检察机关参与基层社会治理法治化建设的实践与思考

王倩倩

（1.大庆市人民检察院，黑龙江 大庆 163311；2.中共中央党校 研究生院，北京 海淀 100091）

检察机关作为国家法律监督机关，如何通过法律监督职能的履行，推进和保障基层社会治理法治化的进步发展，已经成为新时期检察机关亟需解决和创新发展的新课题。我们必须要清醒地意识到，同新时期推进国家治理体系现代化建设的目标相比，同党和国家事业发展对检察工作的要求相比，同基层群众对检察公信力的殷切期盼相比，检察机关在保障基层治理法治化建设的进程中还存在诸多不适应的问题，需要在基层社会治理的语境当中去不断探讨检察机关的应有功能与运行机制。

一、检察机关参与基层社会治理法治化建设的实践探索

近年来，检察机关不断创新理念、完善机制、调整方法，“在实现国家治理系统的适应、目标达成、整合和维持功能方面有着独特的作用”[1]，在化解基层矛盾，促进基层社会治理法治化建设中起到了举足轻重的作用。

（一）以良法善治为依托，全面落实检察为民理念

党的十九大报告中明确指出要以良法促进发展，保障善治。这是党中央在全面总结我国法治发展现状的基础上，对新时代法治建设提出的新要求，暗含了未来一定时期内中国法治发展的新面向。意味着，对于良法善治及其辩证关系的理解和应用，将直接影响中国治理的发展进程与治理效果。

就基层社会治理而言，邻里冲突、亲朋矛盾引起的轻微刑事案件是影响其践行良法善治、推进法治化建设的主要因素。对于这类轻微刑事案件，如果就案办案、机械办案就很难实现通过司法办案稳定社会发展、修复社会关系的效果，反而可能引起更大的社会矛盾。因此，如何办好小案就成为了检察机关参与基层社会治理法治化建设的关键环节。山西省左权县检察院在工作中以“多方调节+公开听证+释法说理”为原则，妥善办理群众身边的“小案”，取得了良好收效。该院检察官在办理吕某涉嫌故意伤害案时发现，犯罪嫌疑人吕某与王某系多年邻居，二人发生冲突的起因系吕某随口的闲话激怒了王某，导致二人由最初的言语冲突发展成为拳脚相向，推搡过程中吕某将王某鼻子打伤，经司法鉴定为轻伤二级。案发后，吕某主动投案并与王某达成了和解。承办检察官通过耐心细致的释法说理，多次往返于田间地头，与双方当事人交心谈心，最终就吕某涉嫌故意伤害案拟不起诉处理决定进行了简易公开听证，最终，从实质上化解了吕某与王某之间的邻里矛盾。

（二）街乡吹哨、部门报到，有效化解矛盾纠纷

59年前，浙江基层干部首创的“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的“枫桥经验”在全国推广。59年后，以北京“街乡吹哨、部门报到”为主的基层治理新模式在实践中不断探索创新，逐步从社会治安领域拓展到经济、政治、文化等诸多领域。

作为“吹哨报到”基层治理样本的发源地，北京市平谷区检察机关围绕行刑衔接，将“街乡吹哨、部门报到”政策全面融入检察机关助力基层治理法治化建设当中。经过多年的深耕细作，平谷区已经形成了由政法委员会、监察委员会、检察院、法院、公安局、法制办组成的行政执法与刑事司法协同工作小组。2015年至2016年，平谷区人大连续听取行刑衔接工作报告，《平谷区综合执法工作细则》将行刑衔接作为重要章节纳入制度设计之中，平谷区委印发《关于进一步加强行刑衔接工作实施意见》《行刑衔接2018-2020年三年实施方案》后，又多次组织召开全区行刑衔接工作推进会，57家行政执法单位被纳入行刑衔接成员范围。在各成员单位的通力配合之下，平谷区行刑衔接案件逐年上升，2016年行刑衔接案件同比增长700%，2017年行刑衔接案件同比增长243%，平谷区检察院通过行刑衔接办理多起公益诉讼案件，实现了基层治理法治化和法律监督的双赢。

（三）创新参与治理手段，积极构建能动司法

司法救助工作是检察机关化解社会矛盾、参与基层社会治理的一项重要举措。如何通过办案，发现和帮助因案致贫的受害人一直是检察机关司法救助的主要方向。2022年最高人民检察院工作报告显示，2021年，全国检察机关结合办案，救助因案致贫受害方4.8万人、6.1万元，救助人数和救助资金都创历史新高。

因案致贫的受害人不仅包括被害人，也包括被告人具有抚养义务的父母和子女。大庆市人民检察院在办理一起涉嫌毒品贩卖案件中得知，犯罪嫌疑人李某有三个未成年子女（母亲因刑事犯罪在北京服刑）。父母均服刑，谁来负责这三个孩子的生活来源和入学保障？当地检察机关了解该情况后，联合民政部门为该三名“事实孤儿”办理了最低生活保障、落实了居民户口。而后，还以此案为契机，联合当地民政局签署了《关于建立事实无人抚养儿童信息通报及合作救助机制的意见》，联合筛查出其余16名“事实孤儿”。将已经落户的未成年人纳入社会保障体系，并定期发放救助金。因家庭原因暂时无法落户的未成年人，协同村委会、民政部门持续进行关注，并给予临时性救助，直至能够为其落户纳入社会保障体系。检察机关通过能动司法，使“事实孤儿”这个容易被忽视的群体得到了社会的关注和救助，避免其因家庭的变故成为社会的不稳定因素。

二、检察机关参与基层社会治理法治化建设存在的问题

检察权作为国家治理体系的子系统，其产生和发展是由中国的历史文化传统和近现代中国政治体制所决定的。可以说，检察权是在与国家治理样态的交互发展中不断砥砺前行的。然而，检察机关参与基层社会治理理念滞后、能力较弱、传统政治文化等因素的存在，严重制约了检察机关在基层社会治理法治化建设中的功能发挥，间接影响到了国家治理体系整体功能的全面实现。

（一）理念相对滞后

党的十九届四中全会对推进包括基层社会治理在内的国家治理体系和治理能力现代化建设作出了较为全面的工作部署。但在实践中，多数检察人员仍然缺少全局意识、大局意识，没有将助力基层治理法治化建设放置于国家战略层面进行考量，参与基层社会治理法治化建设的主动性不强，创新意识不够。部分检察人员参与基层社会治理法治化建设的理念仍停留在打击犯罪、维护稳定上，重刑思想依然相对严重，没有将参与基层社会治理法治化建设贯彻到检察工作的全部过程，对检察机关参与基层社会治理法治化建设的功能和方式把握还不够精准。有的检察人员没有深刻领会和践行为人民服务意识，在检察办案过程中存在漠视群众诉求、程序空转、就案办案、机械办案等问题，很难在参与基层社会治理法治化建设过程中实现政治效果、社会效果和法律效果的融合统一。

（二）能力亟需提升

一是检察机关服务和保障民生的职能发挥不够充分。随着我国主要社会矛盾的转变，人民群众对于“检察产品”的需求也随之提升。在这样的背景之下，检察机关如何充分汲取“枫桥经验”的精华养分，促进民生检察工作的机制再提升、再深化俨然成为了制约检察工作发展的一道难题。目前，检察机关参与基层社会治理法治化建设亟需解决的一个重要方面就是如何处理好疑难信访案件，信访案件的处理效果将直接影响检察机关参与社会治理的综合效果。长期以来，检察机关在处理疑难信访问题上大多通过多方商谈，以变相妥协、现金补偿等方式进行结案。这种方式的最大诟病就是，部分信访人签订了息诉罢访协议后，仍然以承诺无法律效力为由继续信访，造成已经化解的信访问题再次反弹，造成检察工作的被动性。因此，化解涉法涉诉信访问题的关键还是要秉承合法合理的原则办理，原案在认定事实、采信证据、适用法律等方面有重大问题的，依法建议法院再审或者提起抗诉，保障申诉人正当的合法权益，坚决维护司法公正；原案的定罪量刑无明显不当的，依法予以维持，向申诉人耐心释法说理，让申诉人弄清检察机关审查结果的依据和理由。二是法律监督职能精细化程度不够。检察机关选取怎样的方式参与基层社会治理法治化建设，是不少检察干警在实践工作中存在的困惑。对法律监督职能进行适度扩展延伸是避免监督职能走向弱化的关键。以未成年人权益保障和经济困难当事人法律援助两项工作以点带面加以说明。目前，各地检察机关对未成年人的司法救助多以支付救助金为主，对于未成年人的心理伤害、就业求学、亲子关系等问题关注不够 ，一定程度上影响了检察机关参与基层社会治理法治化的实际效果。此外，虽然法律规定，检察机关对符合法律援助条件、人民法院有管辖权且当事人自愿申请的特定案件，可以支持起诉，但是现行立法中对检察机关支持法律援助案件的起诉规定过于简单化，对支持起诉的条件、方式、程序、支持起诉的法律地位没有做出具体规定，一定程度上给检察机关开展法律援助工作带来了一定困难。

（三）文化影响尚存

众所周知，中国是一个人情社会、关系社会，两千多年的人治社会衍生出了浓厚的官本位和权力思想，加之中国老百姓遇到纠纷“走后门”“托关系”“信访不信法、信网不信法、信闹不信法”等“约定俗成”的旧习，倒逼检察机关在处理一些无理上访案件时考虑更多法律之外的因素，更有甚者为了政绩和人情，侥幸违背法律规定协调案件，导致枉法裁判，甚至司法腐败，严重破坏司法的公平公正，影响国家治理体系整体状态的平衡。此外，虽然新一轮司法体制改革的主要任务之一就是去行政化，但是由于理念、制度等主客观因素的影响，去行政化不可能一蹴而就。长期受科层式管理制度影响而形成的司法办案思维模式仍然制约着检察机关参与基层社会治理法治化建设的实际效果，“循规蹈矩”的工作方式甚至会导致个别司法不公、司法不作为等司法腐败现象的产生，也因此加剧了社会公众对公权力的不信任，严重影响到了基层社会治理法治化的体系结构和功能稳定。

三、检察机关参与基层社会治理法治化建设的创新发展

检察机关应着眼于社会主义法治建设和基层治理体系结构功能的优化，以矛盾化解为目标、以以人为本为核心、以能力建设为动力，为基层治理法治化建设提供应有的检察力量。

（一）以矛盾化解为目标，推进基层社会治理法治化建设

一是建立矛盾风险防控网络。依托基层检察室将法律监督的范畴立体化延伸，围绕医疗、就业、社会保障等人民群众关注的重点领域、重点环节可能出现的矛盾苗头、隐患做好内外衔接，将矛盾纠纷的发现时间前移，避免司法活动降格为单一的被害人报复或补偿，构建犯罪嫌疑人“回归式”教育网格，均衡设计各方权利清单，实现个案法律适用与社会机能修复的有效统一。二是完善申诉反向审查机制。不论是侦查、还是批捕、起诉各个阶段，应始终绷紧信访的这根弦，对可能发生的信访风险进行评估、报告，在依法办案的前提下，尽可能不激发矛盾，控制矛盾扩大化，确保申诉复查阶段作为案件最后救济渠道的畅通性，强化办案人与上访人良好互动关系，为息诉做好证据准备，最终达到政治效果、社会效果、法律效果的最佳效果实现。三是加大检务公开力度。深耕法律监督主责主业，运用好“枫桥经验”变“堵”为“疏”的智慧，通过案件信息公开网、律师阅卷预约微信平台、公开听证、公开审查等形式，提高公众参与度，为舆情民意留取一定的话语空间。

（二）以以人为本为核心，助力基层社会治理法治化建设

习近平总书记指出：社会主义建设要“坚持人民主体地位，必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”[2]。在法治现代化建设的过程中坚持人民主体地位，以自由、平等、人权等为价值取向，在法治建设中关心人、尊重人、爱护人和保护人，实现人的自由全面发展。具体到助力基层社会治理法治化建设当中，就是要求检察机关在履行法律监督职能的过程中，要以维护好最广大人民群众的根本权益为出发点和落脚点，凸显司法对公民人权的关照和保护。

检察机关以人为本的基本途径和方法是法律监督职能的全面实现。法律监督应当以维护好最广大人民群众的根本权益为出发点和落脚点，将保护人的精神利益和精神需求与维护人的生命、健康等权益放置同等重要地位，使人民人身财产权利得到充分保护的同时，得到法律上对其自身价值的尊重和实现。坚持在以人为本和“双赢多赢共赢”法律监督理念的指导下，在加大打击危害乡镇企业健康发展涉企案件诉讼监督力度的同时，贯彻宽严相济的刑事司法政策，积极为地方企业发展创造稳定的治安环境。秉承特殊、优先、全面保护的理念，从乡镇未成年人身心特点和未来发展的需要出发，重点解决乡镇未成年人及其家庭因案致贫、生活无着、学业难继等问题，帮助其摆脱生活困境，恢复正常的生活和学习状态。

检察机关以人为本的最终目标是实现公平正义。习近平总书记指出：“公正是法治的生命线……全面依法治国，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行”[3]。维护公平正义，不仅是人民群众对司法“产品”的殷切期望，同时也是践行社会主义法治理念、构建和谐社会对检察机关的内在要求。随着社会主义市场经济的不断繁荣发展，基层各种矛盾和冲突自然也会随之增加，如果不能公平公正解决这些问题，不仅会影响基层社会治理的效果，也会影响国家治理效能的全面实现。因此，以人为本最终还是要落实到公平正义的实现之上。检察机关因其天然的职权功能，自然是实现社会公平正义的重要“载体”，要积极通过检察官履行客观义务，加强对刑事被害人、经济困难公民或者特殊案件当事人等弱势群体的基本权益保障。通过检务公开力度的加大和“案件比”案件质量评价指标体系的不断完善，提升检察工作透明度，稳步提升检察公信力，努力实现实体和程序两个维度的公平正义，确保司法作为人民群众追究公平正义最后屏障的功能实现。

（三）以能力建设为动力，保障基层社会治理法治化建设

注重能力建设，不仅是构建国家治理现代化体系的内在保障，也是检察权得以有效运行的基础。构建新时期检察队伍，应着眼于检察队伍内在能力的提升，以培育检察专业化队伍为根本支持检察权，从法治保障层面增强基层社会治理体系的发展动力。

能力提升的基本前提是队伍建设。基层司法机关是整个政法队伍的重要组成部分，是担负司法工作任务的中坚力量，其整体素质、精神面貌、队伍活力的发展状态将直接影响司法职责任务的质效和地区经济社会发展的法治保障效果。领导干部作为队伍的“领头羊”，会在很大程度上影响到整个司法队伍的精神面貌。因此，要抓住班子建设这个关键点，带好头，引好路，把入额院领导、部门负责人直接办案，作为推进司法责任制改革、提升司法公信力的重要举措，全面加强领导干部办案相关案件分配与办理的规范化及管理、监督及考核制度机制建设，广泛凝聚入额领导必须亲自办案的思想共识，促进其尽快转变工作观念和方法，带动整体办案能力的提升。

能力提升的关键人群是检察官。司法的特殊性要求检察官要在办案过程中履行客观义务，要在证据收集采集、确保犯罪嫌疑人及其辩护人诉讼权利、酌定不起诉、认罪认罚量刑建议等职权的行使上秉承客观公正的立场，不偏不倚。因此，检察官“要具备运用构成要件指导刑事证明的思维能力，运用构成要件对案件进行事实和证据判断。要具备运用逻辑思维快速处理普通案件和运用直觉思维精准解决疑难复杂案件的能力”[4]，在独立办案和检察机关领导体制之间寻找平衡点，站在客观立场上进行案件分析，探寻诉讼规律，更好地实现刑事案件证明过程的可靠性和科学性，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。

能力提升的重要环节是权力控制。在“以审判为中心的诉讼制度改革”和“司法责任制改革”背景下，对检察机关如何依法公正的办理刑事案件提出了更高的要求。为切实实现“程序合法、实体公正”，防止错案、重大瑕疵案件的发生，检察机关应当在对案件开展日常监控和专项评查的基础上，通过比对、检索、统计发现问题及时纠正，定期评查撤回起诉、无罪判决、批准逮捕后不予起诉等重点案件，供本院及上级检察机关司法规范部门开展重点督办。积极运用检务督察部门的督察和通报职能，充分重视控告申诉部门提供的举报、控告线索，多部门联动、多资源整合，形成检察官权力运行的监督网络，把权力关进制度的笼子。通过外部监督，将检察官执法办案的重要环节公开审查、公开听证、公开宣布。同时，应深化拓展人民监督员的监督案件类型，保障人民监督员就案件充分、自由、平等、独立表达意见和看法的权利，重视人民监督员的反馈意见，保障人民监督员的监督意见落到实处，确实提升检察机关的司法公信力。

结 语

从上面的论述中我们可以发现，检察权因其与生俱来的功能定位，是优化基层治理法治化建设中无可替换的一个环节，也同时存在一定的功能限度和现实困境。因此，检察机关应以满足基层治理法治化多元司法保障为目标，继续站在“党的领导”“依法治国”“以人民为中心”的政治高度，找准检察工作规律，优化法律监督职能、为基层治理法治化建设提供应有的检察力量。