这三个主体进行责任划分。

首先，由于气候难民相较于难民具有特殊性，难民一般是不能或者不愿意受到产生国的保护，而气候难民则是愿意接受产生国的保护，而产生国往往无条件进行保护。气候难民的产生国应当在气候难民产生时，积极采取保护措施，而由于条件有限，气候难民和其产生国过度依赖于国际社会的帮助，这样就导致它们所承担的责任逐渐减少。而完全依靠他国进行救助是不切实际的，因此，气候难民的产生国应当承担何种程度的责任还未得到明确。

其次，在气候难民的问题上，除产生国外的其他国的责任也十分不明确。联合国《京都协议书》中规定了缔约国的减排义务，因此，如果一个缔约国超标排放温室气体，那么可以推断出该国出现监管的错误或者不积极作为，那么作为气候难民接受国的缔约国应当承担更多的责任。但问题主要是未超标排放的缔约国和未缔约国家的责任应当如何划分还不明晰。

最后，由于缺乏国际法上的依据，国际组织对于气候难民的救济应承担何种程度的责任也不明确。国际组织可以分为专门救济气候难民的国际组织和其他国际组织。专门救济气候难民的国际组织主要是以救济气候难民为主要目的，因此其应当承担救济责任。而其他国际组织需要承担何种责任目前为止尚未得到明确。

(二)司法程序不完善

目前，气候难民想要通过司法程序获得救济主要的法律障碍如下：

1．原告举证责任困难

在气候难民的司法救济途径中，根据“谁主张，谁举证”的证明规则，原告需要证明“一国的气体排放与另一国的气候变化有因果关系”，这一举证对于原告来说，是极为困难的。因为气候变化导致的损害不能够立即显现，往往需要一定的时间，原告要想搜集损害的证据是极为困难的。

2．国际人权法缺乏有效的法律约束力

虽然前文讲到国际人权法对于尚未被纳入难民保护体系的气候难民来说，是个有效的补充，但是它作为弱法中的弱法，法律约束力较弱，并不能很好地约束各个国家。因此，气候难民想要仅凭国际人权法获得他国的损害赔偿是不切实际的。只有国际人权法中规定具有约束力的法定义务和具体且可实施的司法救济制度，人权保障制度得到相应的完善时，才能够适用于因气候变化导致人权受到侵害的损害赔偿诉讼中。

三、气候难民国际保护法律困境的应对

(一)明确各责任主体的责任划分

在气候难民的援助过程中，各责任主体的责任划分不清晰也是成为气候难民无法得到充分救济的障碍之一。笔者认为气候难民的产生国应当负主要救助义务，其他国应当坚持人道主义原则和共同但有差别责任原则进行责任划分，国际组织应当提供补充性的责任。

首先，气候难民的产生国应当负主要救助义务。气候难民的产生主要是由于本国内的气候变化而导致的，因此无论气候变化是否由于本国的行为所致，基于国际人权法中保护国民的义务，当本国气候难民产生时，都应采取积极的补救援助措施，其他国际援助并不能削弱或者代替本国的保护责任。

其次，其他国家对于气候难民所承担的责任应当坚持人道主义原则和共同但有差别责任原则。由于全球气候系统的一体性，使得在空气中的温室气体总是以整体的形式影响着全球气候，最终导致国际上特定地区出现了气候难民。因此，在难以明确个别排放者排放出的温室气体对于特定气候难民的产生有因果关系时，我们应该按照公平原则进行救济。而工业化时代的到来，温室气体的排放早已与各个国家的生存发展密切相关，各国都会多多少少排放一定的温室气体，因此，对于气候难民的救济，应当坚持人道主义原则，即无论其他国家是否对于气候变化存在不作为或者过失，都应当承担必要的救济责任。在此基础之上，应当坚持共同但有差别的责任，所谓“有差别的责任”可以是指：相比于发展中国家，发达国家应当承担更多的责任[5]。发达国家之所以能够发达起来，在于对环境资源的大力开发和利用，排出的二氧化碳相较于发展中国家更多。同时，就目前的资金力量来说，发达国家更能够胜任承担国际气候变化的治理。

最后，当气候难民的产生国和其他国家无法充分承担各自的救济义务时，国际组织为其提供补充性的保护。国际组织通常是由于各个成员国组成，当其成员国作为独立的国际法主体无法承担救济气候难民的义务时，各个成员国可以一同以国际组织的名义，对气候难民承担补充性的救济。同时也可以设立专门救济气候难民的国际组织，可以防止“国际组织对于符合组织目的的救助趋之若鹜，无利可图的救济，则消极怠工”的情况出现。

(二)完善气候难民司法救济程序

1.不当得利理论

所谓不当得利是指不当得利人没有法律上的依据，有损于他人而获得利益。不当得利的构成要件有：行为人取得不当利益、行为没有合法依据、他方受到损失、取得利益与受损失之间具有因果关系。笔者认为该理论可以适用于气候难民维护自身合法权益的诉讼，它合理论证了国际法主体应当为其国际不法行为承担责任。不妨以图正卢对澳大利亚和美国就气候变化提出诉讼为例：

首先，作为被告国的澳大利亚和美国，为发展自身的经济而无视气候变暖，大量排放温室气体，从而较早地完成了工业化，获得了经济增长。其次，被告这种快速的经济发展是建立在损害原告的基础之上的，这种损害体现为原告国因气候变暖导致海平面上升淹没领土或者气候极其干旱不适宜人类居住等状况，因此这种损害与被告国获得利益之间具有因果关系。最后，被告获得利益是没有法律依据的，因为通过温室气体排放而获得的利益行为，损害了原告国气候难民的生命权、健康权等基本人权，这显然不符合国际人权法的要求。

2.举证责任倒置原则

一般的侵权责任采用的是“谁主张、谁举证”的原则，但是由于气候难民在举证责任这方面难度过大，因此笔者认为可以在司法诉讼中考虑适用举证责任倒置的原则。该举证原则在国内的环境侵权诉讼中比较常见，其在不同程度上减轻了原告的举证负担，使裁判更能够公正合理。如果在气候难民侵权诉讼中运用举证责任倒置，那么可以大幅度减轻原告的举证责任，而是由被告承担该因果关系不存在的证明。

综上所述，“不当得利”与“举证责任倒置”的相互配合，在气候难民的侵权诉讼中，作为原告国即气候难民一方，能够减轻不当的诉讼负担，争取更多的利益。退一步讲，即便诉讼失败，气候难民司法救助的多次尝试也会引起国际社会的广泛关注，这无疑会推动气候难民权益保护的进一步发展。