乡村振兴战略视域下我国基层治理的能力提升研究

颜 洲 彭建华

（1.中共花垣县委党校，湖南 花垣 416400；2.永顺县武陵山土司文化研究院，湖南 永顺 416700）

社会意识的基础是社会存在，顶层谋划基于现实又推动着现实。新实践呼唤新思想，乡村振兴作为一种意识层面的拥有我国广泛农村实践基础的社会谋划，从被拔高到国家战略的高度之日起，就给新时代下新农业发展、新农村建设和新农民奋斗注入了强劲动力。乡村基层治理，学界普遍指，“在乡镇和农村的治理范围内，以乡村社会和乡村居民为对象，运用治理机制，发挥多元主体力量，共同解决乡村基层社会问题的活动”[1]。我国的基层治理，就是以基层为对象，运用基层治理机制和方法，去积极解决基层问题的一种社会实践活动。乡村振兴战略的提出和实施，为包括农村、乡镇在内的基层治理注入了灵魂，乡村振兴战略的谋划是提升基层治理能力的价值向度；反过来，基层治理对乡村振兴的“反哺”作用也愈发明显，“肉体”承载“灵魂”；乡村振兴战略带动基层治理，基层治理推动战略落地生根，推动战略早日花开美丽中国，如此周而复始，良性循环。“现如今我国农村正处在转型的关键期，只有乡村治理得到了全面改善，2050年完成全面乡村振兴的任务才会顺利完成”[2]。新时代新形势新作为下，基层治理能力提升任重而道远，对于完成全面乡村振兴、推进国家治理体系和治理能力现代化、巩固全面小康成果和实现中华民族伟大复兴都具有重要意义。

一、 乡村振兴战略与基层治理能力提升的逻辑关系

乡村振兴战略与基层治理能力提升密切相关，前者是后者的价值向度，后者是实现前者的重要环节，二者都致力于满足基层人民对于美好生活的需要。

（一）乡村振兴战略的谋划是提升基层治理能力的价值向度

战略的谋划，主要是针对基层，目标主要是乡村，以期在基层层面社会实现“五位一体”完美和谐，从而辐射到社会更多层面的其他领域，最终实现全社会的完美和谐，谋划突出了基层社会的重要地位和作用，对于基层社会的发展进步，解放基层生产发展力，打造新时代美丽基层和美丽农村具有重要的价值意义。战略的谋划为我国顺利实现城乡一体化，擘画了美好蓝图。因此，乡村振兴战略的实施，必将使基层治理能力得到大幅提升。乡村振兴战略的谋划，对基层治理作用的高效发挥、能力水平的大幅提升、模式的创新升级和体系的日趋成熟都有价值偏向指引，特别是对于提高基层治理水平，形成既有特色又具有共性的成熟基层治理体系有着诸多价值导向意蕴。比如，战略里面的相关精神就体现出了对基层治理能力提升的有益启示。农村应完善基础实施，基层设施的完备情况、基层项目产业的序列情况等等，为提升基层治理的供给能力、完善基层治理供给侧结构性改革提供了参考；农村建设应增强治理的主动性，为提升基层治理的服务能力、提升治理人员愿担当和敢担当提供了借鉴；乡村建设应有效发挥基层自治的作用，加强农村人才队伍建设，为提升基层治理的吸纳能力，促进基层治理与基层自治有效配合，集聚人气，盘活治理体制提供了遵循。

（二）提升基层治理能力是实现乡村振兴战略的重要一环

基层组织是实施乡村振兴战略的重要载体，具有集结各方力量,融汇各方资源，号召村民广泛参与等诸多优点。我国的基层治理，基层政府引领+基层组织主体模式历史悠久，利弊参半。因此，在战略的实施当中，有效发挥基层组织的向善导向效应，某种程度上而言，基层治理的文明程度将直接影响振兴战略实施进度。基层治理的能力提升不仅是基层治理水平提高的显著标识，而且也是振兴战略谋划变为实际的关键参照。打破基层治理困境，厘清基层治理关系，提升基层治理能力，繁荣基层治理文明，是乡村振兴战略高质量实施、高质量实现的重要一环。基层治理的供给、服务和吸纳等能力的提升，必将实现农业蓬勃发展、农民生活富裕和农村繁荣美丽。

（三）实现乡村振兴战略和提升基层治理能力是满足基层人民美好生活需要的重要举措

乡村振兴战略和基层治理分别从宏观和微观角度就基层人民美好生活改变着眼布局，二者前期实践检验证明了这一观点。实现乡村振兴战略和完善基层治理文明都致力于满足基层人民对于美好生活的向往。乡村振兴战略的实施和实现有利于农村变美丽，农业大发展，农民变富裕，提升基层治理供给、服务和吸纳等能力，有利于完善基层治理，带动基层文明繁荣，这一点已经被检验并将长期受检验。随着十九大我国社会主要矛盾的转化，基层人民对于美好生活的期盼无比兴奋，这种兴奋彰显了新时代基层人民的时代展望，表明了基层人民创造美好生活的信心和决心。在这种条件下，党的十九大也顺应时代和人民呼唤，作出了乡村振兴战略的重要举措，必将对推动乡村发展发挥重要作用。我国由于历史和人文等诸多因素影响，城市和农村的差距一直都存在，表现在治理等诸多方面，相信随着时代的不断发展，二者的差距会越来越小，直至合理范围以内。基层政府应和广大基层人民一道，把握住这关键历史机遇，奋发作为，不断提升自身治理能力，推动乡村振兴战略早日开花结果，基层人民的美好生活早日实现。

二、乡村振兴战略视域下基层治理的能力困境

乡村振兴战略背景下，我国基层治理的供给、服务和吸纳等多种层面的能力凸显不足，满足不了与战略对应所需的层次和水平。

（一） 基层治理供给能力不足，供给侧失衡

乡村振兴战略相关精神要求，基层尤其是农村基础设施的丰富程度直接体现出了供给的态度、能力和决心，因此，基层政府要在这一方面多下功夫。基层服务物品数量和质量直接体现出基层治理的供给能力强弱。众所周知，公共物品和设施由于其具有非竞争和非排它性，决定了其不能由市场而是主要由有供求能力的政府进行提供。当然，非政府组织和个人也可以以其特有的方式完善基层的设施，比如，个人出资修村里的路、慈善团体捐赠特殊物品等等。但更多的压力可能会给到政府，主要就是基层治理财政压力大，进源口少，体现出供给能力不足。基层政府财政支出往往与收入不一致，通常呈现出赤字状态，基层政府甚至有些县级市级财政都出现了供给能力不足的现象。一方面是财政支出多，各种财政项目都要依赖财政来维持。另一方面是财政收入少，基层由于实力的先天不足，自身财政来源少，即便有也小；除了自身先天不足之外，来自外部的财政支持也是少得可怜，中央到基层要经过层层分流，基层财政压力不言而喻。基层政府把本就不富裕的钱投到了某些领域后，必然会导致其他领域的严重不足，从而导致供给侧失衡，突出表现在：医疗方面，出现了医疗物资不齐全，有些药品和工具严重不足；护理人员缺乏，性别与年龄失衡严重，收入的微薄成了一线医疗人员的通病；卫生保障不到位，隔离治疗措施不严谨，卫生要求不严格等等，这些问题在一些乡镇表现尤为突出，更别说下面的行政村，使得村级医疗水平大大降低，有些甚至没有。教育方面，出现了教育质量不高，农村学校教师的专业与就业不一致，学历较低、事业心不强等问题普遍存在；学生上学路程遥远，有些乡村学生上学要“长征”，走几十公里路，过“索道”，爬“天梯”；师资队伍偏弱，体现在数量和质量方面，远远没有达到新时代教师的标准要求；软硬件设施跟不上，教学楼破旧、多媒体运用较少等是农村教学的通病。

（二）基层治理服务能力疲软，服务侧受挫

乡村振兴战略指出，乡村基层治理应增强治理人员主动性。基层治理服务能力不足体现在服务人员数量少、不愿服务、不敢服务等诸多方面。基层治理队伍建设强度不够，专业化服务人员较少，有些专业在村里服务不上；广泛化服务人才较少，往往重管理轻服务，没有摆正摆好自己的位置。我国的特殊国情衍生出了特殊的治理模式，即领导模式，上级对下级的领导，领导对被领导者的中国特色领导，导致了基层治理人员实际服务定位的模糊，为上级服务现象严重，不愿服务该服务的人，认为只要完成上级布置的工作就好了，没有为村民细化服务、心化服务。在我国，官员责任追究机制普遍存在，涉及到一些空白领域的时候，基层治理人员往往心生胆怯，不敢迎难而上，怕担责是一个重要因素。基层治理服务侧受挫，不愿服务或者没有“意义”的服务，导致服务走向表层化；不敢服务，导致服务走向空心化。

（三）基层治理吸纳能力不强，体制侧遭困

乡村振兴战略指出，乡村基层治理应有效发挥村民自治作用，加强农村人才队伍建设。基层治理应有效发挥基层自治的作用，吸纳更多的人才加入到治理的队伍中来，保持治理体制的高效运转。我国的治理模式是“乡政村治”，基层政府与居民委员会和村民委员会共同作用。这种治理模式下，一方面减轻了基层政府的压力，顺应了时代发展的要求；但另一方面由于政府主导也导致了有些村委会甚至形同虚设，村民自治作用发挥有限。有些基层政府没有划清与基层自治的界限，过度干预，也不肯吸纳基层自治的意见和建议，导致有些居民或村民委员会直接成了基层政府的下属机构一般，体制僵硬不堪。我国的基层治理主要在基层，这里面包括了广大农村地区，由于历史、政治等诸多原因，城市的人才凝聚力要远远大于农村。农民走向城市在目前来看是一种潮流，也就意味着农村人口日益走向城市，农村一个是人员数量的减少，这是表象，更深层地是农村人员质量的降低。从农村考上大学后留在城市生活的人往往不再返回农村；村里年青人外出打工赚钱以后也纷纷在城市安家置业，这两类人群走向城市后，剩下的人群就难以参与到治理体制当中来，当然也无法促进治理体制高效化常态化和合理化。当然，剩下的人群还是能为体制的运行作出相应贡献，如监理作用和检验作用等，但与前两类人群相比，作用微乎其微。

三、乡村振兴战略视域下基层治理的能力提升路径

乡村振兴战略背景下，我国基层治理的供给、服务和吸纳等多种层面的能力凸显不足，因此，应采取合理策略和举措满足与战略对应所需的层次和水平。

（一）增强基层治理供给能力，平衡供给侧结构

乡村振兴战略相关精神要求，基层基础建设的呈现观感，基层政府要完善基层基础建设，丰富基础设施，满足基础供给，基层治理机构人员也应承担起基层治理的当家人角色。

基层基础的欠缺，与其基层治理供给能力不足密切相关，也与财政能力欠缺有莫大的关系，前面讲了两个方面，自身的财政收入少和外来的财政帮扶有限。因此，可以从这两个角度入手，从争取外来财政帮扶角度看，要多争取，乡村振兴的关键在农村，“三农”问题解决的突破口在基层治理，多开展乡村地区对口帮扶，一方面是省市级对县镇级的帮扶偏向，另一方面是要从国家层面由外向内的偏向，我国依然存在许多贫穷地区特别是贫困农村；从增加自身财政收入角度看，应当广开进源口，想尽办法增加基层税收、利润等。基层供给能力在财政能力提升的同时，还应增强爱心人士、慈善团体、政府等对基层治理能力的有效补充。随着基层治理供给能力的逐步提升，供给侧结构性改革迫在眉睫。基层治理应对责任区域有系统清晰的规划，着重把重要的紧迫的摆在非重要的非紧迫的前面，先把有限的能力使在最需要的地方。比如，教育优先方面，百年大计，教育为本,提高乡村教师“留住率”，用“高”工资留住乡村教师，用职称偏向吸引优秀教师到农村工作；优化学校布局，学生量与学校匹配度恰如其分等等。医疗改善方面，搞好基层医疗软硬件设施建设。硬件方面，完善医疗设备、改善医疗环境等等。软件方面，加强本土医疗人才培养，与县级、市级、省级、甚至中央的高水平医院保持长效联系合作，常态化医疗专家进基层等活动等等。产业发展方面，精心发展适合本村的产业，带动收入的增长和村容的改善。文化建设方面，加强基层文化站、农家书屋建设，做好新时代思想政治教育工作等等。

（二）增强基层治理服务能力，补强服务侧功能

乡村振兴战略相关精神指出，主动性是乡村建设取得成功的重要品质之一，这就要求应增强治理人员主动性。因此，基层治理应增强基层治理人员服务能力提升，增强他们愿意服务、敢于服务的本事，完善服务侧的队伍愿为、敢为的结构。基层服务治理，要依赖相当人员的群里服务和个人的个体服务。应着力培养选配一批有能力、有素质的职业化基层治理人员充实到基层治理队伍当中去；使他们用专业用心去高效保质完成农村所需的服务。基层服务治理，要依赖相当服务人员的主动作为，提高他们服务的主动性，可以从实现不愿服务到愿意服务、不敢服务到敢于服务两个方面去下功夫。一方面，应从完善福利待遇和端正服务态度对象入手。完善“后顾之忧”方面，应完善基层治理人员激励机制，提高基层治理人员工资待遇，健全考核评价体系，实现上级考核和村民评价有效结合且加重村民评价比重等等。另一方面，应从责任压强和适当鼓励方面入手。责任摊分应充分与服务创新度密切结合，对于常规性服务，如果服务不到位，就应严格追责；对非常规性服务或者创新性服务，应吸入适当鼓励的成份，对于一些空白服务项目，甚至可以适当包容。除了服务侧的队伍愿为、敢为完善外，还应引入党建的成份。充分发挥党员先进模范作用，开展形式多样的党员服务活动。

（三）增强基层治理吸纳能力，优化体制侧运态

乡村振兴战略指出，要加强农村人才队伍建设，充分发挥村民自治作用。基层治理应增强基层治理的吸纳力，增强对农村人才的吸引力，实现与基层自治的良性互动，引入人才进入队伍当中，保障治理体制良性运转。基层治理应处理好基层政府与基层自治的关系，政府应运用基层自治主动引导农民积极有序参与到基层治理中来。“单靠村民自治不仅无法整合基层社会，并且还会造成政府与市场、与社会的权利边界不清，最终只会加剧公共权力和社会权利之间的矛盾，妨碍社会发展与进步”[3]。合则生，分则死，为避免各自的弊端，基层自治和治理应和合共生，功能互补。基层治理应该充分发挥农民的作用，采取一系列措施增强农民主人翁意识，增强村民自主性。乡村美丽，村民同享其美；乡村不美，村民共担其责。要积极引导农民参与到乡村振兴中来，树立正确的利益观，通过多种途径增强农民当家作主意识和提高农民文化素质。人是一切问题的关键。基层治理体制的高效良性运转需要年青人和知识分子的积极参与。劳动力的缺乏可以通过产业等多种途径来解决，劳动力的需求就是要有劳动的体现或者就业的机会，劳动的货币价值主要是报酬，因此基层要夯实农业，布局工业，适当结合本地实际谋划服务业，打造立体产业体系，实现一、二、三产联合发展等等。知识分子的缺乏可以通过人才政策等多种途径来解决，要加强制度保障,制定人才引进政策，引进技术人员；此外，还应支持大学生下乡，鼓励本地人返乡创业等等，通过以上种种措施，增强基层治理吸纳能力，增强村民主人翁意识，有效发挥村民自治作用，助力乡村振兴早日花开神州大地。