“社会共治”原则下食品安全标准制度的缺陷与完善*

王黎黎

一、问题的提出

我国对食品安全的治理模式以政府管制为主，正逐步向“社会共治”模式过渡；其“政府管制”则是指政府通过严格执法和综合治理，构建安全的食品环境。然而单一的政府管制存在各监管主体沟通不畅、难以形成合力的弊端[1]，更有执法不力、监管滞后、法规不完善等问题[2]。现实中的“三聚氰胺奶粉事件”“瘦肉精事件”“塑化剂事件”“地沟油事件”等，都说明单靠政府管制的力所不逮。[3]单一政府管制模式自身存在缺陷，这说明改变治理模式，发动社会力量参与食品安全治理、贯彻“社会共治”原则，有其必要性。“社会共治”原则作为一项食品安全治理的基本原则，在我国的《食品安全法》中有明确规定。

食品安全标准制度通过预先制定有关食品原料成分、加工工艺、贮藏方式、销售要求等各个环节的规范，为食品的有序生产加工和安全流通提供制度保障。《食品安全法》第二十五条明确了食品安全标准的重要性。①我国的食品安全标准制度包括国家标准、地方标准和企业标准三个层次。法学学者主要研究食品安全标准的法律效力问题，如食品安全标准的私法效力[4]、食品安全国际标准的立法认可[5]、食品安全企业标准的法律性质[6]，以及食品安全实施的法律保障问题，如食品安全标准作为政府事前监管所需法律保障之完善的问题[7]和食品安全企业标准备案制度的运用效果及完善问题[8]；其目前的研究为既有的食品安全标准如何发挥法律效力，保障食品安全提供了诸多可行建议。

然而，目前有关食品安全标准制度的研究并没在“社会共治”原则的框架之下展开。我国食品安全标准制度的运行情况是否满足了“社会共治”原则下的食品安全立法要求？在食品安全标准的执行和监督过程中，政府、非政府组织、企业、消费者、社会公众是否实现了良性互动与合作？这些问题还没有答案，而回答这些问题对提升食品安全治理效果和完善食品安全环境有重要意义。

二、“多级多元”食品安全标准制度之推行的立法要求

食品安全标准制度在食品安全治理中居于核心地位，是企业在生产和销售过程中保障食品的质量、卫生、安全的准则，也是食品行业的自律规则，更是食品安全监管部门的重要执法依据、司法机关的法定标准，以及消费者、社会公众监督食品安全秩序的标尺。预告设立的食品安全标准法律制度，为政府部门、食品生产和销售企业、消费者、社会公众提供了参照、鉴别标准，能有效规范和指导食品生产经营，为食品市场的安全稳定提供技术法规保障，对构建食品安全治理秩序有重要意义。[9]

《食品安全法》所规定的国家标准、地方标准、企业标准的多级约束体系，以及政府部门、企业、消费者和社会公众多元主体的食品安全标准执行和监督方式，反映了我国食品安全标准法律制度“多级多元合作治理”的立法要求。

（一）多级食品安全标准“纵横约束”的立法要求

“食品安全标准”是《食品安全法》中的重要概念。2009年《食品安全法》第二十二条改变了此前多标准并存的治理状态，建立了统一的标准。②现行《食品安全法》第二十七、二十八条规定了食品安全国家标准的制定主体和程序，第二十九条规定了地方标准的制定主体和程序，第三十条规定了企业标准的制定主体和程序。

1.以国家标准为底线。

依据《食品安全法》第二十五条，国家标准、地方标准均有法律强制力。而依据《食品安全法》第二十九条，地方标准的适用情形非常有限。③因此，国家标准是食品安全治理中所依据的首要标准和执行底线。300项食品安全国家标准在“十三五”期间被制定和修订，食品安全标准体系得以完善。④截至2020年10月，我国共制定食品安全国家标准1311项（其中拟被替代标准或已被替代标准78项），构建了相对完整的国家标准体系。[10]

2.以地方标准为补充。

根据《食品安全法》第二十九条，食品安全地方标准是国家标准的补充，法律对其适用情形有严格要求，需同时满足“地方特色食品”和“没有食品安全国家标准”两个条件。⑤地方标准的设立，旨在弥补因地方特色食品缺乏国家标准而导致的法律真空。具有关统计，我国已有319项食品安全的相关地方标准被制定并得到执行。[11]

3.以企业标准为自律。

企业标准属于企业自律规范，并不具备法律上的强制力。这是因为：其一，《食品安全法》第二十五条所规定的强制执行的食品安全标准并不包含企业标准；其二，现行的2015年《食品安全法》第三十条与2009年《食品安全法》第二十五条相比，明确了企业标准不再具有强制执行力，现行条款不再要求企业自行制定企业标准以弥补国家标准和地方标准的欠缺，而仅规定企业可自愿制定比国家标准和地方标准更高的标准。故“食品安全企业标准”，仅指较国家标准和地方标准更严格的标准。⑥

（二）多元食品安全治理主体相互配合的立法要求

多层级食品安全标准制度的实施，需要多元治理主体的配合。食品安全标准需要由政府部门制定、公布、监督，需要食品生产经营企业遵守，需要消费者和公众监督。[12]对食品安全的立法需体现以上要求。

1.立法要体现政府作为食品安全标准制定者与执法者的责任。

《食品安全法》第五条第三款、第二十四条，规定了食品安全标准的制定宗旨，以及食品安全标准的内容、制定主体、制定程序；其第六条、第一百四十三条，以及《食品安全法实施条例》第二条，要求落实地方政府的食品安全全程监管责任。对食品生产经营者进行监督检查的执法重要依据，即是食品安全标准制度。[13]

2.立法要体现企业作业食品安全标准遵守者与提升者的责任。

根据《食品安全法》第四条，企业是食品生产经营的主体，也承担了遵守食品安全标准的首要责任。⑦在食品安全监管体制下，生产经营者是政府食品安全监管行为的相对方，其行为是被监管的对象。生产经营企业须遵守食品安全标准，提供符合标准、甚至高于标准的安全食品，同时制定更高更严格的企业标准，提升食品市场的安全度，因此其也是食品安全治理者之一。

3.立法要体现消费者、社会公众作为食品安全标准监督者的责任。

《食品安全法》第九条第二款明确了消费者协会等组织的社会监督责任。⑧在食品安全标准制度中，消费者和公众都是食品安全标准的监督者。消费者可通过协商、投诉、举报，监督食品安全标准的执行。消费者的监督加快了食品安全事故的早发现早治理和食品安全监管的完善。公众不是严格意义上的食品消费者，但也处于不安全食品的环境之中，受到不安全食品的潜在威胁。公众也可通过投诉举报，将所发现的不符合食品安全标准的生产经营行为告知执法部门，同时将有关信息通报给食品消费者，起到食品安全标准监督的作用。

三、食品安全标准制度“多级多元”之要求的运行困境

“社会共治”原则提出后，受到了政府和社会的广泛重视。从2015年修改《食品安全法》该原则被首次确定，迄今约七年的时间里，对食品安全的社会共治仍在不断努力的过程中，理想的社会共治效果还未实现，食品安全标准制度的运行仍然处于单一政府管制的模式中。

（一）多级食品安全标准约束乏力的现实困境

1.国家标准有待完善。

在单一政府管制的模式下，对食品安全治理大多依赖政府对国家标准的执行，但是我国食品安全的国家标准还有待完善。首先，食品所对应的国家标准不明确。生活中的食品品种繁多，很多新的食品品种不断产生，但食品安全国家标准相对固定和简单，致新的食品究竟应该遵守哪种或哪些国家标准存在争议。一些不法企业以食品制作方式的创新为由，企图逃避食品安全监管。如将白酒注入生长中的竹筒制成“竹筒酒”的生产企业，以该食品不归于“白酒”类、也不归于“配置酒”类、也没有地方标准为由，企图逃避食品安全标准的约束。[14]其次，我国食品安全的国家标准相对较低，有些标准落后于某些发达国家及地区的要求。比如，我国食品安全标准对铅残留量的容忍度，明显高于国际食品法典委员会的要求。[15]在国际贸易领域内，就曾发生过多起国内出口食品虽然符合我国食品安全国家标准，却没有达到进口国家及地区的食品安全标准的案例。再次，我国对食品安全国际标准的重视程度不够。其实有很多国家及地区为降低食品安全风险，确保其食品的竞争力，都会规定优先适用国际标准，而国家标准只有在比国际标准的要求更高时才会被适用。[16]在我国，食品安全国际标准没有强制性，而我国食品安全的国家标准大多低于同类食品的国际标准，不利于食品市场的长远发展。

2.行业标准缺位。

《食品安全法》中并没有规定食品安全的行业标准，这一做法是否恰当一直存在争议。《食品安全法》中行业标准的缺失，使得在食品安全领域内被法律所认可的标准只有国家标准、地方标准和企业标准。以国家标准为核心的标准体系，符合目前保障食品市场安全性的目标，也符合食品市场主要依赖于政府规制的现状。但是在“社会共治”的原则下，多元主体治理作用的充分发挥和多元规则治理效果的提升，不仅依赖于国家标准的规范，更需激发行业协会等社会主体的作用。而由行业协会制定的行业标准在法律中的缺位，不利于完善行业自律，也有碍食品安全社会共治的实现。[17]

3.企业标准运用不足。

要实现食品安全的“社会共治”，就要充分发挥生产经营企业的自律性，鼓励企业制定和执行企业标准，促使企业发挥其自治能力。但是很多企业特别是中小企业，对企业标准的制定和执行仍不积极。其原因有以下两点。其一，企业标准的法律性质模糊。《食品安全法》第二十五条只是笼统地规定了食品安全标准的强制执行力，却没有将国家标准、地方标准、企业标准三个层次的标准进行区分。那么企业标准有何种法律性质呢？《食品安全法》第二十五条的规定，容易让人产生“企业标准具有强制执行力”的解读。实际上企业标准是企业内部的生产要求，是该企业向消费者承诺的食品质量的依据，对该企业具有一定的约束力，但不具有法规的地位。其二，法律对违反企业标准的法律后果的规定是模糊的。违反已备案的企业标准的行为是否应受到行政处罚？有观点认为，企业标准也属于食品安全标准，若企业违反企业标准，政府主管部门可依据《食品安全法》第一百二十四条对其进行行政处罚[18]；所以，如果企业制定了企业标准，反而增加了其受到行政处罚的风险，故很多企业就不愿意制定企业标准。也有观点认为，企业标准没有强制执行力，故应根据《产品质量法》第二十六条第三项的规定，将生产经营不符合企业标准的食品的行为定性为产品质量不合格，⑨依照《产品质量法》第五十条对企业进行处罚。还有观点认为，企业标准是没有强制性的特殊食品安全标准，因此生产经营不符合企业标准但符合国家标准的食品的行为，应被定性为“标签不符合本法规定”，即食品上所表明的企业标准不能反应食品的真实质量，应依照《食品安全法》第一百二十五条第二项对企业进行处罚。企业标准的法律性质存在争议，制定企业标准的企业又面临不确定的风险，这极大地削弱了企业制定企业标准的积极性。

（二）多元食品安全治理主体合作不足的现实困境

1.政府作为执法者的责任被迫扩充。

笔者在C市F区调研时了解到，基层食药监管部门在执行食品安全标准的过程中，其执法者身份被扩充，不仅仅要依据食品安全标准执法，还要充当争议调解者的角色。一些案例中，执法人员难以判断违反食品安全标准的行为是否真的存在，且生产经营者与消费者的争论不大，执法人员就从调解纠纷、平息争端的角度，为了安抚消费者情绪，要求生产经营者给予适当补偿，促成和解，避免直接作出处罚。比如有消费者举报某串串香餐馆所销售的啤酒有沉淀物，但监管部门的执法人员无法判断沉淀物是啤酒制作中产生的还是瓶盖开启后被加入的，难以判断生产经营者是否应承担责任。执法人员就提议由餐馆付200元给消费者并免去消费者用餐费用，促成双方和解。实践中，判断食品质量是否违反国家标准存在一定困难时，基层政府部门往往以停止纷争为目的，对争议进行调解，而非纯粹扮演执法者的角色。这一身份的变化，有利于食品市场秩序的维护，但却回避了涉案食品是否违反食品安全标准的调查。

2.企业作为标准提升者的责任承担不足。

以C市F区为例，该区个体户和小型企业较多，也没有形成有影响力的行业组织，其制定企业标准的意愿不强烈，对自身的要求也不高，多数企业以遵守国家标准、通过执法检查为目标；一些企业的负责人责任感较强烈，重视食品生产经营的安全性，但也没有形成和制定企业标准；食品行业并没有依靠食品安全标准制度形成有效的行业自律和企业自律机制。

3.消费者、公众作为监督者的责任承担乏力。

2014-2016年度，在成都市食品安全违法案件中，来自消费者举报的案例比例分别为10.54%、21.55%、40%；消费者举报的食品安全案件，2015年度为836件，2016年度为1055件；成都市发放的消费者举报奖励奖金，2015年度为79.61万元，2016年度为127.95万元。成都市消协所发布的《2020年成都市消协组织受理投诉情况分析》显示，2020年成都市消协组织共受理解决消费者投诉20472件，其中食品类占12.47%、共2553件。这都说明，消费者投诉的积极性在不断提高。但截至2017年，成都市单笔最高举报奖励金才达9.48万元，距离所设置的最高奖励60万元还相差甚远。2018年8月《成都市食品药品违法行为举报奖励办法》印发，提高了具体奖励标准，最高奖励仍为60万，以激励消费者和公众参与食品监督。可见，在食品安全治理中消费者和公众发挥作用的空间还很大。

四、“社会共治”原则下对食品安全标准法律制度之完善的建议

（一）对多级食品安全标准之完善的建议

1.更新国家标准的内容体系。

食品安全国家标准是我国食品市场安全发展的主要保障。完善我国食品安全国家标准，应确保国家标准的市场适应性和内容可靠性。首先，国家标准应回应市场需求。食品市场在不断发展之中，食品生产技术不断突破，新的食品生产工艺被不断地被发明运用。很多国家注重保证食品安全标准的市场适应性，针对新出现的食品生产技术有广泛的渠道吸收来自个人、生产企业、行业协会的意见，继而制定出台有针对性的食品安全标准。我国在制定国家标准时，应该对食品生产经营中的新发展迅速反应，快速出台国家标准，才能保障市场安全，避免一些企业“钻空子”。其次，国家标准的内容应能满足维护食品安全和保障食品市场健康发展的要求。国家标准不宜过低，不能因为市场发展的需求而降低对消费者生命健康的保障。国家标准也要以较高的国际标准为标尺，以促进国际贸易，实现国内食品安全保障与国际要求的同步。[19]

2.明确行业标准的法律地位。

我国食品安全标准体系中还缺少行业标准；而在国际食品市场中，行业标准却非常重要，甚至一些非政府机构为规范食品品质也制定了适用于商业团体内部的食品安全自愿性标准，并形成了完备的认证措施[20]。某些成熟的行业标准，甚至已经贯穿整个全球食品市场，在生产商与零售商的自愿选择下，约束着食品生产经营者的行为，为食品安全提供着保障。根据《标准化法》第十二条、第十八条对行业标准和团体标准的规定，我国立法中所规定的“行业标准”实则是一种行政性标准，而立法上所规定的“团体标准”才更符合理论研究中“行业标准”的定义。在“社会共治”原则下，我们应在立法上明确理论研究中的行业标准、即团体标准的法律地位，鼓励行业协会等社会团体牵头制定有利于行业发展、严于国家标准的针对性行业标准，或填补国家标准空白的行业标准。这对激发行业自律有积极意义。

3.明确企业标准的法律效力。

我们应在立法上明确企业标准在食品安全标准体系中的地位。在立法上应明确企业标准是否必须强制执行、其强制执行的范围为何，以避免企业标准因法律性质不清而引发的行政执法困境和民事纠纷的处理困境。笔者认为，立法应明确企业标准不具有强制执行力。生产经营不符合企业标准但符合国家标准的食品的行为，应被定性为“标签不符合本法规定”的行为，即食品上所表明的企业标准不能反应食品的质量的，依照《食品安全法》第一百二十五条第二项处罚。依照《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第五条，消费者以企业生产经营不符合企业标准但符合国家标准的食品请求赔偿的，企业应承担违约责任。在企业违反企业标准但符合国家标准时，其所应承担的行政责任，但强调此种情形下其所应承担的民事责任，这符合立法基础，也有利于鼓励企业制定企业标准。

（二）对多元食品安全治理主体配合机制之完善的建议

1.突出政府监管职能。

政府在食品安全治理中兼具了监管者、教育者、协调者等多重职能。但在食品安全标准制度中，政府首先是标准的制定者和执行者，应以维护食品安全标准的权威性为首要工作目标。突出政府的监管职能，具体可从以下三个方面展开。其一，明确食品安全监管部门执法者的身份。在文明执法、为群众排忧解难的同时，恪守其作为食品安全标准执行者的首要身份。其二，重视食品安全监管人员的专业技术能力的培养和其检验水平的提高。保证食品安全监管的效率和公平性，实现执法必严、违法必究。其三，重视对食品安全监管执法的监督，督促执法行为规范有序开展。科学和系统评估食品安全监督工作的效果和问题。[21]

2.激发企业自律能力。

实现食品安全的社会共治需要激发企业的自我治理意识，提高企业的自我治理能力，从根源上净化食品市场的安全环境。可从以下方面激发企业自律能力。其一，完善相关制度，鼓励企业制定企业标准。比如在某些优秀企业评选中，不仅要关注企业是否遵守国家标准，更要关注企业是否制定了企业标准。其二，在行政执法检查、司法裁判中，注意对企业标准定位的正确判断。企业标准可以作为合同违约的司法裁判依据。上文已建议在立法中明确企业标准在食品安全标准体系中的地位，那么在行政执法检查和司法裁判中，应更关注企业标准的正确定位，避免企业产生制定了企业标准反而会面对更多负面影响的认识。发挥企业标准的约束力，实现企业自律。

3.激励消费者、公众承担治理责任。

实现食品安全社会共治，使消费者、公众真正成为食品安全标准的监督者，可促进其承担治理责任，其具体而言包括以下三个方面。其一，完善消费者教育制度。在法律上，消费者责任属于倡导性规范。消费者相较于食品生产经营者处于弱势地位，所以法律强调消费者享有的权利，而要求食品生产经营者承担提供不安全食品的法律责任。但在“共建共治共享”的社会格局中，在食品安全社会共治的原则下，需要消费者转变观念，从“受害人”“受保护者”“消费者就是上帝”的思维中转变过来，更多地发挥自身能力，参与治理，践行“食品安全人人有责”。其二，提高消费者和公众的辨别能力。消费者难以通过表面观察和品尝知晓其成品是否符合食品安全标准，且食品安全标准本身具有专业性，消费者和公众并不熟知。因此，需要加强宣传教育，向消费者和公众普及简单的辨别办法和检验机构的联系方式，增强其辨别食品是否符合食品安全标准的能力。其三，完善投诉机制和保护机制。虽然《食品安全法》第一百四十八条规定了消费者可获得已突破了相应国际标准的价款十倍或损失三倍、不低于一千元的赔偿金，但若与生产经营者协商失败，投诉、仲裁、诉讼都会使消费者面临高额的成本。消费者会为之花费大量的时间精力，还可能会遭到生产经营者的报复。这些因素会阻碍消费者主动承担责任。因此，可拓展多种投诉渠道，完善通过微博、微信进行投诉的方法，保护投诉者的个人信息，防止生产经营者的报复，同时完善公益诉讼制度，减轻消费者的诉讼负担。

注释

①《食品安全法》第二十五条：食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。

②2009年《食品安全法》第二十二条：国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。

③⑤《食品安全法》第二十九条：对地方特色食品，没有食品安全国家标准的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准，报国务院卫生行政部门备案。食品安全国家标准制定后，该地方标准即行废止。

④《食品安全标准与监测评估“十三五”规划》。

⑥《食品安全法》第三十条：国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准，在本企业适用，并报省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门备案；第二十五条：企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据。国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准。企业标准应当报省级卫生行政部门备案，在本企业内部适用。

⑦《食品安全法》第四条：食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全，诚信自律，对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任。

⑧《食品安全法》第九条第二款：消费者协会和其他消费者组织对违反《食品安全法》规定，损害消费者合法权益的行为，依法进行社会监督。

⑨《产品质量法》第二十六条第三项：符合在产品或者其包装上注明采用的产品标准，符合以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况。