试论农村集体经济组织产权制度改革问题及应对措施

王秋

摘要：近年来我国城镇化建设取得了巨大的发展成就，农村经济组织日益凸显其重要性。为促进农村经济实现进一步的良好发展，实现乡村振兴，我国逐步加深了农村集体经济组织产权制度改革，涉及诸多改革项目，有助于形成清晰明确的农村集体产权关系，并实现对农村集体资产的高效良好管理。文章浅析了农村集体经济组织产权制度改革存在的问题，探究了农村集体经济组织产权制度改革问题的应对措施，以期为深化农村集体经济组织产权制度改革提供借鉴。

关键词：农村集体经济；产权制度；改革

在我国发展经济的进程中，农村经济组织发挥的作用极为重要。当前，农村集体经济组织产权制度改革日益加深，不仅形成了清晰明确的土地产权，还将农村资源盘活，促使资产提高了流动性，能有效保障村民应有的权益。农村集体经济组织产权制度改革，是在坚持农民集体对集体经济组织所有权的基础上，遵循股份合作制的相关原则，对集体资产进行折股量化，具体授予个人，将农民对集体资产的共同共有有效转变为按份共有。此项改革能实现对农民群众财产权利的有效保障，还能激发农村经济发展活力，能促进城乡要素实现良好的平等交换。然而，农村集体经济组织产权制度改革还存在诸多问题，在不同程度上影响改革的最终成效，对此，要立足于实践，采取有效的应对措施。

一、农村集体经济组织产权制度改革概述

20世纪90年代，我国经济发达的部分地区率先开始农村集体经济组织产权制度改革。进入21世纪后，我国大力发展工业生产，并推动城镇建设，农村地区的集体经济组织相应的产权制度逐渐深化其改革。此项改革能清晰明确农村集体资产的具体产权归属，能将集体资产转化为股权，并将股权授予农民，农民转化为股东，能稳定享有分红收益。农村集体经济组织产权制度改革主要包括如下核心内容：一是对农村集体经济组织展开清产核资，并实施资产评估；二是对农村集体经济组织成员进行认定，并统计“农龄”；三是对农村集体资产进行股份量化，并分配到人，形成清晰明确的产权。此项改革主要对早期施行的股份合作制相关的制度安排进行调整，并对集体产权进行明晰界定。此项改革主要采取股份合作制，其制度设计既有合作制特点，又具有一定的股份制产权特点。从组织功能来看，农村地区的集体经济组织经过改制后，具备了一定的企业性质，另一方面还承担公共管理相关职能。

二、农村集体经济组织产权制度改革存在的问题

（一）村干部对改革缺乏深刻认识

农村集体经济组织产权制度改革涉及村集体、村民等各类群体的经济权益调整，具有较强的复杂性。对于农村集体经济组织产权制度改革，村干部缺乏统一的思想认识，存在的各类疑虑较多。村干部对于产权制度涉及的改革内容缺乏深刻全面的认识，在开展实践工作的过程中，缺乏清晰的思路，担心难以有效应对复杂局面和市场风险。

（二）法人地位不明确

农村集体经济组织产权制度改革后，未能明确规定其法人地位。我国首批农村集体经济组织在20世纪90年代改革后，普遍登记的法人身份是股份合作制企业。我国在2004年颁布施行《行政许可法》后，改制的农村集体经济组织普遍按照《公司法》登记法人身份为有限责任公司。但有限责任公司限制股东人数，农村村民在实际操作中，不得不实施隱形股东的操作方法，合并数十甚至上百人成为一个股东，这就增加了隐患，难以有效保障农民利益。

（三）股权设置量化存在争议

股权设置量化主要存在如下争议：第一，是否应设置集体股。以上海市为例，上海建议行政村建制已取消的集体经济组织，不对集体股进行设置，但在具体分配过程中，将10%到20%的股份提取出来设置公益性基金，用以支付农村各项公共事业的费用开支。部分省市建议农村集体经济组织设立大约30%的集体股，其用途也是支付农村社会管理各项费用开支，但可能会引发集体股二次分配等矛盾问题；第二，是否实行增配股。为促进农村集体经济组织实现扩大再生产，部分改制的农村集体企业设置了增配股，吸纳集体村民现金入股。在增配股实行初期，农民不看好改制企业的发展前景投入的资金较少，当改制企业实现良好发展并获得较高盈利时，投入资金较少的农民又反悔，这就导致矛盾出现；三是选择何种股权量化模式。在诸多改制模式中，较为普遍的思路，是将股份量化与持股者贡献相挂钩，但具体选用何种模式仍需进一步完善。

各地区具有不尽相同的实际情况，各地区采用不同方法设置股权。各地区在设置股权的实践过程中，围绕“人头”“农龄”等依据对股权进行设置引发的问题较多。将“人头”作为依据设置股权，引发的问题较多，例如，有人为获取股权而将户口迁回农村，很多外来人口对农村的涌入等，为农村地区集体资产的管理带来混乱。对此，要将“农龄”作为依据，设置股权，还要考虑各方利益，将“农龄”与“人头”两类依据结合起来，据此保障农村地区集体经济组织各个成员应有的权益。另外，在设置股权的过程中，要加强对资源性资产的考虑。农民的生存以土地为根本，土地资源所属权是农民切身相关的权益。当前，土地资源呈现出迅速增值的态势，在设置股权的过程中欠缺对土地资源的考虑，将损害农民集体利益，将来，对集体经济利益进行分配时，可能导致新矛盾产生。对公共股进行设置，要全面考虑利弊，将农村地区实际情况作为依据，对是否设置公共股形成科学决策。

（四）集体资产量化难度较大

各地区具有不尽相同的实际情况，资产量化也具有不同范围。由于缺乏完善的法律政策依据，集体资产量化难度较大。集体资产账面包含的各类经营性资产，量化难度小，且管理相对比较简单。但各类资源性资产，例如山川、土地等，不仅量化难度大，且不易对之进行经营管理，其管理牵涉较为广泛且复杂的内容，管理难度相对较大。以土地而言，政府征用农村土地后，未能向农村集体及时支付相应的赔偿款，会对村民利益造成一定程度的影响。若被政府征用的农村土地处于闲置状态，则容易产生资源浪费，农民也无法获取相应补偿或者收入，会加剧农民群众的不满。

（五）成员资格界定难度大

农村集体经济组织资产与其成员具有密切联系。当前，缺乏完善的法律法规对农村集体经济组织成员资格进行界定。通常，由当地政府将历史习俗作为依据对组织成员资格作出界定划分，这种方法的合理性相对薄弱。多数地区对集体经济组织成员资格进行界定以户籍为标准。但这种界定标准也会引发诸多问题，例如，部分地区按人头数对房屋进行分配，会招致大量外来人员对农村地区的涌入，形形色色的外来人员为获得房屋将户口再度迁回农村，或者和有当地户口的人进行婚配，这就影响对集体资产的合理配置。在对成员进行资格界定的过程中，要合理划分权利义务。成员不仅要享受集体资产带来的收益，还要承担应尽的各项义务。但多数农村集体经济组织缺乏对成员权利和义务的明确划分，导致成员资格界定难度较大。

（六）缺乏完善的监督管理运作

各乡镇农村均要求针对集体资产成立监督管理委员会，接受乡镇党委和相关政府部门领导，对集体资产进行监督管理，并对集体经济组织涉及的项目投资、资产运作、资金使用、财务审计以及人事安排等事项实施审核。乡镇针对集体资产设立的监督管理委员会仅获得区县政府部门同意，既不能作为集团法人在民政部门进行登记，也不能作为企业法人在工商部门进行登记，仅能对乡镇集体资产实施监督管理，但在改制背景下，村级集体经济组织尚未赋予其监管农村集体资产的职能，这就造成改制之后，农村集体经济组织缺乏明确的隶属关系，其集体资产难以被有效监督管理。改制之后，农村集体经济组织普遍设立了包含监事会、理事会以及股东代表大会在内的管理模式，但缺乏健全的运作。主要表现如下：从组织架构来看，改制之后，农村集体经济组织与村党支部、村委会虽然设立了三块牌子，但实际上是一套人马，即由村委会主任、村党支部书记兼任集体经济组织的高管或法人，这就容易造成资产经营与社区管理无法分离，影响集体经济组织对资产经营功能的独立发挥。部分农村地区的集体经济组织虽然在形式上对现代企业相关制度进行了构建，设立了监事会、理事会、股东大会等机构，但这些机构并未真正发挥监督管理职能和作用。

（七）发展存在诸多瓶颈

对农村地区的集体经济组织实施产权制度相关改革，其目的主要是推动集体经济组织获得良好发展，帮助农民增加经济收入，为乡村振兴的实现提供助力。这就要求农村集体经济组织的经营性资产和建设用地实现增值。但农村集体经济组织发展还存在诸多瓶颈：一是在城镇和近郊地区，尚未有效执行集体建设用地征用相关政策，导致农村集体经济组织缺乏经济资源，难以获得强大的发展后劲；二是部分农村地区受政策影响，难以将集体建设用地用于发展工业，导致集体建设用地难以产生良好收益。部分农村地区集体资产改革难以实现对农民经济权益的有效保障。

三、农村集体经济组织产权制度改革问题的应对措施

（一）加强对基层干部和农民的宣传教育

相关部门要召开会议、组织培训，加强对基层干部和农民的宣传教育，引导村干部深刻认识到农村集体经济组织产权制度改革的意义，并提高对相关工作的认识，深刻理解产权制度改革能有效明晰农村集体产权，并实现对农民权益的保障，还能促进农村民主管理和监督，并推动农村集体经济实现良好的可持续发展，还能优化分配，为农民群众增加财产性收入。同时，要向农村集体经济组织的成员加强相关法规、政策的宣传，调动其积极性。要通过宣传教育，消除干部存在的认识误区，引导干部遵循国家政策，立足于实际情况，综合考虑各项因素，开展具体工作。

（二）加快推动立法

根据《宪法》规定，农村集体经济组织享有独立自主开展各项经济活动的权利。为实现对农村地区人口结构出现的各类变化的良好适应，对组织成员的经济权益进行有效维护，建议相关部门加快立法调研，从法律层面上对农村集体资产的管理主体进行明确。其次，要对农村集體资产相应的管理主体具备的职能进行明确，确保社会管理与农村集体经济组织经济职能相互分离。要通过相关立法，对农村集体经济组织的组织机构、成员范围、议事规则等进行明确。

（三）对股权设置形式进行完善

要从实际出发，对股权进行科学设置。各地区股权分配常见的问题，主要是如何设置集体股的问题。设置集体股，能促进农村地区的集体经济组织在一定程度上保持其共性特点，还能用集体股资金对农村公共事业耗费的费用支出进行支付，能促进对公共服务职能的完善。但设置集体股也存在一定弊端，随着集体经济组织发展，且组织成员随之增加后，改革难度也会随之增加，当集体经济组织发生重组，需再次分配集体股时，极易引发各类矛盾。对集体股进行设置，要根据实际情况，由农民自主选择。一般情况下，农村集体经济组织不设立集体股，提取10%到20%的股份设立公益性基金，用于支付农村各项公益事业的费用开支。若少数农村集体经济组织需按照一定比例保留集体股，则无须对公益性资金进行设置。全体股东大会批准后，可对集体股比例进行减持，减持比例通常要保持在20%以下。对农民农龄进行统计，要包括集体经济组织的所有成员，包括已经过世的。将农龄作为设置股份的依据，能体现人户结合，契合以户为单位进行承包的方式。在以农龄作为设置股份的依据的前提下，要进一步促进人户结合。对农村地区集体经济组织实施产权制度相关改革，应主要将“农龄”作为依据，开展分配活动。部分郊区存在承包地，对此，在设置股权时，要对土地股和农龄股进行综合考虑。考虑到农村集体资产价值不断提高和显现，股权流通相关管理制度渐趋健全，应探究确立在农村集体经济组织内部如何转让股权。

（四）秉持因地制宜的原则增强资产量化的合理性

农村地区的集体资产较为特殊，在对集体资产进行量化的过程中，相关经验欠缺，对于部分量化难度大的集体资产，可暂时将其搁置起来。究其原因，以土地为代表的各类资源性资产具有较高的升值空间，且紧缺程度较高，过早对土地资产进行量化不利于提高农村集体经济组织的经济收益。对集体资产的监管力度不够，且在对集体资产进行量化的过程中，缺乏有效监管，难以保障高效有序的管理，极易引发混乱，并损害农民利益。因此，要秉持因地制宜的原则增强资产量化的合理性，要遵循群众路线，尊重农民的自主选择，实现对集体资产的合理量化。当前，对集体资产进行量化，应重点对经营性资产进行量化。究其原因，农村集体的各类非经营性资产供村民公共使用，是纯公益性的，在当前阶段并无必要对之进行折股量化。对于资源性资产，例如，土地资产，在短期内无法对其价值作出准确评估，可暂时将其搁置，不对之实施量化。但政府对农村地区的集体土地进行征收后，要及时追加相应的赔偿费。对集体资产进行置换，产生的增值，要及时追加相应收益，保障组织成员对集体收益的合理分配。当农村地区的集体经济组织成员、村干部，均要求对资源性资产进行量化时，相关人员要探索行之有效的方法。要对集体资产加强监管，在量化集体资产的过程中，形成科学透明的监督管理，实现对集体资产的高效有序管理，有效保障群众利益。要坚持群众路线量化集体资产，尊重并指导群众实施科学合理的自主选择，实现对集体资产量化的科学探索。

（五）将界定成员资格的权力交给农民群众

在对农村集体经济组织成员资格进行界定的问题上，不同地区的界定标准各不相同。对此，各地区应根据实际情况，将界定农村集体经济组织成员资格的权力交给农民群众，制定农民群众认可的界定标准。同时，要注意保持成员多样性，对成员资格进行界定，要涵盖各类群体，保障农民权益。应遵循统一标准，综合考虑土地所有状况、户籍状况等因素，对成员资格进行界定，避免标准不一导致管理混乱和成员不满。

各地可将实际情况作为依据，出台规范性文件，对认定成员身份所遵循的标准进行明确规定，并配套设置操作细则。待相关条件均具备后，再出台全国性的认定标准。具体考量如下：成员应长期固定地在集体经济组织所在地生产和生活，其与组织具有事实上的管理关系，并依法登记为常住户口。对于疑难问题，要确保集体经济组织具有自主决定的权力。对成员资格进行界定，主要包括两个范畴，一个范畴是一般成员，另一个范畴是特殊成员。特殊成员有两类，一类是在本村居住，且具有户籍，但未能履行对集体经济组织的各项义务的相关人员，例如老弱病残、未成年人等。还有一类是不具备本村户籍或者已将户籍迁出的人员，例如服役军人、超生子女等。

考虑到农村地区各类人员具有不同的情况，在遵循相关政策的基础上，对成员资格进行认定，要尊重组织的自主权，要充分考虑历史因素和现实条件，秉持实事求是的原则，在实际操作中，要把握如下要点：一是权利要与义务保持对等。享受权利应以履行义务为前提条件。成员应承担对集体经济组织的各项义务，才能享有相应的权利。二是认定成员资格，关涉农村集体经济组织每位成员的利益，应遵循统一标准，不能造成标准混淆。三是要保障程序的公开性。农民群众对组织成员呈现的变化情况了解最深，在认定成员资格上更具有发言权。对成员资格进行认定，既要坚持合法程序，又要保障程序的公开性，由农村集体经济组织成员在民主协商的基础上发挥决定权认定成员资格。四是避免对合法权益的侵犯。对成员资格进行认定，一方面要按照少数服从多数的原则，另一方面要对少数人利益进行保护，避免对其合法权益造成侵犯。

（六）对治理结构进行完善

改制之后，农村集体经济组织应对治理结构进行完善，将合作社章程作为依据，设置股东代表大会制度，构建监事会、理事会等机构，并对机构运作进行规范。对于与镇联合的农村合作社，应组织成员从集体经济组织成员中选举理事长。在过渡期内，由党政干部兼任合作社理事长，应加强人才培养，做好政策宣传各项工作，过渡期满后，遵循相关政策规定，对理事长进行改选。同时，镇、村完成改革后，要促进村委与集体经济组织实施分账管理，实现各司其职。在财政保障村级组织正常运作各项经费的基础上，要对资金实施分账管理，实现对资金的高效使用。另外，各乡镇针对集体资产构建的监督管理委员会要明确自身职责，并对各项职能进行履行，保障乡镇党委对集体经济组织运营加强监督管理。要通过产权制度改革，促进财政资金与集体资金实现分离，为农村集体经济组织建立健全现代企业制度，完善法人治理相关结构。

要对监督管理委员会的各项职能进行完善，对于资产变动、项目投资、资金使用、财务审计、收益分配等重大事项，要加强审核。要设置完备的乡镇农经站，由农经站负责监督管理村集体资产的日常工作。改制之后，设立的经济合作社要按照法律规定，代表组织成员行使对集体资产的所有权，负责管理集体资产。经济合作社要遵循相关章程规定，构建成员代表大会，并设置监事会和理事会。成员代表大会是农村集体经济组织的权力机构，对于各项重大事项，需由成员代表大会经过充分讨论后，超过三分之二的代表同意，才能实施重大事项，还要向上级监督管理委员会及时上报。理事会负责执行成员代表大会作出的决定，并管理经济合作社各项日常事务。监事会主要负责监督集体资产涉及的各项经营活动。应从农村集体经济组织成员中选取理事长，要确保其熟悉各项经营管理活动，并具备组织协调能力，且在组织成员中享有声望。要通过成员代表大会对理事长和理事进行选举，还可聘用高素质的职业经理人对经济合作社进行经营管理。由上级监督管理委员会对监事长进行委派，并由成员代表大会对监事进行选举。

（七）为后续发展提供保障

要遵循农村集体经济组织的土地所有权，对集体土地进行征用，要保障成员利益，保障集体经济组织实现良好的长期发展。要大力执行农村集体征地、留用地相关政策，留出一定的土地面积或者相关商业设施，保障农村集体经济组织发展，有效保障农民权益。要落实执行建设用地增减挂钩相关政策。基于整理村庄和农村宅基地而减少的各类建设用地，可依托建设用地增减挂钩相关政策，实现良好的异地发展。在挂钩区域，统筹规划合理安排一定地块，构建创业园，并对各类物业项目进行建设。镇联合各村的农村集体经济组织，要对联合投资公司进行构建，实现高效的物业投资和管理。

四、结语

综上所述，农村集体经济组织产权制度改革存在的问题主要体现在村干部对改革缺乏深刻认识、法人地位不明确、股权设置量化存在争议、集體资产量化难度较大、成员资格界定难度大、缺乏完善的监督管理运作、发展存在诸多瓶颈等方面。对此，要通过加强对基层干部和农民的宣传教育、加快推动立法、对股权设置形式进行完善、秉持因地制宜的原则增强资产量化的合理性、将界定成员资格的权力交给农民群众、对治理结构进行完善、为后续发展提供保障等措施有效应对农村集体经济组织产权制度改革问题。

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（作者单位：常州金鼎会计师事务所有限公司）