张掖市草原禁牧项目工程实施情况分析及建议

杨建春 , 胡江林

(1.张掖市饲料饲草技术推广站, 甘肃 张掖 734000；2.张掖市农业综合行政执法队)

草原禁牧，恢复生态平衡，是国家统做出的重大决策，落实农牧民补助奖励政策，也是对广大牧民实施的惠民工程。张掖市从实施草原禁牧以来，认真落实了农牧民补助奖励政策措施，促进了畜牧业发展方式的转变，有效保护了草原生态环境，保障了农牧民的生产生活。

1 实施情况

2016年2月23日，国家财政部、农业部启动实施新一轮草原生态保护补助奖励政策，中央财政每年安排专项资金，在甘肃等13个省区全面建立草原生态保护补助奖励机制，相关文件明确，补奖政策五年为一个周期。在实施新一轮草原补奖政策落实过程中，省上下达张掖市补奖面积为215万hm2,其中禁牧面积104.78万hm2，草畜平衡面积110.23万hm2，补奖资金为每年23 449万元。

2020年，张掖市完成的禁牧面积为104.12万hm2，草畜平衡面积为110.78万hm2。其中:禁牧补贴标准青藏高原区(肃南县)325.05.元/hm2、西部荒漠区(山丹县、民乐县、高台县、临泽县、甘州区、山丹马场)58.05元/hm2;草畜平衡年奖励标准为:青藏高原区(肃南县)50.05元/hm2、西部荒漠区(山丹县和山丹马场)32.55元/hm2。全市享受补贴的农(牧)户共计131 849户，通过“一卡通”方式实际发放到户资金23 329.630 2万元。

肃南县依据各乡(镇)所处的地理位置、海拔高度、气象条件、草地植被等综合量化指标，在11个类25个组83个型的基础上，将全县草原划分为荒漠草原类、山地荒漠草原类、山地草原类、高寒草原类四种类型，并以四类草原平均亩产草量测算了禁牧补助和草畜平衡奖励标准。四类草原禁牧补助标准为:山地草原类259.65元/hm2(省皇城羊场、宝瓶河牧场除外)，山地荒漠草原类184.35元/hm2，荒漠草原类156.45元/hm2，高寒草原类81.15元/hm2;草畜平衡奖励标准为:山地草原类31.2元/hm2(省皇城羊场、宝瓶河牧场除外),山地荒漠草原类25.05元/hm2，荒漠草原类22.8元/hm2，高寒草原类16.65元/hm2。并根据国家、省、市关于“对照上年一度牧民人均纯收入，根据享受项目补助的牧户实际情况，禁牧补助和草畜平衡奖励资金发放额度实行封顶保底”的原则，结合肃南县实际，经过测算，肃南县保底标准为3 353元/人。对草原补奖资金实行封顶保底政策：享受全部禁牧政策的牧民不超过38 760元/人;草场部分禁牧、部分草畜平衡的牧户不超过28 760元/人。

2 措施及经验

2.1 建立健全了领导机构和实施方案

各市、县(区)政府都成立了以政府主要领导任组长，财政、发改、畜牧等相关部门主要负责人为成员的新一轮草原生态保护补助奖励政策领导小组，对落实新一轮草原补奖政策工作实行目标管理，层层签订目标管理责任书，形成了一级抓一级，层层抓落实的工作机制，全力推动新一轮草原补奖政策落到实处；根据省实施意见和实施方案，在与各县(区)充分对接的基础上，编制了《张掖市人民政府办公室关于张掖市实施第二轮草原生态保护补助奖励政策(2016—2020年)的实施意见》和《张掖市落实新一轮草原生态保护补助奖励政策实施方案(2016-2020年)》，并经原省草原补奖办批复实施。各县(区)根据市上的实施意见和实施方案，结合落实农牧民补助政策工作实际，制定了各自的实施方案，并经市畜牧兽医局批复实施。

2.2 强化了基础工作和政策措施

2.2.1 划定基本草原 参照1985年张掖地区草地资源和1988年甘肃省草地资源有关数据，按照《草原法》有关规定，以乡(镇)为单位，确定了划定基本草原区域，强调并明确与林地、耕地、矿区、河道、城镇和宅基地等界限，按照县(区)1∶10万比例尺全部转绘上图，设立标志，由各县(区)政府予以公告，原草原监理部门进行统一登记建档的原则，核定基本草原面积。

2.2.2 实施草原承包经营规范化 自2011年开始，在既成草原承包的基础上，再次明确并核定了草原承包面积和牧民户数，进一步明晰草原使用权归属，强化草原保护利用及承包经营管理模式，并对牧户所承包的草原面积进行了实地核对、登记，建立了谁使用、谁管护、谁受益的格局。肃南县自2015年以来开展草原确权承包登记试点工作，在先行试点的基础上，分批完成全县草原确权承包登记工作，至2017年底全面完成。

2.2.3 强化了数据录入工作 严格按照原省农牧厅的工作部署和具体要求，积极落实各项工作措施，基础数据录入工作进展顺利。

2.2.4 细化了政策措施 各县(区)政府严格政策享受范围，科学确定封顶保底标准，明确界限、时间和责任追究体系，并进行了公告，设立了禁牧休牧标志。三年内减畜20.62万羊单位(2016年减畜7.217万羊单位，2017年减畜7.217万羊单位，2018年减畜6.186万羊单位)。

2.3 严格规范资金管理和发放程序

市县区政府相关部门严格按照国家关于相关补奖资金的管理办法，规范了资金的发放方式；详细制定了补奖资金分配方案，设立了补奖资金专账，设立了资金明细账户，分项核算，专款专用；严格执行核实建账、明确项目名称、分配公示、验收核实、发放到位等程序，及时将年度补奖资金足额发放到户，确保补奖资金发放零误差。

2.4 强化了政策宣传和落实力度

采用多种新闻宣传媒介和形式，开展切合实际的宣传动员活动，多频次、全普及地宣传补助政策，让群众了解政策的实质内容，使广大干部群众认识到国家政策惠民性，明白相应的责任义务，提高社会各方面的主动性，为落实补奖政策的创造条件。广泛听取广大干部群众的意见，及时公示，让政策措施的透明，使政策得到了的顺利落实。

3 成效

3.1 草原生态逐步得到恢复

通过补奖政策的落实,采取舍饲养殖、草原流转、异地借牧等多种方式,完成减畜20.62万羊单位，草地过度放牧现象得到有效缓解，草原生态环境得到明显改善，草原植被覆盖率大幅提升。监测结果表明：牧草平均高度提高2 cm，平均盖度达到79.6%，草群优质牧草比例提升到58%以上，对保护草地资源、牧区生态环境产生了积极作用。

3.2 生产方式加快转变

草原禁牧相关政策实施，草原禁牧区管护与建设的持续推进，农牧民群思想观念得到改变，传统的原始放牧转变为舍饲精养，通过政策的落实，一批养殖合作社陆续发展壮大，促进了我市标准化规模养殖和人工饲草种植产业的发展。配套的草原畜牧业项目的实施，新增了大量青贮窖、饲草棚和优质牧草，提高了全市牛羊的饲养量、秸秆饲料化利用率。2020年全市秸秆利用率达到了67%。

3.3 农牧民经济收益基本保障

通过草原补奖资金的落实,补偿了农牧民的收入。同时，政府部门大力推进城乡一体化发展，积极建设游牧民定居工程，统筹农牧民就业、住房、医疗、社会保障、教育等问题，妥善做好农牧民安置工作，切实保障了农牧民的实际生活。

4 存在问题

4.1 后续产业发展不足影响了农牧民转产就业

张掖市肃南县是一个少数民族聚居的草原畜牧业大县，当地农牧民主要放牧高山细毛羊、牦牛为主要收入来源。实施草原禁牧政策补助后，牧民逐步退出了草原放牧的生活方式，但饲草料基地和牧区水利建设滞后，加之肃南县特色产业发展慢，加工企业缺乏，产业链建设不足，畜牧业发展方式的还有待进一步开发，一定程度影响了农牧民的生产、生活。

4.2 缺乏后续产业资金政策支持

随着草原生态环境治理的深入开展，牧区发展设施畜牧业趋势逐渐成为主流。转变设施畜牧业发展方式后，农牧民舍饲或半舍饲养殖成本增加，饲料成本，固定资产投入费用相对较高，农牧民周转资金缺乏，需要政府出台的相关扶持政策和信贷政策。

4.3 保障工作机制需进一步加强

落实农牧民补助奖励政策关乎千家万户农牧民群众的生产生活，政策性强，工作量大，具体任务落实繁琐，与工作任务相适应的人员、经费不足等问题相对突出，还未形成长效管理运行机制。

5 建议

5.1 适当提高禁牧补助标准

按照地区实际，张掖市肃南县草原面积大，牧草类型好，农牧民人均承包草场面积大，近年来畜产业效益好，农牧民收较高。目前省上确定肃南县禁牧补助标准为325.05元/hm2，草畜平衡奖励标准为50.25元/hm2，其他县区禁牧补助58.05元/hm2，草畜平衡奖励32.55元/hm2。在草原禁牧政策落实中，农牧民收入比以前有所下降。根据我市肃南县草地监测及畜牧业经营调查，禁牧补助450元/hm2，草畜平衡奖励117元/hm2的补奖标准才能保证肃南县农牧民落实补奖政策后收入基本持平。建议省上能充分考虑实际，对补奖标准适当予以调整，确保补奖政策深入推进，政策效应充分发挥。

5.2 扩大补奖政策草原面积

2011年以来，国家实施草原禁牧补奖政策，肃南县139.46万hm2草原纳入政策实施范围，其中：禁牧面积45.33万hm2，草畜平衡面积94.13万hm2。2018年以来，肃南县被国家和省上列为首批自然资源统一确权登记试点县，在祁连山国家级自然保护区(肃南段)开展了自然资源统一确权登记，根据确权登记结果，草原面积为154.75万hm2，对比草原补奖政策面积，还有229.38万hm2草原未纳入政策实施范围。建议省上将该部分草原纳入草原补奖政策实施范围。

5.3 发展特色产业

依托地方民族特色，依托甘州区平山湖蒙古族乡争创全国民族文化旅游乡镇和民族团结示范乡镇特色，推动喀尔喀旅游景区旅游产业和蒙古族乡独特民族特色，保留蒙古元素，在东大山周围牧草长势较好的牧点在严控放牧区域和放牧数量的前提下进行小范围适度放牧，以保存和传承蒙古族特色文化。依托平山湖蒙古族乡独特的资源禀赋和民族特色，挖掘蒙古族餐饮、服饰、蒙古长调地域文化发展潜力，吸引外商和优先扶持本乡牧民投资开发、建设、发展第三产业，培植集特色美食、原生态文艺演出、民俗文化展出、娱乐竞技为一体的旅游产业链，吸纳当地农牧民就业。整合各方面项目资金，加快推进喀尔喀小镇开发建设和平山湖大峡谷景区周边服务设施建设，大力推动文化产业与特色旅游产业、体育产业同频共振、耦合发展。

5.4 加强后续产业扶持建设

整合项目资金加大重点项目建设，推进适度规模标准养殖及其配套基础设施建设，实行草畜结合，为养而种；推进畜群畜种结构调整，提高农牧民对数量、质量和效益并重意识，以质量效益为主的认识；推进农牧民组织化水平，鼓励股份合作社的发展，带动大多数农牧民致富。走出一条禁牧不禁养，减畜不减产，合理利用草原资源，稳定、持续增加农牧民收入的集约化、生态化、产业化的路子。