党建引领乡村治理的内在逻辑、现实挑战与恰切进路

刘 宇

（中共中央党校 党的建设教研部，北京 海淀 100091）

党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的命题，乡村治理是国家治理的重要组成部分，其治理成效事关群众的生活质量，关系到党的执政基础。在推进治理现代化的同时，党中央也对新时代基层党建做出重大部署，将其作为党的全面领导在基层落实的重要举措。

一、双向赋能：党建与乡村治理的内在逻辑

（一）农村基层党建与治理是双向互动的关系

在全面从严管党治党的大背景下，农村基层党组织得以形重塑神重铸。在党中央的部署下，全国各地都开展党建引领乡村治理的探索与改革并取得显著成效，农村基层党组织的重要地位得到进一步凸显。从政党本体视角出发，政党有推进其基层组织完善发展过硬的内在冲动，但基于单向度政党维度阐发的视角对于中国共产党农村基层党组织变革的解释力是孱弱的。换言之，若仅从政党发展视角来理解农村基层党建引领治理是构不成逻辑闭环的，必须辅以治理逻辑来逆向透视。即在中国乡村场域中，中国共产党的“在场领导”是乡村现实情境下治理体系与能力提升的必然选择且治理在相当程度上给农村党建以赋能，使其走出组织内部建设的小党建局限，使得治理实践成为农村基层党建持续焕发生机的源头活水。概言之，农村基层党建确保农村治理始终坚持社会主义性质与方向，使得治理质效稳步提升，乡村治理则为党建提供优化的场域，为其注入持续更新的不竭动力。这种双向的互动实则是对中国共产党群众路线的践行，是群众工作创新的载体，互动中党与群众实现“在一起”，密切党群关系，进一步夯实党的执政根基。

（二）乡村治理需要党建引领

早些年，受西方“国家—社会”关系、“公民社会”等理论的影响，学界多将乡村社会能力弱归咎于国家权力对乡村的过多下渗、过于强势，以致乡村的自治能力发育不足，认为唯有国家的后退，乡村自治方能实现，这罔顾中国的现实国情。传统中国被称为“乡土中国”且“皇权不下县”，乡村社会在长久的历史演进中内生性地演化出一整套治理理念、惯例与实践，因而传统中国乡村有着极强的自治传统。但是步入近代，西方列强的入侵几近将中国乡村沿袭千年的自治体系击穿，乡村力量处于离散状态，呈一盘散沙状。这种情况直到中国共产党接过历史的接力棒才得到根本性的转变。中国共产党是根据列宁主义建党原则构建起来的先锋队型政党组织，具有极强的组织性与纪律性，也正是在党领导中国人民革命建设改革的进程中，组织性与纪律性等党的特质得以外溢于乡村社会中，乡村得以被重新统合为一个有机整体。但随着改革开放进程的推进，特别是社会主义市场经济的蓬勃深入发展，乡村治理情势发生巨变。一方面，随着农村改革的推进，农村基层党组织统合村民的抓手渠道大为缩窄。另一方面，越来越多的乡村人口尤其是青壮年离土离乡至城市务工，致使乡村出现老龄化、空心化等一系列新情况新问题。此外，经济发展收入大增带来教育水平的提高，农民视野得到拓宽，农民的思想观念也随之发生重大变化，越来越重视个体利益，集体主义观念被削弱。步入新时代，特别是脱贫攻坚以及乡村振兴的推进，过往国家从乡村汲取资源推进工业化城市化的发展思路得到根本扭转，海量资源被反向注入农村，形成城市对农村的反哺。而村民以分散化、个体化为主体去承接国家的转移资源，势必将造成资源的严重损耗，例如“钉子户”“等靠要”等现象便是例证。再言之，乡村社会客观上存在的消极、破坏力量对善治构成的挑战不容忽视。因而乡村唯有以有组织的整体去与国家对接，且很好地扼制乃至消解消极破坏势力方可实现资源的最大程度利用。而纵观乡村社会各方力量，唯有农村基层党组织才能承担此重任，这既是加强党的全面领导的政治要求，也是乡村善治的内在要求。

（三）党建需要乡村治理赋能

中国共产党作为一个现代政党组织，特别是作为马克思列宁主义政党，加强党的自身建设是永恒的课题，是保持党的先进性、纯洁性的内在要求。但对于乡村治理而言，“党建”绝非目的本身，最终目标自然是确保构建起一个科学合理、运转高效的基层治理体系，而党建于其中扮演媒介与桥梁的角色，确保人民群众福祉得以保障与实现。乡村治理当然需要党的领导，党建引领便是落实党领导乡村治理的具体实践形态。但是，并非说乡村治理单方面需要党建引领，反过来说，农村基层党建的开展也需要乡村治理所营造的制度性空间，概言之，党建与乡村治理是一个双向互动与赋能的过程。革命年代，正是党领导农民打土豪、分田地，切实维护农民的切身利益才最大程度上团结凝聚动员农民群体。建设与改革时期对农村税费的抽取、乃至计划生育国策的施行给乡村党组织与村民的双向互动提供了制度性场域，由之党组织的重要性得到凸显。但由于农村税费改革，党组织参与乡村治理最重要的利益抓手不复存在致使党组织日益“悬浮化”，“党建”更多以“形式化党建”与“仪式化参与”的形态呈现，甚至异化为形式主义，最终带来基层党组织软弱涣散的问题。从治理的逻辑看，这更是加重基层的行政负担，消解了治理效能。自中央取消农业税特别是新时代脱贫攻坚与乡村振兴的开展，城乡关系有根本性的转变，城乡关系迎来从“取”到“予”的转变，国家的转移资源事实上再造农村基层党组织与村民互动的制度空间。在此背景下，乡村党建得以走出“小党建”即党组织内部建设的范畴，走向“党建+治理”的“大党建”实践新形态，这构成基层党建得以复归加强的另一重逻辑。因此党建引领乡村治理的关键在于农村党组织的组织力与领导力，这也正是中央强调基层党组织要以提升组织力为重点，突出政治功能的意旨所在。团结组织动员群众是中国共产党的优良传统与独特优势，新时代农村基层党建就是要巩固农村基层党组织在多元治理主体中的领导核心地位，统筹协调方方面面，理顺体制机制，持续推进乡村振兴进程，使得乡村焕发新颜，增进村民福祉，这也是党的初心使命的彰显。

二、党建引领乡村治理的现实挑战

（一）农村党员队伍建设滞后

农村基层党组织是领导农民进行乡村治理、实现乡村复兴的坚强战斗堡垒，“为政之要,莫先乎人;成事之要,关键在人”[1]，农村基层党组织建设当下面临的一大问题是党员队伍建设严重滞后于农村经济社会发展的客观要求，不能为农村党组织作用发挥提供坚强组织支撑。农村党员队伍建设的问题主要表现在数量与质量上：其一，青年党员数量不足。青年党员眼界开阔、思维活络、有干劲有闯劲，这对提升农村党组织战斗力、引领乡村治理、推进乡村振兴无疑具有重要意义。但在市场经济大潮下，许多农村青年选择外出求学务工，农村缺乏吸引青年扎根服务的现实条件，甚而出现不少青年人才返乡后再次离乡的现象，与严重缺乏青年党员相伴随的是党员“老龄化”现象严重。其二，党员素质低。一方面，受限于历史上农村经济社会发展水平与教育水平，不少农村党员虽然对村庄事务较为熟稔但理论素养不高，对于党和政府的精神文件吃不透。另一方面，农村党员的实践能力与创新能力缺乏。当下农村的治理与发展情势与之前发生翻天覆地的变化，治理事务已远超邻里矛盾纠纷化解的传统范畴，涉及土地流转、大额资金使用等新领域，农村党员干部的能力素质已经不能适应开始高速发展的农村社会。此外，农村党员运用互联网等新技术来优化乡村治理、推进乡村振兴的能力也严重匮乏。

（二）农村党组织领导地位受到干扰

农村党组织的领导地位受到干扰主要有内外两重因素，从内部看，不少农村基层党组织长期以来忽视自身建设或者自身建设流于形式、以形式主义来应付了事，造成党组织的软弱涣散，组织性纪律性被严重削弱，战斗力严重下滑。这影响党在群众眼中的形象，削弱党的公信力，既削弱农村党组织的领导地位又阻碍乡村社会发展。从外部看，随着经济社会的发展农村涌现出各类组织诸如如集体经济组织、志愿者协会、村民理事会等等，不可否认这些组织的出现是适应市场经济的发展而诞生的，且在一定程度上推动乡村发展，但不容忽视的是一些不受约束的社会组织掌握一些涉及本村重要工作、重要问题、重要事项的决定权，给农村基层党组织的领导地位带来冲击。此外，一些地方农村基督教肆意发展吸收大量中老年群众入教信教并对他们具有很强的吸引力与号召力，这也对党在意识形态领域的领导权造成一定冲击。

（三）农村基层党建由弱化到形式主义

在十八大以前相当长的一段时间里，农村基层党组织建设工作存在的主要问题是工作弱化。工作开展的主要形式就是开会学习党中央和各级党组织会议精神、国家大政方针政策等等，流于表面。甚至基层党组织将党建工作简化为支委会议，不召开或较少召开支部大会、党组织生活会和党小组会议，更不召开群众大会，党建工作成为支委成员甚至支部书记的“私事”[2]。党的十八大后党中央下大气力对此进行纠偏，党的组织生活日益正常化、党建工作逐渐规范化严肃化，“三会一课”、民主生活会、组织生活会等得以正常开展，农村党组织生活的恢复大大提升党组织建设的质量。但纠偏工作在将农村党建拉回正轨的同时又带来形式主义泛滥的问题，“制度上墙”“痕迹管理”成为农村党员新的负担。形式与内容是辩证统一的,内容借助形式呈现,形式因内容而实在,切忌偏废其一[3]。在当下的体制设计中农村承受着来自乡镇的巨大压力传导，权少事多责任重，权责关系严重错位，在这样的情况下形式主义就成“避责”的有效应对之举。因而农村党建形式主义呈现出内容与形式本末倒置的情形，党建成效多以留痕的文字、图表、图片来呈现，形成文本空转，带来农村党建形式主义与虚化的问题。

三、党建引领乡村治理的恰切进路

（一）建好建强农村党员队伍

农村党员队伍建设是农村基层党建的基础性工程，高素质年轻化的党员队伍是农村基层党建高质量发展的先决条件，必须将农村党员队伍建设置于农村基层党建的首要位置，为党建引领乡村治理、推进乡村振兴积蓄组织力量。首先，要提升农村党员干部的整体素质。通过加强系统化的教育与培训，提升队伍的思想理论素养与实践创新能力，从而使其既能吃准党中央决策部署的精神实质与内在要求又能运用现代化的治理理念与技术来持续提升治理效能。其次，要优化农村党员的结构。优先发展农村青年入党，积极吸纳退伍军人、大学生村官、返乡创业大学生等加入党组织，并作为农村党组织后备干部进行培养和使用。再次，要选优配强党组织书记与领导班子。习近平总书记强调：“要推动乡村组织振兴,打造千千万万个坚强的农村基层党组织,培养千千万万名优秀的农村基层党组织书记。”[4]这充分展现领导团队之于乡村治理和发展的极端重要性。最后，要做好在外流动党员管理工作。要严肃流动党员的组织生活，做到流动不流失。积极通过网络平台与流动党员联系，及时将党的农村政策传达给他们，听取他们对本村发展的意见建议，充分利用他们的手头资源助力本村发展，适时吸引能人返村带动乡村进步。

（二）以高质量党建保障党的领导

党的建设与党的领导是具有内在统一性的两个命题，一方面党的领导强调党对一切工作的领导，这其中自然包括对党的建设工作的领导；另一方面新时代党的建设总要求打头便强调“坚持和加强党的全面领导”，概言之必须以高质量党建来切实保障党的领导落地。党的十九大报告对基层党组织的要求是“提升组织力，突出政治功能”，相应的农村基层党组织也应从这两处着手加强党的建设，坚持和完善党在乡村的领导。组织力是组织生命力的具体体现[5]。通过提升基层党组织组织力来激发战斗力是党的建设的宝贵历史经验，抗日战争时期党通过“组织千百万群众进入抗日民族统一战线”[6]，最终带领人民打败了日本帝国主义。社会主义革命和建设时期，党通过“调动一切积极因素，团结一切可以团结的力量”为改革开放经济腾飞准备制度基础、储备大量的工业原始积累。新时代加强农村党组织组织力建设需要坚持全面从严治党、严肃党的组织生活、加强党内监督，重视创新、务求实效。农村基层党组织首先是政治组织，政治属性是其第一位的属性，必须发扬党的政治领导优势把党的领导落实到农村基层社会。一是要在党建工作中将党的政治建设放首位。二是要坚持和健全相关的体制机制，切实加强农村党组织对乡村社会各种组织的有效领导。

（三）以实体化党建激活党建效能

务虚的目的本是务实，但是基层党组织在建设过程中并未实现务虚向务实的转化，其中最大的问题就是脱离党员、脱离群众、不接地气，陷入形式主义的自我循环[7]。而近些年一些地方的党建不仅没有落入务虚与形式主义的窠臼反而取得党建引领基层治理的实践成功，一个共性原因就是将务虚的党建工作务实化，将党建与治理耦合衔接起来，实现党建实体化。党建实体化有两大抓手，其一是党建内容本地化。学习党内会议的精神、党规国法、国家政策是党建工作的重要组成，这些内容所提供的是方向性、原则性的指引，并不能用来直接指导本村工作，且表述显得官方与抽象，不易为普通党员群众所理解。因而党建内容本地化就是要对前述内容进行本地化的转化阐释，一方面使得党员群众能听懂接受党的会议文件精神，另一方面便于将会议文件精神更好地在乡村落地落细。其二是党建工作实践化。党建工作实践化意指将党组织内部自建设的过程与外在的党领导乡村治理的实践过程相耦合，实践化的党建工作是沟通组织内外的有效方式，经由它一方面党组织与普通党员、党外群众的联系得以加强，党的意图决定与群众意见得以双向流动，这是坚持走好党的群众路线的体现；另一方面党建与治理得以双向互动、同频共振。