财政分权、税收竞争与经济增长

方杏村，高 丽，杨晓军

（1.安徽大学经济学院，合肥 230601；2.中南财经政法大学经济学院，武汉 430073）

引 言

自1994年分税制改革以来，中国中央的财政收入比例得到了明显提升，地方政府的财政收入比例相对减少，而随着地方经济的增长，公共支出责任不断扩大，2016年全面实行“营改增”之后，最初作为地方主体税种的营业税正式退出了历史舞台，各地方政府的财政收入越发陷入窘境。为了弥补地方财政支出的缺口、促进当地经济增长，地方政府更有意愿采取税收优惠、放松税收征收管理力度等一系列措施进行招商引资。在中国现行的财政体制之下，适度的税收竞争能够有效地促进地区之间资源的合理配置，提升全社会的公共服务水平，但是在以经济增长作为硬性考核标准的制度之下，不乏一些地方为了争夺资源从而展开过度的税收竞争，长此以往则会产生一系列不良的后果。一方面政府会加大对直接有利于经济增长的基础设施建设从而忽略如教育、医疗等方面的民生支出，降低福利水平。另一方面东部地区经济发达，更有能力进行税收竞争，从而使得大量的流动生产要素往经济发达地区聚集导致要素配置失衡，进一步加大东西部经济的不平衡发展。因此，本文结合中国各地区之间的财政分权以及税收竞争的现状，对如何合理安排中央与地方政府的税收关系以促进经济增长进行全面分析，探究其产生问题的症结所在，希望能对未来的财税体制改革做出一点贡献。

1 文献综述

从财政分权与经济增长的关系来看，在西方学者的研究中，以Tiebout[1]、Weingast[2]为代表的第一代与第二代财政分权理论指出，财政分权可以通过适当加大地方政府的良性竞争促进地方政府利用资源增强公共产品和服务的供给，提高资源配置的效率从而促进经济增长。在探讨中国国情下财政分权与经济增长关系的研究中，张腾等[3]基于中国2010—2017年的省级面板数据，利用空间计量模型考察财政分权对经济增长的影响与作用机理，结果表明财政分权可以显著提升中国东部与西部地区的经济增长。也有不少学者对财政分权是否有利于经济增长提出质疑，储德银等[4]通过建立动态的面板模型，分析认为财政分权制度不仅会直接降低经济增长，而且还会通过间接作用于地方政府的支出结构对经济的增长起负面的抑制效果。此外，任亚星等[5]通过对财政分权、市场化改革与经济增长的关系进行分析认为财政分权对经济增长会随着市场化的进程而呈现显著的门槛效应，即两者之间呈现一种非线性的关系。

目前学者对于财政分权对税收竞争的影响分析研究较少。杨娟[6]指出财政分权是政府税收竞争的基础和前提，而政府间税收竞争是财政分权的必然结果。甘家武等[7]认为，不完善的财政分权会加剧地区间的恶性税收竞争，因此要进一步完善财政分权制度，促进良性税收竞争。这些研究证明了财政分权与税收竞争的关系密不可分。

对于税收竞争与经济增长的关系，国外学者Oates[8]指出地方政府采取税收优惠等方式吸引资本投入实现税收竞争，会导致税收收入减少，从而无法满足民众公共产品的需要，进而对经济产生负面影响。近年来，中国学者也在税收竞争对经济增长的影响方面做出了一定的研究，肖叶等[9]利用中国271个地级市的面板数据进行分析，表明了税收竞争对于中国地级市的经济发展具有促进效果，税收竞争度每增加1单位，经济增长可提升26.43%。而刘清杰等[10]检验了中国的税收竞争情况，认为相邻地区偏好“逐底竞争”，制造“税收洼地”，影响市场的公平竞争，不利于经济增长。蒲龙等[11]通过对工业企业的数据研究指出，税收竞争会引发对企业的过度投资行为，长此以往会导致经济效率低下，不利于企业的转型升级，极大地制约着经济增长。

综上所述，可能由于受到所处时代与环境的变化影响，学术界对于财政分权是否促进经济增长、税收竞争是否促进经济增长这两个问题尚未形成统一的意见，且这些研究分析主要着眼于两者对经济增长的直接影响上，鲜少有学者将财政分权与税收竞争联系在一起研究他们之间是否存在一定的关系从而对经济增长产生影响。此外，从实证研究上看，多数学者侧重于全国范围内省际地方政府间税收竞争的研究，而较少在全国划分区域进行探析。本文的边际贡献：第一，不单独研究财政分权与税收竞争，而是将两者纳入同一框架考虑其交互作用，从理论加实证的角度对他们与经济增长三者之间的关系进行深层次剖析。第二，利用门槛模型从财政分权的角度解析税收竞争对经济增长所起的作用，对如何进一步完善财政分权制度有一定的现实意义。第三，在实证研究中进一步划分东部地区、中部地区和西部地区三个区域，从而找出经济差异情况下财政分权与税收竞争加剧地区间不平衡发展的逻辑成因，有助于从根本上对不平衡的现状提出更有针对性和操作性的对策与意见。

2 理论分析与假设

如图1所示，由于分税制改革之后财权的上移和事权的下放，地方政府收入与支出严重不匹配的情况已成为目前中国所面临的客观事实，为了弥补财政缺口，保障其自身的财政支出，地方政府更有意愿与动机实行税收竞争，抢夺税源，从而对经济增长产生不同程度的影响。

图1 财政分权、税收竞争与经济增长的逻辑关系

一方面，财政分权制度明确了地方支出责任即事权的范围，这直接决定了地方政府对于本辖区内的事务与经济增长负有不可推卸的职责，因此地方政府必须保证其对经济建设的投入拥有充足的资金，而完善的财政分权制度能够通过扩大地方财政收支自主权，增加地方财政收入，引导税收竞争良性健康发展。良性的税收竞争又可以激发地区的活力，通过完善基础设施、加大税收优惠吸引资本流入，长久看能增加当地税收收入。具有区域倾向性的税收优惠举措能够带动落后地区的经济发展，促进经济增长，故提出假设1。

假设1：财政分权能够促进经济增长，且财政分权与税收竞争的交互作用也利于经济增长。

另一方面，由于税改之后地方收入权上移，税收收入的分配在中央与地方之间产生严重的纵向失衡，显著地影响了地方的经济活动。由于地方政府所拥有的自主资金并不充裕且仅在有限的空间内拥有对外部资金的吸引力，若是这种纵向的失衡关系进一步恶化，地方政府为了扩大财政税收收入，争夺税源，极易导致各地之间无序的税收竞争，如各地方政府擅自出台税收优惠政策，一味地降低税率，对经济总体产生负的外部效应，地区之间恶性竞争致使要素分配不均，经济效率偏离帕累托最优状态，产业严重同质化，阻碍产业转型升级从而损害经济增长，地方保护主义盛行，加剧经济歧视与经济差距，故提出假设2。

假设2：财政收入紧张的情况下，过度的无序税收竞争总体会抑制中国经济增长且会加剧地区经济不平衡发展。

此外，由于中国地域广阔，地区之间存在较大的经济、文化等差异，且从上世纪以来中国的财税体制也不断进行探索改革，政府间的税收竞争行为会大幅受到财政分权的影响，尤其在改革开放的初期，经济发展迅猛，各个地区对于基础设施，教育条件、医疗服务等方面在短时间内都提出了更高的要求，因而地方就必须提供足够的财政支出才能满足相应的需求。而为了吸引企业投资，政府又希望降低税收负担，不断地进行税收竞争，这显然不利于地区的全面发展。随着经济的进一步增长尤其在1994年税制改革后，财税体制得到进一步完善，地方政府拥有更多的税收自主权，财政分权度得到提升，税收竞争的激烈程度也有所放缓，因此可能会对经济增长产生不同于之前方向的影响，故提出假设3。

假设3：受到财政分权程度的影响，税收竞争与经济增长存在一种非线性关系，即当财政分权达到某一高度之后，会引起税收竞争对经济增长的影响趋势发生改变。

3 模型构建及变量选取

3.1 模型构建

3.1.1 静态面板模型

为了考察财政分权与税收竞争对经济增长的影响，设定基准方程（1）式：

其中，i代表省份，j代表年份，α代表回归系数，lngdp表示经济增长水平，tci表示税收竞争程度，fd表示财政分权指标，fd×tci表示税收竞争与财政分权的交互项，lnlabor表示劳动力指标，cyjg为产业结构指标，open表示地区对外开放水平，urban表城镇化水平，εij为随机误差项。

3.1.2 门槛回归模型

参考Hansen[12]所建立的门槛回归模型，结合本文的实际情况，建立双重门槛回归方程（2）式：

其中，I（）代表指示函数，fd为门槛变量，tci为受门槛变量影响的核心解释变量，γ为具体的门槛值，μ为扰动项。

3.2 变量说明及数据来源

3.2.1 被解释变量

地区经济增长水平（lngdp），本文选用国内生产总值GDP，为了消除异方差的影响以及出于数据平稳性要求的考虑，对GDP取对数用lngdp表示。

3.2.2 核心解释变量

财政分权度（fd），学术界对财政分权度的测量多种多样，由于财政分权的核心就是政府对于财政收入与财政支出的自主支配权，故可以将财政分权度的测量分为收入指标与支出指标，收入类的指标主要用于研究国家总体财政分权的趋势及不同地区财政分权水平的比较，而支出类的指标则适用于研究财政分权对政府基础设施建设、地区经济增长等的影响，故而本文选用支出类指标进行衡量。具体计算公式为（3）式：

税收竞争指数（tci），本文借用张福进等[13]对于税收竞争度的测量，构建公式为（4）式：

其中，分子taxj/gdpj表示j年中国31个省份①的税收收入之和与31个省份的GDP之和之比，代表j年中国的税负水平。分母taxij/gdpij表示i省j年的税收收入与i省j年的GDP之比，即i省j年的税负水平。该税收竞争指数表明，由于分子即中国的税负水平对于各省并无差异，则税收竞争度的大小主要取决于分母，若地方政府采用优惠的税收政策时，实际税负越低，分母越小，则税收竞争度越大。

3.2.3 控制变量

劳动力指标（lnlabor），选取各省总人口数进行衡量，并为保证数据的平稳对其进行取对数表示。

产业结构指标（cyjg），具体是指第三产业的增加值占该地区GDP的比重。第三产业越发达，一定程度上可以说明该地区的经济增长水平越高。

对外开放水平（open），采用各省的进出口贸易总额乘以当年的平均汇率占当年该省GDP的比重。开放程度越高，则该地区越发达。

城镇化水平（urban），为该地区年末城镇人口与年末常住人口之比。

本文选取中国31个省份2007—2019年的数据作为样本进行研究，原始数据均来源于国家统计局官网以及《中国税务年鉴》（2008—2020）、《中国统计年鉴》（2008—2020）。考虑数据的科学合理性，对国内生产总值GDP以及人口数进行对数化处理。进出口总额是根据历年美元对人民币的平均汇率进行折算。

3.3 描述性统计

从表1可以看出，中国地区经济增长水平最小为5.841，最大值为11.59，财政分权度最小为0.021 1，最大为0.504，说明中国各省份的经济状况以及财政分权度都存在较大的差异；税收竞争指数最小为0.458，最大为2.097，说明中国地方政府存在税收竞争的行为，且税收竞争较为激烈。

表1 主要变量描述性统计

4 实证分析

4.1 静态面板实证分析

4.1.1 整体回归分析

为研究财政分权、税收竞争与经济增长之间的关系，本文利用Stata15.0构建静态面板数据进行实证分析。本文采用F检验、LM检验和豪斯曼检验对面板数据所采用的模型进行估计，最终选择固定效应模型对本文的面板数据进行回归分析。

回归结果见表2，模型（1）、模型（2）为仅考察核心解释变量对经济增长的影响，模型（3）、模型（4）为加入了控制变量之后核心解释变量对经济增长的影响，模型（5）引入了两个核心解释变量的交互项，考察其对经济增长的影响，模型（6）考察全部的变量对经济增长的影响。

表2的6个模型除了模型（4）、模型（5）中的产业结构以外，其余均通过了显著性检验。从模型（1）与模型（2）的回归结果来看，财政分权的系数为正且在1%水平下显著，说明财政分权有利于促进经济增长。而税收竞争的系数在1%的水平下显著为负，说明税收竞争对经济增长产生负面影响，地方政府的税收竞争度越高，则对经济增长的抑制作用也会越强。

表2 财政分权、税收竞争与经济增长的回归结果

为了增加回归结果的准确性，本文在模型（3）与模型（4）中加入了控制变量进行进一步的验证。从回归结果可以看出，财政分权和税收竞争两者与经济增长的关系仍然具有高度的相关性，且其正负面的影响与前两个模型的分析结果保持一致。另外由于受到其他多个控制变量的影响，在系数取值的大小所反映的对经济增长的影响程度上财政分权与税收竞争都有所减弱。在模型（3）中，财政分权度的系数为1.788，说明财政分权的提高对经济增长有着显著的正效应，这可能是因为地方政府对公众的偏好了解程度较中央有着不可比拟的优势，有了一定的财政收支权，能够因地制宜选择最恰当的方式提升经济的发展。在模型（4）中，税收竞争度的系数为-0.270，即地区的税收竞争度每增长1个单位，地区的经济增长水平将会降低0.27。这表明中国的税收竞争总体会抑制中国经济的增长，可能的原因是由于财权的上移和事权的下放，地方的税收收入占全部税收收入的比重远低于中央税收收入的比重。虽有中央的转移支付，但地方政府由于承担了大量的支出责任，依旧陷于“入不敷出”的处境，为此各地方政府为了争夺税源可能导致税收竞争过于激烈，出现“逐底竞争”的状况，造成地方的公共福利水平下降，对民生支出的关注度减少，不利于经济的增长。模型（5）中引入了税收竞争与财政分权的交互项进行研究分析，可以看到交互项的系数为1.580，有利于经济增长，这也说明财政分权能够一定程度上缓解税收竞争所产生的负面影响且使得经济朝着有利的方向发展，这可能是随着财政分权逐步完善，政府的“逐底竞争”现象也得到缓解。模型（6）中将所有的变量都加入，发现结果并未发生较大变化，与上述结果大致相同。由此假设1得到验证。

4.1.2 分区域回归分析

由于中国地域广阔，东部、中部与西部地区经济、交通、人文、地理环境以及政策等各方面都存在较大的差异，因此财政分权与税收竞争对不同区域的经济影响可能也不尽相同，本文按照《中国统计年鉴》中对东部、中部、西部地区的分类方法进行分类，利用面板数据对三个地区分别采用固定效应模型进行回归分析，回归结果见表3。

表3 财政分权、税收竞争与经济增长的分区域回归结果

根据表3中模型（7）（10）（13）的分区域回归结果可以看出财政分权对三个地区的经济增长都有显著的促进作用，且对东部地区作用较弱，而对中部地区的作用最为明显。根据模型（8）（11）（14）可以看出税收竞争对三个地区的经济增长的影响都至少在10%的水平下显著，但是东部地区税收竞争的系数为正，而中部地区以及西部地区税收竞争的系数为负。从模型（9）（12）（15）可以发现财政分权与税收竞争的交互项有利于三个地区的经济增长，但是对于东部地区的作用最为明显，可能会进一步拉大地方经济差距。

首先，从财政分权对东部经济增长水平的影响来看，由于东部地区政府拥有相对充足的资金用于基础设施建设，故交通便利、产业链发达、投资环境良好且中央的税收返还力度较大，财权与事权的匹配程度较好，因此财政分权度的提升对经济的促进作用较小，边际收益较低。此外即使不通过政府税收优惠等方式实行税收竞争，凭借其自身优越的条件也能够吸引足够的资本流入，当地政府既有较强的税收竞争能力，又对公共福利有足够的关注度，税收竞争呈现良性发展，利于东部地区的经济增长。且从上述实证结果来看财政分权与税收竞争两者的交互项能够促进东部地区的经济增长。

其次，财政分权对于中部地区经济的促进作用最为明显，系数为5.199在1%的水平下显著，这说明中部地区政府对于公共服务等方面的财政支出具有较大的边际收益。中部地区税收竞争对经济的影响的系数为-0.57，中部地区既不像东部有着良好的资源和发展环境，也不像西部地区有国家政策给予的各种优惠照顾，故其税收竞争程度最高，各地偏好“逐底”竞争，反而对经济增长的影响产生了负作用。而财政分权与税收竞争的交互项的系数为正，说明财政分权使得地方获利后能够一定程度上抑制政府盲目进行税收竞争。

最后，与中部地区相同，由于西部地区经济较为落后，经济增长水平有较大的提升空间，财政分权所带来的边际收益也较大，系数为2.945，对经济增长产生正效应。西部地区税收竞争的系数为-0.315，对经济增长的负面影响弱于中部地区，但也起着明显的抑制作用。虽然西部地区有国家政策的扶持，可以利用国家给予的税收优惠吸引大批资本流入，但是其中大部分企业为劳动密集型企业或者是产业链低端的企业，极少有科技型企业等优质资本的流入，对经济的拉动作用微弱，甚至是带来环境污染、挤压公共支出等不良影响，因而目前看来税收竞争对经济增长的影响表现为负向的抑制作用。财政分权与税收竞争的交互项总体仍呈正向的促进作用，因为财政分权的完善可以帮助西部地区拥有更多的自主资金有效抑制政府的恶性税收竞争。

财政分权的完善有利于东部地区、中部地区和西部地区的经济增长，税收竞争对东部地区虽有促进作用但边际效益呈现递减趋势，对中部地区和西部地区的经济增长有着显著的抑制作用，这一定程度上加大了中部地区和西部地区的经济不平衡发展，税收竞争与财政分权的交互有助于东部地区、中部地区和西部地区的经济增长，但是交互后的影响对东部地区更加有利。由此假设2得到验证。

4.2 门槛效应实证分析

由于中国地域广阔，东部地区和西部地区存在较大差异，且财税政策也历经多次改革，从经济角度分析，除了线性关系外，受财政分权的影响，税收竞争与经济增长也可能存在一种非线性的关系。因而引入门槛模型进一步探究。

本文运用Stata15.0将财政分权指数作为门槛变量进行300次自抽样，对门槛效应进行检验。表4为检验结果，观察P值可见单一门槛在1%水平下显著，双重门槛在10%水平下显著，而三重门槛不显著，因此可以判断本文适用双重门槛模型。

表4 门槛效应检验

表5表示双重门槛的门槛估计值与其95%的置信区间，财政分权指标的门槛值为0.046 5与0.128。图2即双重门槛的LR图清晰地展现了双重门槛的门槛值与置信区间的形成过程。

表5 门槛估计值和置信区间

图2 第一门槛和第二门槛估计值和置信区间

表6展现了门槛效应的回归结果，税收竞争度是否有利于经济增长一定程度上有赖于财政支出分权度的高低。当财政分权低于0.046 5（fd≤0.046 5）时，税收竞争对经济增长的影响显著为负。可能是由于地方财政自主权较低，无法获取充足的财政收入，导致各级地方政府恶性税收竞争状况加剧，对经济产生不利影响。当财政分权度介于一重与双重门槛值之间（0.046 5＜fd≤0.128 0）时，税收竞争的系数并不显著，表明两者并无明显的相关性。当财政分权度冲破第二重门槛（fd＞0.128 0）时，税收竞争对经济增长的影响由不相关转为正向影响，即随着财政分权度的提升，税收竞争对经济的促进作用也随之加强，这可能是因为对于财政支出自由度较高的地区，基础设施的建设也相对完善，无需进行过度的税收竞争也能强势地吸引资本的投入，也不必担心降低税收收入所带来的财政收入不足等负面影响，故总体而言有利于经济增长，假设3得到验证。

表6 双重门槛模型参数估计结果

5 稳健性检验

为了保证实证结果具有稳健性，本文对被解释变量经济增长水平（lngdp）进行替换，去除上述指标中人口对经济增长水平的影响，采用国内生产总值GDP与各省份常住人口的比重，即人均GDP并对此取对数对原被解释变量进行替换。由表7可知，绝大部分系数值的大小、正负号以及显著性都与上文回归结果保持了较好的一致性，从而说明结论具有稳健性。

表7 稳健性检验结果

6 结论与对策建议

6.1 结论

第一，无论从全国范围看还是从各个地区角度来说，财政分权都有利于中国经济增长，而当前阶段税收竞争对全国来说则呈现一种负面作用，考虑两者的交互项则对经济产生正向促进作用，说明财政分权的完善可以通过增加地方政府的财权，从而缓解地方政府之间的盲目竞争，引导竞争往良性发展，调动区域发展活力，从而促进经济增长。

第二，受经济、交通等因素的影响，全国不同的区域财政分权与税收竞争程度有所不同，因而他们对经济的影响也不同。财政分权对中部地区和西部地区的经济促进作用较为明显，表明有较高的边际收益，税收竞争对东部地区经济增长能够产生显著的正效应，而对中部地区和西部地区则会产生抑制作用，进一步佐证了经济发达地区的财政收入一般较为充足，因而税收竞争往往趋于良性利于经济增长，而欠发达地区由于收入的缺乏恶性税收竞争较为严重，由此会加剧地区之间不平衡的发展。

第三，财政分权度的高低能够对税收竞争的激烈程度产生影响。当财政分权度较低时，地方政府极度缺乏收支自主权，为了增加税收收入而各地趋于“逐底竞争”，造成资源配置效率降低，对经济产生不利影响。随着财政分权度的提升，恶性竞争的现象得到缓解，有利于经济增长。

6.2 对策建议

第一，2016年全面营改增，地方政府的主要税收收入来源之一的营业税被取消之后，地方政府财政收入的缺口进一步拉大，共享税占比过高，现有约60%的收入来源于共享税，因此中央税与地方税的协调问题亟待解决。针对地方财政收入的缺口，应加快健全地方税体系，适当提高地方政府对增值税的分享比例，将消费税逐步从中央税转变为中央与地方的共享税，待时机成熟之后再转为地方主体税种之一，以此扩大地方政府的税收收益权，进而保证财权与支出责任的匹配。

第二，针对东西部发展不平衡的现状，要求政府在注重全国经济高质量发展的同时应兼顾地区间的公平问题。一方面要不断加强地方政府间的信息交流与协作，做好整体规划，实现地区间的合作共赢，加快构建一种政府间的税收协调机制，尽力弥补税收竞争导致经济扭曲所带来的效率损失，促进区域协调发展，争取实现社会福利的最大化。另一方面，完善税收的转移支付，加大对中部地区和西部地区的转移支付力度，改善交通运输，创造良好的投资与经营环境，促进技术、劳动力等生产要素向中部地区和西部地区流动，进而带动该地区的经济增长。

第三，避免盲目的税收竞争。一方面，要规范市场竞争秩序，建立健全法律法规，完善财政立法，加强市场监管，对于滥用税收优惠的行为加大惩罚力度，同时减少政府对地方经济发展的行政直接干预，有效避免政府官员“违规许愿开口子”招商引资、滥用职权，规范地方政府行为。另一方面，完善官员绩效考核。当前以GDP为主要考核指标的制度容易产生过度投资、征管效率下降等不利影响。应建立多元化的考核评价指标，提高民生事业的建设成果指标在绩效考核中所占的比重，适度降低GDP在评价体系中的比重，拓宽评估主体，让更多的学者和专家参与政府的评估监督，避免出现税收的恶性竞争。

注 释：

①31个省份包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、内蒙古、重庆、四川、贵州、海南、云南、陕西、广西、甘肃、宁夏、青海、新疆、西藏。