关于完善碳普惠体系的思考——以重庆市为例

■ 韩鑫韬 孔文佳 陶 黎

（1.中国人民银行重庆营业管理部 重庆 401147；2.中国人民银行合川中心支行 重庆 401520）

一、建设碳普惠体系的重要意义

碳普惠是指 运用商业激励、政策支持和交易机制，带动社会公众广泛参与碳减排工作，控制温室气体排放及增加碳汇的行为，本质上是一种基于市场价值信号的激励机制，旨在解决践行绿色低碳行为中的个体、社会利益冲突问题，实现个体、社会环境利益激励相容的创新性制度安排。

碳普惠体系的建设有利于充分调动全社会践行绿色低碳行为的积极性。联合国环境规划署于2020年12月14日发布的《2020排放差距报告》显示，如果采用基于消费的温室气体排放核算法计算，全球约2/3的碳排放都与家庭排放有关。随着我国产业结构调整和居民生活水平的不断提高，人均碳排放水平快速增长，城市小微企业和社区居民的生活、消费领域已逐步成为我国能源消耗和碳排放增长的重要领域。碳普惠记录量化公众日常生活中节能低碳行为的减碳量，按照一定比例换算成“碳币”进行发放并予以相应的商业激励、政策激励和交易激励，从而推动公众树立低碳、节约、绿色、环保的生活理念，提高社会整体参与度，促进全民消费低碳化。

碳普惠体系的建设有利于推动全国“双碳”目标的实现。2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出，中国力争在2030年二氧化碳排放量达到峰值，并争取在2060年前实现碳中和（以下简称“碳达峰碳中和”）。2021年5月，中国科学院发布的《中国“碳中和”框架路线图研究》显示，我国居民消费碳排放量占社会碳排放总量的53%。居民作为国民经济的重要参与部门，将在实现“碳达峰碳中和”目标中发挥关键性作用。当前我国低碳转型主要集中在生产端，但实现“双碳”目标的关键在于全民消费的低碳化。一方面，通过激励消费端的低碳化引导公众在消费决策过程中倾向绿色消费，让消费模式更符合“碳达峰碳中和”的目标；另一方面，绿色消费的增加也正向作用于生产端，促进企业节能环保技术的研发和应用，推动产业低碳转型升级。因此，构建和完善碳普惠体系具有重要的现实意义。

二、国内碳普惠体系建设现状及特点

（一）以发布碳普惠工作实施方案为主，部分省、市通过立法推行碳普惠制度

2015年，广东省发展改革委印发实施《广东省碳普惠制试点工作实施方案》和《广东省碳普惠制试点建设指南》，开启了地方探索碳普惠制度的先河，也为其他省、市开展碳普惠体系建设积累了宝贵经验。截至2022年3月末，包括广东省、上海市、浙江乐清市、甘肃平凉市等近20个地区先后出台碳普惠体系建设实施方案或管理办法。此外，部分省、市通过出台地方法规，加大碳普惠体系建设推进力度。2020年1月1日，江西省正式实施《江西省生态文明建设促进条例》，首次在全国地方性法规层面提出“探索建立碳普惠机制”。2021年9月1日，深圳市颁布《深圳经济特区生态环境保护条例》，要求建立碳普惠机制，对小微企业、社区家庭和个人的节能减排行为进行量化。

（二）以政府推动为主，部分地区采取“政企”合作模式

目前，国内试点省、市主要以政府推动为主，政府主管部门发布碳普惠机制实施方案或具有碳普惠功能的平台管理办法，结合地区特色明确适用于具体低碳场景的碳普惠方法学（碳普惠基准线、额外性和减排量计算规则等）。在具体实施过程中，政府一般通过成立企业平台来运营，将碳普惠项目减排量与激励机制或碳交易市场相联接，丰富碳普惠减排量激励应用场景，激发社会公众参与降碳减排的动力。如，成都市在2021年推出“碳惠天府”绿色公益平台，对低碳场景申报企业进行低碳评价，并向达到规范要求的企业授予“碳惠天府”低碳场景标识，2021年9月公布的第一批通过低碳评价名单涉及酒店、餐饮、商超、景区四大类消费场景，公众消费后通过碳惠天府小程序扫描标识码，即可完成低碳场景打卡，攒存碳积分，用于兑换平台上的普惠福利。

为发挥市场在统筹资源分配方面的绝对优势，部分省、市开始进行政府与企业合作的碳普惠制度试点。如，2021年12月17日，由《光明日报》全媒体、深圳市生态环境局、深圳排放权交易所、腾讯公司联合出品，腾讯运营的“低碳星球”小程序正式上线，探索绿色出行碳减排量采集运用，用户可以通过“低碳星球”小程序开通个人碳账户，通过腾讯乘车码参与的公共出行行为可以核算为二氧化碳减排量，在账户中积累碳积分。2022年2月，国网甘肃电力与平凉市政府联合打造“低碳崆峒”碳普惠小程序，吸引苏宁、中国移动等合作商入驻碳普惠小程序积分商城，方便市民、小微企业以减碳行为积分兑换商品，打通了碳普惠生态链条。

（三）以省内县、市先行先试为主，部分省、市建立跨省联合推进机制

碳普惠制度作为一个较为宏观的新型机制安排，在实际落地上与具体产业或低碳行为挂钩，省域内各个地区经济发展状况并不均衡，产业结构各具特色。从目前的实践来看，国内主要是在市、县、区开展试点。例如，广东省首批开展试点的城市为广州市、中山市、东莞市、韶关市、河源市和韶关市，先后开展用电、用水、用气、低碳出行、推广新能源汽车、废弃物回收处理和增加碳汇等方面的试点工作。再如，江西抚州市“绿宝”、浙江金华市“一码通”绿色出行、四川泸州市“绿芽积分”、江苏南京市“我的南京”碳积分等碳普惠程序的打造也为推广碳普惠积累了有益经验。

同时，长三角地区正在探索跨省域一体化推进碳普惠制度，并推动长三角共联共建碳普惠制度的影响力向长三角区域外拓展。2021年5月，上海市、江苏省、浙江省、安徽省等人民政府签署了长三角区域碳普惠机制联动建设工作备忘录、长三角区域固体废物和危险废物联防联治合作协议，四省、市环保产业协会及南京市、杭州市、宁波市、无锡市和苏州市环保产业协会签署了长三角区域环保产业协会联席会议备忘录，标志着跨省域碳普惠联合推进机制成立。在加强区域内合作的同时，“长三角碳普惠联盟”也不断扩大外延影响力，2021年8月初，吉电股份与上海环境能源交易所签订战略合作框架协议，发挥各自优势致力于推动吉林省区域自愿减排交易市场建设、碳减排项目开发和碳普惠推广。

（四）部分省、市创新推出碳普惠金融产品

随着全国统一碳排放权交易市场的运行，多数省、市逐渐从单一的低碳场景平台搭建转向系统地完善碳普惠体系，从碳减排激励扩充到碳减排量入市交易，基于碳普惠减排量的金融产品不断推出（见表1）。

表1 部分省、市碳普惠金融产品情况表

三、重庆碳普惠体系建设推进情况

重庆作为首批试点碳排放权交易的城市之一，在探索碳普惠制度实践方面有一定的基础。2011年末，重庆市、广东省等7省（直辖市）试点建立碳排放权交易市场，其中，重庆允许资产10万元的个人投资者参与交易。2021年9月，为贯彻落实党中央、国务院关于碳达峰、碳中和的重要决策部署，激活碳减排动力，助推产业绿色低碳转型发展，重庆市生态环境局印发《重庆市“碳惠通”生态产品价值实现平台管理办法（试行）的通知 》（渝环〔2021〕111号），明确提出加快建立社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现平台，推动重庆生态价值实现，培养公众绿色低碳生活方式。2021年10月，重庆正式发布并上线全国首个覆盖碳履约、碳中和、碳普惠的“碳惠通”生态产品价值实现平台（以下简称“碳惠通”平台）。

“碳惠通”平台主要分为个人端和企业端两大应用平台。在企业端，平台目前确定了六大类“碳惠通”方法学，对可再生能源、建筑领域、交通领域、林业碳汇、农业领域甲烷减少及利用、甲烷回收等领域的项目可进行相应的认证备案与登记。其项目所形成的二氧化碳减排量能够在“碳惠通”平台实施交易，丰富配额管理单位“碳履约”方式,进而转化为经济收益，实现生态价值的转化。同时, 平台也为政府机关、企事业单位、社会团体的“碳惠通”项目自愿减排量提供碳抵消，实现自身机构运营的碳中和。“碳惠通”平台自上线以来，已登记注册企业50余家，登记备案“碳惠通”项目8个，减排量约155万吨，纳入重庆碳市场的排放单位进行履约清缴16笔，碳中和登记4次，累计实现交易2843吨、6222万元。

在个人端， “碳惠通”平台根据社会公众 绿色出行、电子化办公、线上缴费、资源回收等低碳行为的相关数据，将其量化成碳积分并发放至个人账户。用户可以使用积分兑换平台的各项奖品或者福利，持续激励用户践行低碳行为。目前, 该平台主要有四大应用场景:一是绿色低碳出行，用户步行或乘坐滴滴电动网约车、哈啰单车即可获得碳积分；二是减塑低碳消费，平台与相关超市APP数据对接，公众减少使用塑料袋可获得积分；三是低碳政务场景，平台与“渝快办”线上政务平台数据对接，公众使用“渝快办”进行线上办事后可领取积分；四是“碳惠林”，平台已与重庆市多个区、县对接建设公众参与的“碳惠林”项目，公众未来通过平台申请认养或者种植实体树木，平台向公众反馈积分。

虽然重庆初步搭建了城市碳普惠体系，但仍面临诸多挑战。一是社会公众参与度不高。目前，全国碳排放权交易的主要参与者是排放量较高的电力企业，个人无法参与。重庆碳排放权交易虽然允许自然人参与，但成交活跃度较低，其交易额度占比也不高。“碳惠通”平台个人注册不到重庆人口总数的1%，影响力及覆盖面还需进一步提升。二是政策激励不足。目前“碳惠通”平台采用行为产生积分、积分兑换商品的商业模式，激励手段单一。同时，个人用户在平台的积分每日不超过5分，而平台商品兑换积分基本上百，实物兑换积分更是上千。相对于长时间低碳行为的坚持，折算获得的积分能够换取的商品价值或权益明显不足，导致了用户在“尝鲜”后难以持久，容易引起平台用户流失。三是平台应用场景有限。“碳惠通”平台主要在绿色出行、电子化办公、线上缴费、资源回收等场景进行积分或服务兑换。应用场景不足，导致很难构建完整的碳普惠体系，对推动企业或个人碳普惠的影响非常有限。卡时可获得“碳惠通”积分，实现多方共赢。

三是抓住成渝双城经济圈建设机遇，推动“碳惠通”与“碳惠天府”机制链接，两地居民、社团和小微企业共享政策红利。加强与成都市生态环境管理部门的沟通协调，探索统一部分场景碳积分核算标准，充分发挥大数据、区块链等数字技术的优势，争取“碳惠通”与“碳惠天府”碳积分互认互换互抵，打破两地区域隔阂，构建高效安全可靠的成渝“碳普惠”生态系统。

四是财金协同，助力创新实现生态产品价值的金融产品。金融监管部门要积极推动金融机构基于“碳惠通”积分、减排量设计金融产品，给“碳惠通”项目方提供优惠利率贷款。财政部门会同生态环境部门成立生态产品价值实现专项基金，下设“碳惠通”金融产品风险补偿资金池，减少银行展业的风险顾虑。

四、政策建议

一是探索出台“碳惠通”低碳场景建设指南。建议借鉴《广东省碳普惠制试点建设指南》，进一步完善《管理办法》，从重庆特色的资源禀赋、公众参与度、场景数据获得性或搭建难易度等出发，以特定的低碳场景为例，明确申报“碳惠通”项目的要求、标准等。同时，政府、企业、银行和协会等应加强合作，共同探索科学的碳普惠方法，确保减排量计算满足真实性、准确性、唯一性的要求。

二是丰富“碳惠通”功能模块，尽快打造公众参与度较高的低碳场景样板，强化宣传推广。同步推动平台建设和市场宣传，利用不同媒介加强“碳普惠”概念、制度和产品宣传推广，提升公众知晓度，吸引更多的用户参与。进一步丰富与“碳普惠”机制相适应的节能减碳场景，使用户各方面的低碳行为均可得到价值量化。建议借鉴成都市“碳惠天府”做法，出台低碳场景评价规范，优先从文旅、酒店、商圈等消费者较多的场景试点，明确获得验收的低碳商家的权利，激励更多的企业参与打造低碳场景，公众在低碳场景消费打